1、小議我國行政復議調解和解制度的構建和完善-汝州市政府法制辦12010-11-4 15:22:52汝州我要評論雙擊自動滾屏圍 E3 日秒晝當前我國正處于社會轉型時期，各種社會矛盾凸顯，尤其是 行政爭議造成的矛盾，如果不處理好，將會對社會發展造成巨大 的阻礙。中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于預防和化解行政 爭議、健全行政爭議解決機制的意見（中辦發200627號）明 確指出行政爭議的特點和解決方法，要求我們認真預防和妥善化 解行政爭議，建立健全行政爭議解決機制。在我國，調解作為解 決糾紛的重要方式被廣泛運用，在行政復議中，調解在化解社會 矛盾方面發揮了越來越大的作用。調解機制在復議實踐中雖已得 到初

2、步運用，但行政復議法卻沒有明確規定，行政復議法 實施條例雖然確立了行政復議調解制度，也只是簡單的規定。 本文試對我國行政復議糾紛解決機制中調解、和解制度的構建和 完善作進一步探討。一、和解、調解制度在行政復議中解決糾紛的重要意義在實踐工作中，一些行政復議機關采取了協調、調解的方式審 理案件，雖然在法律上找不到明確依據，但促成申請人和被申請 人達成和解，一些行政復議案件以申請人撤回行政復議申請而終 止。這樣的實踐，符合我國“和為貴”的傳統文化，注重法律效果 和社會效果的結合，達到案結事了、穩定社會的良好效果。同時， 和解、調解制度的運用，有助于行政糾紛的徹底解決，可以減輕 當事人的訴累。但是，在

3、1999年發布實施的行政復議法中 沒有明確規定，2007年8月1日實施的行政復議法實施條例 （以下簡稱實施條例）首創了行政復議和解與調解制度，這 在我國行政法上是一個重大的創新和進步。和解、調解制度在行 政復議中的運用，適應了新形勢下行政復議發展實踐的需要，是 化解矛盾糾紛的有效途徑，是對行政復議審理方式的創新，對促 進社會和諧具有積極作用。二、當前我國行政復議調解、和解制度的現狀及存在問題和解、調解制度是否適用于行政復議乃至解決行政糾紛，理論 界和實務界一直爭議不休。傳統行政理論認為行政機關作出的具 體行政行為是代表國家行使行政權的具體體現，行政權是法律賦 予行政機關的，不能自由處分，而和解

4、、調解則意味著行政權是 可以處分的，所以不承認行政法上的和解、調解。而現代行政理 論則既講究對行政權的約束，又講究維護行政權的機動性，表現 在法律上，就是承認行政領域中的和解、調解。在我國現行實施 的行政復議法中沒有明確規定適用和解、調解，相反在行 政訴訟法中明確規定了在行政訴訟中不適用調解。為適應社會 矛盾的日益增多和難度不斷增加的情況，2007年8月1日實施的行政復議法實施條例首創了行政復議和解、調解制度，這在 我國行政法上是一個重大的創新和進步，目前，調解已在全國各 地的行政復議實踐中得到了普遍采用。從近幾年汝州市行政復議 和行政應訴實踐來看，三分之二以上的案件都通過調解、和解環 節，并

5、最終有三分之一以上的案件以調解、和解結案。通過和解、 調解，當事人因各自的合法權益得到了相對的救濟，避免了管理 相對人與行政機關間矛盾的激化，也從一定程度上緩和了行政機 關與管理相對人之間的緊張關系。但是實施條例對行政復議 調解、和解具體處理程序及和解協議的效力沒有做出具體的規 定，這給和解與調解制度的具體執行造成實際操作上的困難，主 要存在以下問題：（一）調解、和解范圍狹窄，未能完全突破傳統行政理論。實 施條例第四十條和五十條規定來看，目前行政復議調解、和解 制度明確只適用于申請人不服行政機關行政處罰自由裁量權和 要求行政賠償或者行政補償兩種情形。而行政復議法規定的 行政復議受案范圍除行政處

