1、草原綠化整治的責任分析草場被非法侵占一直是比較普遍的問題，一些機關企事業單位長時間、大面積、低賠償占用草場，在牧區寄養牲畜，與牧民爭奪有限的資源;有些地方主管部門未經相關群眾同意，將本地的草原等資源出租給外來的人“開發”，實際上是以本地人民的權利實行錢權交易 ; 有些地方政府打著“招商引資”的旗號，對一些損害草原生態的經濟行為置之不理，把對草原的管理權變成一種額外的收入來源，由“尋租”進而發展為“設租”，草原非法侵占現象層出不窮。破壞草原的違法案件較多據內蒙古草原監督管理局公布2010年草原違法案件統計分析報告， 2010年全國草原違法案件發案總數20462起，其中內蒙古為17553起，占全國

2、案件總數的 85 8%，破壞草原面積10 11 萬畝。其中，違反草原禁牧休牧規定案件位居第1，發案15256起，占發案總數的 87%;開墾草原案件位居第2 ，發案 956 起，占發案總數的 5 5%;違反草畜平衡規定案件位居第 3，發案 692 起，占發案總數的 3 9%;非法采集草原野生植物案件位居第 4，發案 336 起，占發案總數的 1 9%;非法臨時占用草原案件位居第5，案214起，占發案總數的 1 2%。基于政府責任視角分析問題成因政府在草原生態治理中居于主導地位并發揮主要作用。首先，草原環境是比較典型的公共物品，其效益具有非競爭性和非排他性，理應由政府作為主體來提供; 其次，草原生

3、態治理本身是一個跨區域、跨部門的綜合問題，涉及的領域比較廣、問題比較深，需要政府發揮較強的宏觀調控水平來給予指導。所以，掌握公權力的政府理應對草原生態治理具有不可推卸的責任。總體上看，導致內蒙古草原生態治理出現問題的原因有很多，但最根本的原因是政府責任界定不清晰、履行不到位。一直以來，一些地方政府總認為，草原生態治理是個費錢、費力、費時的大工程，短期內根本見不到成效，加之國家是以經濟的發展速度作為地區是否繁榮昌盛的主要衡量指標（如GDP季度tf加量），而內蒙古地處西部，文化理念落后、經濟建設滯后、人才儲備稀缺、國家補貼有限，當地政府為了擺脫“貧困區、縣”的稱號，大力開發現有的礦藏、煤炭等資源，

4、不惜以犧牲草原生態環境為代價換取眼前的政績，錯誤地把經濟總量的增長等同于發展，忽視了草原生態保護。立法體系不健全近幾年，在國家整體法律框架內，內蒙古地區也制定了幾部地方性法規，如內蒙古自治區環境保護條例、內蒙古自然保護區實施辦法等。但這些法規都是對國家法律的照搬，缺乏對自身的地區特點、經濟條件和資源狀況的詳細分析，導致法規簡單籠統、可操作性不強，且大多強調的是政府享有的權利，沒有明確政府失職應承擔的責任，使得一些決策失誤、越權違法、行政不作為的現象屢屢發生。當前，我國環境保護的相關法律對破壞草原生態的行為沒有威懾力，主要因為污染罰款遠低于治理成本，這使很多牧民和企業為了可觀的經濟利潤而采取違法

5、行為破壞生態環境。相關統計數據顯示，我國環境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價的20%。畜牧方式不合理，草原產權不清晰當前的畜牧方式要求牧民定居在小塊的責任牧場，不分季節、氣候條件的變化，不考慮草場牧草的生長情況，隨意利用、開發草原，草場沒有休養生息的機會，表現出快速、整體的全面退化。雖然在一些地區，為了緩減草原的生態壓力，當地政府實行家庭聯產承包經營，但一些地區并未貫徹執行; 一些地區雖已實施但還存有所有權、使用權、處置權、收益權分離的現象，損害了牧民承包經營草原的合法權益，不利于草原的可持續利用和經濟、社會的全面協調發展。在草原治理執法過程中，因為缺乏強有力的執法監督和執法責任

