1、歡迎同學們參加天津大學MPA學習！天津大學管理學院天津大學公共管理學院公共管理研究所王世彤 公共管理碩士 MPA核心課程 公共管理學 1、公共管理學在整個課程體系中的地位2、為什么選這本教材？3、本課程體系的基本思路主要參考書公共管理學 張成福、黨秀云著 人大出版社 公共管理學 陳振明 主 編 人大出版社 行政組織管理 吳 剛 著 清華大學出版社 公共行政學 竺乾威 主 編 復旦大學出版社 新有效公共管理者 （美）史蒂文 科恩威廉 埃米克著 人大出版社 第一章 緒 論 第一節 公共管理與公共管理學一、什么是公共管理？常見的幾種公共管理的定義1、新途徑說公共管理是由公共行政發展而成的一種新途徑，

2、它是以傳統的行政管理為框架體系，以企業管理和一般管理的方法作為工具。所以，公共管理是公共行政的發展與延續，是公共行政的一個分支。2、新方法說公共管理是公共行政領域中的一部分，主要是涉及行政方案設計、組織重建、公共政策與規劃、預算制度、財務管理、人力資源管理以及各種的方法與藝術。3、新整合說公共管理是對行政的一般方面進行整合的研究，它將人力、財政、物資、信息和政治資源的管理與管理學的計劃、組織、控制職能相融合。4、新概念說公共管理是比公共行政更大的概念，不僅包含公共行政，還包含非行政的公共服務系統。因此從公共行政到公共管理不僅是范圍的擴大，而且其理論、功能和方法都將被大大拓展。以上四種是對比公共

3、行政而言的定義。5、公共管理就是各種各樣的對公共事務的管理公共管理是以公共組織為依托，運用公共權力，為有效實現公共利益而進行的管理活動。 （入學考試大綱） 6、我們比較傾向的定義是4與5的綜和。公共管理是政府與非政府公共組織，在運用所擁有的公共權力，處理社會公共事務的過程中，在維護、增進與分配公共利益，以及向民眾提供公共產品（服務）中所進行的管理活動。（北大陳慶云教授）本定義的主要內涵：強調了公共管理與以營利為目的的企業管理的區別。突出了公共管理與公共行政所涵蓋的范圍不同。指出公共管理與公共行政在管理的主體上以及主客體之間的關系不同。公共管理實施的方法與過程與公共行政有所不同。國家研究生專業目

4、錄 門 類 一級學科 二級學科 管理科學與工程 管理學 工商企業管理 農林管理 公共管理 行政管理 社會保障 歐文 . 休斯論述的行政與管理在概念上的區別 行 政 管 理注重程序，范圍與過程 注重程序與過程，更注重結果強調服從命令 強調實現目標的責任嚴格的層級觀念 相對淡化的層級觀念命令和指揮人們實現公 組織和指導人們實現公共服務共服務需要指出的是：政府的行政管理是公共管理的主要部分，在公共管理領域中發揮著主導作用。二、公共管理學公共管理學是一門研究公共管理的學科依據陳慶云教授的定義可以說： 公共管理學是一門研究社會公共事務管理活動規律的科學。它以政府與非政府的公共組織在維護、增進與分配公共利

5、益以及向民眾提供公共產品（服務）過程中所進行的管理活動為研究對象，是一門實踐性、綜合性和操作性很強的學科。與行政學相比，公共管理學主要具備以下特征：1、全新的理論框架2、更廣泛的綜合性3、高度的實踐性和可操作性4、系統的學術性和規范性三、公共產品的概念 公共產品是這樣一種物品，在增加一個人對它分享時，并不導致成本的增長（它們的消費是非競爭性的），而排除任何人對它的分享都要花費巨大的成本（它們是非排他性的）。世界銀行97年發展報告中的定義：公共產品是指非競爭性的和非排他性的貨物。非競爭性是指一個使用者對該產品的消費并不減少它對其他使用者的供應，非排他性是指使用者不能被排除在對該產品的消費之外。如

6、果我們能夠把服務也看作是一種無形的產品的話，公共服務也就被包含在公共產品之內了。由此可見，公共產品的特征主要是：1、公共產品消費的非競爭性。2、公共產品消費的非排他性。3、公共產品提供的自然壟斷性。公共產品的主要分類：1、按照滿足非排他性的程度分為：嚴格滿足非排他性的“純公共產品”不能嚴格滿足非排他性的“準公共產品”2、按照滿足非競爭性的程度分為：嚴格滿足非競爭性的“純公共產品”不能嚴格滿足非競爭性的“擁擠性公共產品”3、按照公共產品本身的特性分為：有形的產品硬公共產品無形的產品軟公共產品4、按照公共產品的提供范圍不同分為：全國性公共產品地方性公共產品 第二節 從行政管理理論到新公共管理理論一

