1、淺談“新常態(tài)”背景下依法行政與煙草專賣管理創(chuàng)新隨著國際環(huán)境和我國市場環(huán)境的深刻變化，國家全面深化改革和依法治國的新格局已經(jīng)拉開，當(dāng)前煙草專賣管理工作又將面臨新一輪的壓力。國家局凌成興局長在今年的全國煙草工作會議強調(diào)要狠抓“六個著力點”。其中，第一個“著力點”即狠抓全面深化改革的著力點。當(dāng)前煙草行業(yè)不斷地推進(jìn)改革創(chuàng)新，需要努力從這方面著力，不斷釋放改革紅利，進(jìn)而促進(jìn)制度完善。與此同時，依法治國理念正在進(jìn)一步貫徹深入，作為具有行政性質(zhì)的煙草行業(yè)，踐行有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)的追求，成為當(dāng)前一個重要任務(wù)。那么，就有必要處理好依法行政和管理創(chuàng)新之間的關(guān)系。一、正確認(rèn)識“新常態(tài)”背景下依法行政與煙草專賣管理創(chuàng)

2、新的關(guān)系習(xí)近平主席在2014年APEC會議上，從速度、結(jié)構(gòu)、動力闡述了“新常態(tài)”的含義。并且談到，“生活從不眷顧因循守舊、滿足現(xiàn)狀者，而將更多機遇留給勇于和善于改革創(chuàng)新的人們。”“唯改革者進(jìn)，唯創(chuàng)新者強，唯改革創(chuàng)新者勝。”充分說明只有改革創(chuàng)新才能更好地迎接新的機遇和挑戰(zhàn)。當(dāng)前政府大力簡政放權(quán)，加快經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，市場活力進(jìn)一步釋放。宏觀調(diào)控作為一個重要手段，其重要目的是維護(hù)社會公共利益。政府利用宏觀調(diào)控來加速經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，單從管控產(chǎn)銷這方面來看，煙葉種植、卷煙生產(chǎn)營銷、市場管理等方面的將會有更高要求。合理利用好行政權(quán)力，加強煙草從產(chǎn)供銷上的監(jiān)管，才能切實維護(hù)好整個經(jīng)濟(jì)的正常運行，才能保證最大的社會利

3、益。以往的管理工作創(chuàng)新，比如推行質(zhì)量管理體系，推廣一系列營銷、專賣、內(nèi)管工作法，開展精益管理活動等等，多數(shù)還是靠行業(yè)自己“摸石過河”。筆者認(rèn)為煙草行業(yè)的依法行政和改革創(chuàng)新是相互促進(jìn)、辯證統(tǒng)一的，在行業(yè)不同發(fā)展階段具有不同的特點和趨勢。換言之，當(dāng)前階段要處理好依法行政與改革創(chuàng)新兩者關(guān)系。在很多行政制度的改革創(chuàng)新中，常常會出現(xiàn)的行政部門“搶跑”的現(xiàn)象。某些政策僅僅還停留在研究報告、地方試行階段，沒有具體法律法規(guī)依據(jù)，比如商事登記制度改革前，就產(chǎn)生了部分地方政府提前降低辦照標(biāo)準(zhǔn)等急進(jìn)現(xiàn)象。然而立法部門在前期對此往往都采取放任或默許態(tài)度，甚至有時是鼓勵進(jìn)行試點。在效果顯現(xiàn)、政策內(nèi)容充實后，才通過立法對

4、創(chuàng)新行為進(jìn)行合法性追認(rèn)。這一點，在行政司法改革中也尤為常見。但在當(dāng)前全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，以政策規(guī)范先行促進(jìn)立法的弊端也是巨大的，所以要慎之又慎。（一）現(xiàn)階段依法行政與專賣管理創(chuàng)新的關(guān)系尊重法律權(quán)威是煙草專賣行政主管部門開展工作的大前提。行政執(zhí)法的前提條件是要有法可依、有法必依，要嚴(yán)格堅持依法行政原則，就要在現(xiàn)有法律法規(guī)框架內(nèi)依法進(jìn)行改革創(chuàng)新，包括行政許可、市場監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管、案件查辦等方方面面。當(dāng)然，違法違規(guī)的改進(jìn)創(chuàng)新是萬萬不可取的。如果改革創(chuàng)新與現(xiàn)行行政法律法規(guī)發(fā)生沖突，即使該創(chuàng)新行為是良性的，也必須追究責(zé)任。只有現(xiàn)行行政法律法規(guī)真正修改完善以后，才能進(jìn)一步做好配套的改革創(chuàng)新方案。不