6、罰外，還包括行政許可、行政征收、 行政強制、行政確認、行政給付及認為行政機關的其他具體行政 行為侵犯其合法權益的情形。2005年至2010年10月，汝州市共 受理行政復議申請案件約275件，主要涉及行政處罰、行政許可、 行政征收、行政確認等。其中，對行政處罰決定不服，大都是對 行政機關認定違法事實、證據和依據和程序不服申請行政復議。申請行政復議同時申請行政賠償或者補償的案件只有5件，僅占 受理案件總數的1.81%。截止目前，我市還沒有正式接到對行政 機關做出的行政處罰自由裁量權不服申請行政復議的。復雜的行 政復議案件類型，僅將調解、和解制度限定在行政處罰自由裁量 權和行政賠償、補償范圍內，不利

7、于解決當前社會矛盾，也不符 合行政復議工作實際。（二）行政復議雙方有可能蓄意串通，違反了合法的原則。在行政復議調解實踐中，一些行政機關作出的行政行為有瑕 疵甚至錯誤的，當相對人申請行政復議后，被申請人因擔心復議 機關撤銷原行政行為，有可能會與申請人私下“溝通”，會導致行 政復議雙方串通，通過“自愿”達成和解的方式撤回行政復議中 請。甚至有的行政復議工作人員違反自愿原則進行調解，損害了 他人合法權益甚至損害社會公共利益。（三）調解協議、和解協議相關規定不明確。從實施條例可以看出，調解、和解的適用范圍僅在行政機 關行使自由裁量權的范圍內，但實施條例對和解協議的效力 沒有做出具體的規定。實際上，和解

8、協議是相對人與行政機關之 間的關于解決行政糾紛的協議，因此，和解協議應只具有雙方法 律效力，而不具有強制執行力。當事人對和解協議反悔后如何處 理，實施條例也沒有明確規定，給實際辦案帶來一定的困難。實施條例第五十條第二款規定，行政復議調解書經雙方當事 人簽字，即具有法律效力。根據立法本意，我們可以推出調解書 的效力應等同于復議決定書的效力，調解書一經雙方當事人簽 字，行政復議的當事人都必須遵守調解書的內容，履行調解書中 的義務。一方不履行行政復議調解書的，另一方可以申請強制執 行。但對生效的行政復議調解協議不服是否可以提起訴訟，實 施條例沒有規定，而最高人民法院關于執行C行政訴訟法 若 干同題的

9、解釋第一條第二款明確規定：公民、法人或者其他組 織對調解行為為不服提起訴訟的，不屬于人民法院行政訴訟的受 案范圍。這樣的規定雖然在辦案中起到一定積極作用，但是賦予 行政復議調解書強制執行力，而又不賦予相對人對行政復議調解 書不服的救濟途徑，顯然不合適。另外實施條例對調解、和解經過的期間而耽誤復議案件審理 期間如何處理也未作具體規定。三、行政復議調解、和解制度構建及完善的建議（一）加強立法或修改行政復議法，確立調解、和解制度， 并擴大調解、和解的案件范圍。行政復議法第六條規定了行政復議受案范圍，涉及了大部 分的行政活動領域，在實際工作中，涉及案件最多的行政處罰， 申請人大都是對認定違法事實、證據

10、和依據和程序不服申請行政 復議。同時，在復議中涉及申請行政賠償或者補償的案件和對行 政機關做出的行政處罰自由裁量權不服的案件所占比例很小。復 雜的行政復議案件類型，僅將調解、和解制度限定在行政處罰自 由裁量權和行政賠償、補償范圍內，不符合行政復議工作實際。 其實，大部分行政復議機構已經在實踐中嘗試擴大對案件調解、 和解的范圍并且取得了比較滿意的結果，如山西省出臺了山西 省行政復議調解和解辦法。所以，筆者建議有下列情形之一的， 行政復議機關可以運用調解、和解方式結案：1、涉及行政自由 裁量權行使的；2、涉及行政賠償或行政補償糾紛的；3、涉及自 然資源所有權、使用權權屬的行政裁決、行政確權的行政爭