7、、從原始社會到封建社會的行政行政管理是從國家的誕生開始的。原始社會的管理是以氏族部落管理為代表，主要靠血緣、傳統、習俗和原始崇拜來維系的。氏族部落的管理將生產狩獵、分配、內部事務、外部事物（血親復仇與生存空間爭奪）的管理融為一體的簡單、純樸的自然式管理。原始氏族管理的三大特點：1、氏族的管理權力由全體氏族成員共同擁有，一切重大事務由氏族大會決定。2、氏族首領負責對具體事物的管理，但其權力由氏族大會授予，首領的地位與一般氏族成員完全平等，由氏族大會選舉產生并可以隨時撤換。3、氏族成員對氏族管理的服從是完全出自于自覺和自愿基礎之上。“沒有士兵、憲兵和警察，沒有貴族、國王、總督、地方官和法官，沒有監

8、獄，沒有訴訟，而一切都是有條有理的。”在產生了私有制之后，就出現了國家和相應的強力機構奴隸社會與封建社會的行政管理是建立在“王權神授”基礎之上，有著強烈的人身依附色彩。“普天之下莫非王土，率土之賓莫非王臣。”中國古代封建主義社會的發展歷史久遠，發育充分和完善。春秋時代的官吏監察制度漢朝的官吏選拔制度宋朝的科舉考試制度中國封建社會中成長的管理思想 資治通鑒 貞觀政要 孫子兵法二、傳統行政管理理論（行政學） 現代意義上所談論的行政學與行政管理是一百多年前誕生于西方社會。十九世紀西方的行政管理現狀黑暗時代與政黨分贓制十九世紀美國的“城市機器”與“城市老板”紐約州的特威德集團匹茨堡皇帝威廉芬波士頓沙皇

9、馬丁.盧馬克費城國王詹姆斯.麥柯瑪尼斯傳統行政管理理論的三個階段性標志1852年英國 關于建立英國常任文官制度的報告伍德羅.威爾遜的行政學研究 韋伯的理想官僚組織理論行政學研究 中的重要觀點：行政獨立于政治之外民選政治家負責制定政策，職業行政部門執行政策。“需要注意的最重要的一點是這樣一條真理，它有幸已經被我們的文官制度改革家做了如此廣泛的堅決宣傳。這條真理是行政管理置身于政治所特有的范圍之外。行政管理的問題并不是政治問題，雖然行政管理的任務是由政治加以確定的，但政治無需自找麻煩地去操縱行政機構。”“政治是政治家的特殊活動范圍，而行政管理則是技術性職員的事情。”學習十八世紀中期普魯士的行政官僚

10、機制“我們引進了大米，卻無須使用筷子”值得指出的是，“由于政治官員履行行政職責和行政人員承擔政治責任而嚴重混淆”事實上的政治與行政分離是一種神話。韋伯的理想官僚組織理論主要觀點:以理性的、正式規定的法律制度規范為權威中心實施管理。1在勞動分工基礎上規定每個崗位的權力和責任，并把它制度化。2建立有序的等級職位系統，并以制度形式鞏固下來。3明確規定職位對人應有能力的要求。根據技術資格挑選組織成員。4原則上所有人都服從制度規定，不是服從于某個人。5. 每個管理人員只負責特定的工作，擁有執行自己職能所必要的權力，權力要受到嚴格的限制，服從有關章程和制度的規定。6管理者的職業化。有固定報酬，謀求晉升的機

11、會，忠于職守而不是忠于某人。官僚制的優越性個人與權力相分離理性精神與合理化精神的體現適合工業革命以來大型企業組織的需要在韋伯理論中公職人員的狀況傳統行政管理理論其它的基礎與來源泰勒的科學管理理論1科學管理的中心問題是提高勞動生產率。2為了提高勞動生產率，需要挑選和培訓第一流的工人。3要使工人掌握標準化的操作方法，標準化的工具、機器、材料和工作環境。4采用刺激性的工資報酬制度激勵工人努力工作。5勞資雙方應變對立為合作，共同為提高勞動生產率努力。6把計劃職能和執行職能分開，以科學工作方法取代經驗工作方法。7實行職能工長制，細化生產過程管理。8管理控制中實行例外原則，管理人員只對例外事項(重大事項)