5、過在法律法規(guī)允許的情況下，煙草專賣行政主管部門認(rèn)為可以根據(jù)公共利益或者是市場管理需要，以更好地適應(yīng)新的形勢和發(fā)展目標(biāo)，可以進(jìn)行一定改進(jìn)，甚至是創(chuàng)新。如果目的是好的，同時并沒有違法相關(guān)法律法規(guī)、規(guī)章制度，同時社會效果良好，既提高了專賣管理水平，又維護(hù)了公共利益，即使存在一些爭議，也屬于良性的。這種創(chuàng)新并不違背依法行政的根本理念，在當(dāng)前推行法治建設(shè)也是積極倡導(dǎo)的。認(rèn)真分析當(dāng)前整個煙草專賣管理狀況，可以發(fā)現(xiàn)幾點問題：一是制度規(guī)范仍不完善。由于制度規(guī)范的欠缺和滯后，人為操作空間仍然很大。對上級要求、相關(guān)政策的實施、責(zé)任落實及保障缺乏制度化的規(guī)定，實施效果依賴于人員、單位的重視程度。二是利弊仍較難權(quán)衡。

6、隨著當(dāng)前形勢，專賣管理工作中所需要協(xié)調(diào)的利益，權(quán)衡的利弊還有不少。三是整體性還需要進(jìn)一步加強。好的創(chuàng)新需要具有前瞻性和整體性，只有滿足這些要求，才可能通過制度化、規(guī)范化加以固定。四是合法合理公開還待加強。只有行政行為真正合法合理公開，煙草專賣管理的權(quán)威性才能夠很好的樹立，改革創(chuàng)新才有得談。（二）新形勢下依法行政與專賣管理創(chuàng)新的關(guān)系2014年黨的十八屆四中全會專題研究部署全面推進(jìn)依法治國工作，本次會議以“依法治國”作為主題，對于改革創(chuàng)新和依法行政都具有標(biāo)志意義。依法行政與改革創(chuàng)新的關(guān)系就必要進(jìn)一步認(rèn)識。一方面，要堅持法律首位，不能超越法律法規(guī)規(guī)定的范圍進(jìn)行創(chuàng)新；另一方面，要合理利用法律保留的范圍

7、，在這個前提允許的情況下開展改革創(chuàng)新活動。具體而言，應(yīng)當(dāng)把握以下兩個原則：第一，依法行政是底線。盡管其在實際工作中面臨許多障礙與困難，但依法行政的原則不能動搖，否則很容易導(dǎo)致行政執(zhí)法部門在行政復(fù)議、行政訴訟中處于不利地位，行政活動的正當(dāng)性也會受到很大的挑戰(zhàn)，甚至公平競爭的市場秩序和社會秩序會被打亂。第二，應(yīng)在法律體系內(nèi)部尋求解決矛盾之道。要善于通過法律解釋、法律補充等，對改革創(chuàng)新行為的合理性進(jìn)行解釋，在維護(hù)法律體系的實質(zhì)正當(dāng)性的同時，實現(xiàn)社會效果與法律效果的統(tǒng)一。二、目前煙草專賣管理創(chuàng)新與依法行政中面臨的問題根據(jù)上述的專賣管理創(chuàng)新需要遵守的原則對照分析，當(dāng)前專賣管理創(chuàng)新與依法行政面臨的問題和挑

8、戰(zhàn)。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：首先，科學(xué)規(guī)范的管理運行機制還不夠完善。國家要求各級煙草專賣行政主管部門要轉(zhuǎn)變職能、強化監(jiān)管、提高效能，增強執(zhí)法水平，改變以往監(jiān)管效率低、執(zhí)法力度弱的狀況。但實際工作中，人員管理機制、績效考核、競爭激勵機制沒有很好的建立起來，直接影響行政執(zhí)法效率的提高。其次，人員知識結(jié)構(gòu)單一、創(chuàng)新能力不強。基層員工素質(zhì)不一。以前的專賣管理工作的重心是在市場稽查、查辦簡單行政處罰違法案件，綜合管理和執(zhí)法的水平還比較低，運用科學(xué)手段監(jiān)管的能力還比較弱，完成工作效果并不突出。近年法律、偵查、計算機等專業(yè)人才及時充實到一線，一定程度上改善了隊伍專業(yè)技能現(xiàn)狀，但仍然有完善和改進(jìn)的余地。再者，