6、追究機制，導致了政府監管責任的嚴重缺位。例如很多大企業紛紛來內蒙古草原實行礦業開發，煤炭、化工、電力等發展迅速且形成壟斷之勢，不但給當地就業和第二、三產業的發展帶來新機會，也使地方政府和牧民得到很多直接實惠，但對生態環境造成的危害和污染等問題遠遠高于所得到的實惠。地方政府為了眼前的經濟利益，沒有完全依法履行監管職責，對一些破壞環境的違法行為不即時追究責任，以致于出現企業開發資源、地方付出代價、企業“吃肉”、地方“出血”的現象。內蒙古屬于經濟發展欠發達地區，人才引進困難，一些落后縣、鄉的執法人員素質較低、責任心不強，在執法過程中常存有“上有政策、下有對策”以及責任相互推諉、“瞞天過海”的行為，使

7、違法行為不能得到有效遏制。5 草原生態補償機制不健全“生態補償制度是為了用計劃、立法、市場等手段來解決下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區的利益補償。” 7 但在實踐過程中，因為政府在草原生態補償制度方面的責任缺位，導致保護者得不到應有的經濟激勵、破壞者未能承擔相對應的處罰、受害者得不到應有的經濟賠償，扭曲了生態保護與經濟利益的關系，草原生態治理面臨嚴重困難。首先，中央政府對地方的生態補償的機制不健全。因為中央財政較少考慮將草原生態環境作為公共物品來投入，或是補償的標準低、期限短，地方政府為了解決財政收入不足的問題，常采取“高增長、高投入、高消耗、高排放”的趕超型和粗放型

8、經濟增長方式。雖然在經濟建設中取得了一些成績，但這卻是以高昂的草原生態成本為代價的，如內蒙古的一些地區采用“工業強旗 （縣） ”的政策，持續招商引資，開采礦藏資源，加之草原建設和補償措施沒有法律依據，得不到落實，導致草原植被嚴重破壞，牧民的利益嚴重受損。其次，地方政府對牧民的生態補償的機制不健全。為了緩減草原退化趨勢，地方政府在草原牧區普遍實行“草畜平衡”制度。作為草原法的配套規章，農業部制定的草畜平衡管理辦法希望從根本上扭轉草原超載放牧的局面，但因為政策的制定沒有考慮到牧民的切身利益，加之對牧民的生態補償措施也不完善，這給他們的生活造成了巨大的經濟負擔。其實牧民也是理性經濟人，也追求個人利益

9、的最大化，但當未來的預期收益非常小甚至達不到生存保障時，牧民很可能采取不積極配合或抵制的行為方式，破壞草畜平衡，進而導致生態保護政策得不到切實的貫徹和執行。完善政府草原生態治理的對策在市場經濟條件下，政府的責任就在于補充市場的缺陷和公民社會自治水平的不足，把市場（或社會 ）干不了也干不好的事務界定成政府的職能范圍，由傳統的政府管制轉向責、權、利對等、統一的責任政府，即轉變政府職能模式由“管制型”轉向“責任型”。在切實增強草原生態治理方面，作者提出以下幾點建議：轉變價值理念：由“經濟建設優先”轉向“生態與經濟相協調”在改革開放初期，促動經濟與社會的發展是中央和地方的首要社會責任 ; 在社會轉型期

10、，要進一步轉變政府的施政理念，強調以人為本，以保護人類生態環境為前提，把責任重心由“經濟建設優先”轉向“生態與經濟相協調、相適合”的方向上來，摒棄以犧牲資源和環境為代價來換取經濟暫時繁榮的這種落后的發展理念。堅持草原生態環境優先型的價值理念，切實實現保護環境與經濟增長并重，堅持生態、經濟和社會效益相互統一，建立一個資源節約型、環境友好型的和諧社會。轉換政府職能模式：由以“權力”為中心轉向以“服務”為中心在傳統官僚制組織結構中強調以權力為中心，政府職能的主要模式是上傳下達，下級只對上級負責，處于嚴密的政府管制狀態。而在現代社會中，政府已不是唯一執掌公共權力的組織和部門，公共權力隨著公共管理的社會