11、議中， 當事人就所涉權屬達成調解、和解協議的；或者該調解、和解協 議的履行需要變更原具體行政行為的；4、因行政合同糾紛，當 事人之間達成新的協議或自愿解除原合同的；5、因土地征收、 征用或出讓、房屋拆遷、資源環境、工傷認定等行政爭議或群體 性的可能影響公共利益或社會穩定的；6、涉及行政機關不履行 法定職責的；7、有關法律、法規對解決該行政爭議沒有規定或 者規定不明確的；8、行政復議機關認為可以調解、和解的其他 情形。（二）行政復議調解、和解應把握的原則行政復議機關審理行政復議案件應根據案件實際情況運用調 解、和解方式。調解、和解時遵循自愿平等、合法合理和公開公 正的原則，保障當事人在行政復議調

12、解、和解過程中充分參與、 陳述表達與知悉案情的權利。首先做到合法，就是要做到范圍必須合法，只有符合規定的行 政復議情形才可適用調解。另外，調解協議的內容必須符合法律規 定，不能超越法律的規定。其次要注重自愿平等原則，調解、和解就是要始終尊重當事人 意愿，行政機關與行政相對人在行政復議中雙方地位是平等的， 處于同等法律地位。同時，自愿原則也是當事人自動履行調解、 和解協議的有力保障。另外要堅持效率原則。追求效率原則也是法律的價值之一，所以， 行政復議調解、和解必須把握合理的時限，以便及時、高效地解 決行政糾紛。最后，還要堅持時效原則，行政復議法規定了行政復議審 理的期限，但實施條例對適用調解、和

13、解的案件經過的時效 未作明確規定，本著效率和防止久調、久和不果的情況，我們依 然要遵守行政復議法規定了行政復議審理的期限。（三）結合案件實際，把握好行政復議調解、和解結案方式。一般說來，案件經過調解、和解并經過行政復議機關確認，當 事人按協議履行完畢后，向復議機關撤回復議申請，行政復議案 件終結。但是在實踐中我們會遇到問題并不像以上所說的情況那 樣簡單，下面就可能遇到的情況做簡單的分析，試圖探尋在這些 情況下的結案方式。一是當事人對調解協議、和解協議不服，簽收前就反悔。這種 情況下，行政復議機構應該根據法律規定繼續對案件進行審理， 及時作出相應的決定。二是當事人簽收調解書后反悔。筆者認為 這種

14、情況下，我們要厘清行政復議調解書的效力問題，前面已經 提到過，行政復議調解書經當事人簽收后有法律效力，這就意味 著行政復議案件在當事人簽收調解書后就已結案了，只是涉及到 當事人對行政復議調解書不服如何救濟的問題了。三是當事人達 成和解協議后又反悔而未撤回復議申請的。這種情況下，不論和 解協議是否經過行政復議機關的確認，因案件還未結案，所以， 筆者認為行政復議機構應繼續審理案件，及時作出相應決定。四 是當事人達成和解協議并已經撤回復議申請后又反悔的。這種情 況下，就行政復議案件本身來說，已經結案了，但行政糾紛沒有 根本解決，這里涉及到當事人對原具體行政行為不服如何救濟的 問題了。根據行政復議法的規定，申請人撤回復議申請后， 行政復議終止。但筆者認為，應根據當事人是否是自愿撤回復議 申請而定，若不是自愿撤回申請且還在申請期限內，則應但允許 再次提前復議或訴訟，以便真正解決行政糾紛；若是自愿撤回， 則案件終止。五是當事人按照調解協議、和解協議履行完畢后， 原具體行政行為的效力