9、干部管理機制需要進(jìn)一步健全。輪崗交流機會少，基層人員的交流任用機制還不夠暢通，開拓創(chuàng)新意識不強。同時，事務(wù)性工作繁重，激勵機制嚴(yán)重不足，很難適應(yīng)新時期的改革創(chuàng)新局面。最后，外部環(huán)境影響較大和法律賦予行政權(quán)力有限。當(dāng)前公民法律意識有了很大提高，市場環(huán)境變化很快，直接和間接地導(dǎo)致一些行政執(zhí)法人員存在“不思為、不愿為、不知為”的思想，不僅嚴(yán)重影響了專賣管理工作的正常開展，也損害了煙草部門的執(zhí)法權(quán)威和行業(yè)形象。有些還多少存在對一些違法違規(guī)的行為的變通處理，比如有些省市有“首次不罰”、“以言代法”現(xiàn)象，影響了法律的嚴(yán)肅性；另一方面，法律賦予執(zhí)法權(quán)力有限，開展較高難度的案件需要協(xié)調(diào)的部門也比較多，比如非經(jīng)

10、營場所不得進(jìn)入檢查、快遞煙草制品的檢查、網(wǎng)絡(luò)售煙線索調(diào)查等需要其他部門的支持。三、在依法治國方略下，煙草專賣管理創(chuàng)新的思路和建議（一）創(chuàng)新的前提在于依法科學(xué)決策創(chuàng)新不是魯莽決策而是科學(xué)判斷，用依法治國理念指導(dǎo)實踐，形成科學(xué)的思維方法，將科學(xué)決策法律思維內(nèi)化于心、外化于行，將法治觀念深入科學(xué)決策當(dāng)中。樹立問題意識是科學(xué)決策的第一要務(wù)，堅持問題導(dǎo)向是制定科學(xué)決策的必然要求，在依法行政的前提下，深入開展專題市場調(diào)研，發(fā)現(xiàn)管理中存在的問題，解決實際問題，挖掘問題源頭，提出有理有據(jù)的解決問題對策，建立以問題為導(dǎo)向倒逼推動改革創(chuàng)新的機制。選準(zhǔn)著力點和突破口是做好科學(xué)決策關(guān)鍵，改革創(chuàng)新和依法行政必然要立足當(dāng)

11、前，從實際出發(fā)，又要著眼未來，從最需要、最薄弱、最難啃的地方入手，實現(xiàn)依法行政和改革管理創(chuàng)新的新突破。既講方法不蠻干，又要依法依規(guī)不逾矩；既要積極創(chuàng)新，又要穩(wěn)步向前。（二）創(chuàng)新的保障在于做好行政監(jiān)督當(dāng)前煙草專賣執(zhí)法監(jiān)督以內(nèi)部監(jiān)督為主。由于我國沒有單獨的法律法規(guī)規(guī)范執(zhí)法監(jiān)督，主要是靠一些法律法規(guī)條文和規(guī)范性文件。由于沒有上位法可循，各地方各行各業(yè)對監(jiān)督活動的做法差異非常之大，行政執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)利來源和保障等一系列問題并未明確，當(dāng)然力度和效果就有著相當(dāng)大的差異。因此，要在原有基礎(chǔ)上做好監(jiān)督工作，依法逐步完善監(jiān)督規(guī)范，加強監(jiān)督主體地位，完善執(zhí)法監(jiān)督程序、責(zé)任等。其次要注重監(jiān)督范圍，包括對行政執(zhí)法人員行