11、化而社會化。公共權力的社會化也使得政府的職能模式轉向多元化、服務化，以服務為中心的管理模式將是政府責任的重要體現。1) 實行多元化合作治理模式現代政府責任作為對傳統政府責任的超越，已不再是呆板的責任履行，而要講求社會回應性 ; 不再是簡單地“在其位謀其政”，更強調政府要“用好人民的資源、實現最好的收益產出”。而單純地依靠政府的強制手段來治理生態環境，因為受到信息、政府運作效率等條件的限制，也不能收到良好效果，所以要充分發揮非政府組織和社會公民廣泛參與的意識，構建與完善多元化合作治理模式。一方面，鼓勵非政府組織參與。草原生態治理是一個規模大、投入多的系統工程，政府作為唯一的治理主體，負擔過重，需

12、要全社會的共同參與。這時，非政府組織作為利益相關者，應積極發揮自己在生態治理中的作用，如綠島、自然之友、地球村等都積極參與到政策制定過程中，通過“對抗”、溝通、合作的方式建言獻策，保障政策的有序執行，補充政府與市場的不足，為生態環境保護注入新的活力。另一方面，注重公民參與。草原生態治理的政策制定涉及中央、地方政府、牧民以及其他不同層面的主體，這些主體的態度和行為在保護草原生態治理政策的制定和實施過程中起著決定性的作用。所以，政府理應創造、提供條件和機會，保障公民參與政府的決策，使政府能夠全面了解情況，制定出科學、合理的政策措施; 政策制定后，為了防止政策扭曲、政府不作為的情況發生，仍要保證公民

13、參與其中，給予公民利益表達的機會，減少因為利益損失導致的沖突，提升政策的合法性。社會公眾對政策的認同會提升政策的執行效率，也體現著政府政策制定過程的公平、公正性，而注重公民參與也是服務行政的核心理念。2) 增強政策宣傳，落實政府信息公開制度政策的有效執行離不開政策宣傳，特別是面對認知水平有限的目標群體，政府的責任就是以公眾利益為根本出發點，在政策實施過程中切實考慮牧民、企業的利益得失，加深他們對政策的理解，使他們理解到政策的充分執行與自身利益之間的關系。同時也要落實政府信息公開制度，即時、準確地公開政策執行的最新進展。這是政府積極履行社會職責的一個重要體現，它能調動社會或公民參與政策執行的積極

14、 性。健全法規，提供制度保障地方政府應結合自身的實際情況，制定法律、法規，目的是對基本草原實行特殊保護、增強草原生態保護與治理、促動自治區經濟和社會的可持續發展，改變以往籠統、不切實際的做法，切實做到因地制宜。如 2011 年 12 月 1 日起實行的內蒙古自治區基本草原保護條例，它是全國各省、區第一個保護基本草原的地方性法規。今后，政府應通過制定相關法規以及管理辦法，增強法律的可操作性和適用性，為實現依法保護草原生態提供良好的制度保障。同時，草原生態治理是個涉及社會、經濟、資源、環境的系統工程，是對傳統經濟發展模式、環境治理方式以及相關戰略、政策的重大變革，所以迫切需要在上層建筑的法律領域與

15、其配合，從全局的高度制定一部能統攬全局的帶有基本法性質的法律。制定科學畜牧方式，達到草畜平衡在草原資源的利用與管理方面，一些西方發達國家的成功經驗，值得我們借鑒。如美國制定季節性放牧、利用草原健康評價體系監測草原的開發與利用等多項措施共同保護草原資源的可持續生長; 加拿大推行退牧還草工程以實現草原資源的優化配置; 新西蘭、澳大利亞嚴格地界定放牧區域，發揮草原生態調節和維持生物多樣性的基本功能，同時給予草原保護者和利益犧牲者一定的補償。為了降低草原超載量，政府應采取集約型畜牧方式，即以較少的資源投入，尤其是以較少的草地資源投入，應用先進的技術裝備和措施，以提升畜牧產出率而實現牧民經濟收入的增長。

16、具體來說，就是當地政府應首先根據草原的不同類型和產量，制定合理的畜載量 ; 然后再將草原劃分成季節放牧地; 最后把季節放牧地分成若干個小區，采取草原承包經營責任制將其分到牧戶，同時也要給予必要的利益補助，促使牧民更好地利用和經營自己的草場，真正把草原的管理、建設、保護、經營權交給牧民群眾，實現責、權、利的有機統一。健全監督管理體系第一，建立草原環境監測系統。草原屬于可再生資源，但其可再生性是建立在合理開發、利用的基礎之上，要達到草原資源的可持續發展和利用，就應該合理評估草原資源的使用價值。如日本擁有完善的環境評估監測系統，并在國家環境評估監測中心下設若干個監測站，把環境監測作為調查環境情況、修