12、為的監(jiān)督、對其執(zhí)法資格的監(jiān)督，其中既有對抽象行政行為的監(jiān)督，也有對具體行政行為的監(jiān)督。更進(jìn)一步講，要還包括對執(zhí)法行為合法性、合理性的監(jiān)督。這是一個全程性監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)貫穿于行政權(quán)力運行的全過程，是對行政行為的事前、事中、事后的全程監(jiān)督。如對執(zhí)法人員主體資格的審查屬于事前監(jiān)督，查辦案件過程記錄屬于事中監(jiān)督，錯案糾正或行政處分懲戒屬于事后監(jiān)督。從創(chuàng)新方面來講，當(dāng)前的行政執(zhí)法監(jiān)督還屬于被動的狀態(tài)，主要由行政相對人的舉報、投訴、定期檢查而啟動，主動開展較少。形式也相對單一。筆者認(rèn)為可以從幾個方面加強：一是增加行政相對人及第三方的評價意見，增強公信力，同時加強專賣執(zhí)法工作的同級監(jiān)督和上級監(jiān)督。二是建立健全行

13、政處罰案件、行政復(fù)議案件、行政訴訟案件和行業(yè)相關(guān)規(guī)范性文件的備案監(jiān)督管理制，實現(xiàn)執(zhí)法過錯責(zé)任及時追究，責(zé)任及時明確。三是進(jìn)一步推進(jìn)“陽光執(zhí)法”。堅持以人為本，文明執(zhí)法的理念，加強服務(wù)意識。及時將執(zhí)法活動過程結(jié)果公開，保障當(dāng)事人和社會公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)，讓權(quán)力在陽光下運行。（三）創(chuàng)新的關(guān)鍵在于加強隊伍建設(shè)完善人事管理、績效考評制度是隊伍建設(shè)的重要保證。落實好了獎懲激勵機制，堅持公正選人用人，就能充分調(diào)動專賣執(zhí)法隊伍干事創(chuàng)業(yè)的積極性。通過建立考核評價標(biāo)準(zhǔn)機制，細(xì)化量化人事考核評價指標(biāo)，增加相關(guān)制度細(xì)則的可操作性，進(jìn)一步形成工作上“比超趕”的積極局面。加強執(zhí)法業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高執(zhí)法隊伍素質(zhì)和能力是隊伍

14、建設(shè)的重要環(huán)節(jié)。首先要針對不同崗位職責(zé)要求，分層次、有重點開展專門培訓(xùn)、定期培訓(xùn)，建立相應(yīng)制度，優(yōu)化在崗培訓(xùn)、脫產(chǎn)學(xué)習(xí)、在職進(jìn)修等培訓(xùn)制度。其次在課程設(shè)計要突出創(chuàng)新性和實用性。法律法規(guī)培訓(xùn)不僅僅是知識理論的學(xué)習(xí)，還應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新教學(xué)觀念，以案說法解決實際執(zhí)法過程中發(fā)生的現(xiàn)實問題，也要通過不同科目的教學(xué)優(yōu)化執(zhí)法人員的知識結(jié)構(gòu)，培養(yǎng)執(zhí)法人員面對新形勢、新任務(wù)的應(yīng)變能力。加強廉政教育，建設(shè)政治過硬的執(zhí)法隊伍是隊伍建設(shè)的必然要求。要充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用。執(zhí)法人員特別是黨員干部要堅定理想信念，錘煉堅強黨性，提升思維層次，把創(chuàng)先爭優(yōu)作為改革創(chuàng)新和依法行政的強大助力。（四）創(chuàng)新的依托是現(xiàn)代科技手段當(dāng)前信息技術(shù)發(fā)展快速，煙草專賣管理工作也要適應(yīng)和融入其中。在優(yōu)化辦證服務(wù)方面，可以進(jìn)一步減少審批事項，優(yōu)化審批流程，筆者認(rèn)為可以建立網(wǎng)絡(luò)初審與現(xiàn)場辦結(jié)制。通過網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行登記和初審，然后再現(xiàn)場實現(xiàn)直接辦結(jié)，提高申請人辦證效率，真正實現(xiàn)“一口清、一紙明、一站式”的行政理念。嘗試?yán)镁W(wǎng)絡(luò)平臺進(jìn)行在線咨詢解釋、登記服務(wù)，通過開通QQ在線咨詢或公眾微信號，為群眾提供更便捷的網(wǎng)絡(luò)咨詢，如果網(wǎng)絡(luò)技術(shù)允許，并且在法律法規(guī)允許范圍內(nèi)，逐步推行網(wǎng)上登記，將進(jìn)一步推進(jìn)零售許可證新辦、延期效率。其次可以借鑒銀行等行業(yè)的做法，在窗口設(shè)立電子顯示屏，一方面可以宣傳煙草