17、訂環境標準、檢查污染物排放情況的重要手段，且重點企業還安裝了自動檢測系統，這樣就形成了遍布全國的環境監測網。內蒙古地方政府和企業應借鑒國外的先進經驗，采取嚴格的草原環境保護措施，對各項經濟活動實行生態保護、資源利用方面的戰略評估和監測。凡是達不到草原生態環保要求的建設項目一律不允許新建; 凡是排污超標的工業企業一律停產治理; 凡是破壞草原環境的違法犯罪行為一律嚴懲。建立草原環境監測系統的目的在于采取事前預防性措施、提前預警，將危害降到最低，這樣不但提升了政府的管理效率，也有效防止了生態環境的惡化。第二，建立草原執法監督體系。為了保障草原法、環境保護法等一系列行政法規的有效實施，政府在執法的同時

18、要以機構和隊伍建設為切入點，持續提升草原執法水平。首先，政府應以相關法律、法規為依據，在中央、省、縣設立獨立的草原監理機構，增大行政監管力度，特別是增強對資源開發和環境破壞問題的檢查，嚴格履行職責。對不履行生態保護責任的行為，如超載過牧、濫采亂挖、違法征占等，相關部門應采取經濟與行政相結合的手段，在行政嚴格把關的基礎上增大經濟懲罰力度，使得破壞成本遠大于治理成本，以此警示企業或個人不敢違法。其次，進一步完善執法隊伍建設，定期舉辦草原執法培訓班，提升草原執法人員的業務素質和執法水平，保證草原執法監督工作順利實施。最后，增強新聞媒體和公眾的監督意識，對違法行為要實行即時曝光、警示、處罰，完善政府的

19、草原生態監管職責。建立并完善草原生態補償制度在發展市場經濟過程中，適時推動以保護市場競爭中的弱者為原則的社會保障制度是政府責任的一項重要職責，所以建立草原生態補償制度的主要目的是通過協調各種利益沖突，以避免各種偏離生態建設工程行為的發生。第一，建立中央對地方的生態補償制度。 2010 年 10 月 12 日國務院常務會議決定建立草原生態保護補助獎勵機制，將草原的保護建設提上了各級政府的工作議程，成為政府責任的核心內容之一。草原生態環境具有公共產品的特點，僅靠市場機制遠遠無法提供最優配置標準所要求的規模。所以，政府機制的介入是解決問題的重要途徑，介入的重要手段就是實行公共財政投入。政府公共財政向

20、牧區中脆弱生態環境地區實行利益補償是保證生態治理工程可持續發展的重要基礎。中央政府通過建設適當的利益補償機制，引導地方政府積極實施中央政府的相關政策，改變傳統經濟發展模式中的不合理局面，使草原生態環境的保護者成為受益者，有利于草原經濟的持續發展。第二，建立地方對牧民的生態補償制度。首先，地方政府應增強對牧區養殖業基礎設施建設的投入，通過科技指導牧民實行養殖，引導牧民發展有機畜產品以提升收入，促動畜牧業向專業化、產業化方向發展。其次，地方政府應鼓勵發展畜牧業專業合作組織，積極引導他們與行業協會或龍頭企業對接，提升牧民進入市場的組織化程序 ; 同時政府也要在組織、政策、法律、技術等方面給予合理的支持，鼓勵其發展，如農民專業合作社法的頒布實施就為畜牧業專業合作組織的發展提供了有利條件。今后，政府應積極引導畜牧業合作組織與行業協會或龍頭企業對接，提升牧民進入市場的組織化水準 ; 同時政府也要在組織、政策、法律、技術等方面給予合理的支持，鼓勵其發展。畜牧業合作組織也應實行必要的行業自律，在政府優惠政策的指引下，規范生產經營行為，維護生產者和消費者利益，促動專業合作組織的健康發展。政府責任的最終目標就是為了追求