12、保留處置權力。法約爾的一般組織理論組織管理的14條管理原則勞動分工原則；(2)權力與責任對等原則；(3)紀律原則；(4)統一指揮原則；(5)統一領導原則；(6)個人利益服從整體利益的原則；(7)員工報酬原則；(8)集權原則；(9)等級系列原則；(10)秩序原則；(11)公平原則；(!2)人員穩定原則；(13)首創精神原則；(14)團結合作原則。20年代以來西方政府行政管理確立的基本框架：古典主義的經濟理論自由經濟理論三權分立的政治權力制衡結構行政與政治分離的行政中立官僚制行政組織（規制型行政組織）三、對傳統行政管理理論的批評與新公共行政運動從40年代到60年代期間一直沒有停止過對傳統行政學的批

13、判1、對政治與行政兩分法的批判對社會價值觀念的反思-公平優先原則在實踐中實現不了的兩分法神話 回歸政治學的口號2、對忽視人的行為特點的批判人際關系理論以及行為科學與泰勒管理理論之間的爭論3、對脫離社會環境背景的批判市場失效問題 凱恩斯主義的興起4、對僵化的官僚體制的批判官僚制與民主制的沖突 對公務員的非人性化要求官僚制并沒有預想的高效率 關注投入和操作程序忽視產出與效果在對傳統行政管理理論批判的基礎上逐步出現的新公共行政運動在60年代前后，隨著世界范圍的政治潮流向左轉，在行政管理領域形成的新公共行政理論運動新公共行政運動的主要觀點：政府必須用看得見的手去干預經濟政府必須解決市場所不能自發調節的

14、經濟調控問題行政與政治不能分離社會不平等現象本身就是政治問題，行政要以社會公平為目標，公平優先原則，扶助弱者，關注窮人的愿望和福利主義。過于僵化的官僚體制不能適應社會的發展按照韋伯理論建立的大企業管理機構紛紛轉型，分權化與增強彈性。適應快速變化比標準化更重要。尋求解決問題的辦法而不是恪守于制度體制由于新公共行政運動缺乏系統和連貫性，未能確立自己的地位來取代傳統行政管理理論，未能成為一個獨立的理論發展階段。四、新公共管理理論 自80年代以來，出現的一種新的公共管理理論改革潮流，開始取代傳統的行政管理理論成為主流。又稱“管理主義”、“企業型政府理論”、“后規制型組織理論”、“后官僚制理論”、“新保

15、守主義”。這種反傳統的潮流很快占據上風，使持這種觀點的政治人物上臺執政。如撒切爾、里根等。這種改革實踐主要體現在以下幾個方面：1、縮小政府規模和縮減財政規模。2、減少政府部門的權力。3、改變行政組織的結構。4、將部分政府職能和任務交由市場來承擔。5、國有資產私有化。6、縮減社會福利，更多的公共產品改為有償提供。這種理論和改革產生的背景：1、政府規模和財政規模多年來無休止的膨脹，社會不堪重負。2、由凱恩斯主義興起的政府對經濟干預并未能有效促進經濟增長。3、由福利主義造成的社會負擔過重和社會生產率下降。4、官僚制的弊端越來越突出，使政府成為公眾和媒體抨擊的對象。5、西方國家進入后工業時代和不斷出現

16、的重大的科學技術發展。6、一些新的經濟理論和管理理論的出現，“保守主義”勢力抬頭。7、國際社會主義運動進入低潮。 新公共管理理論內容眾多、流派紛呈，眾多的學者論點并不一致，目前很難確定一個唯一的理論體系。但其中比較一致的觀點也很明確，主要包括：1、強調變行政為管理。改變行政人員只需要服從和執行的現狀。行政組織也要有長期目標、長期戰略，組織和個人都要承擔責任。突出服務意識，進而借鑒企業的顧客至上的觀念。從行政體制本身支持和推進社會民主進程。強調分權化。鼓勵創新和變革。2、突破傳統官僚制（規制型組織）的束縛。改變行政主體內部上下級關系。在組織內部從集體主義轉向個人主義。重視人際關系。靈活的人員流動

17、。建立有效的內部激勵機制。3、強調明確行政組織的目標、責任和進行績效考核。目標與責任的層層落實。對組織和個人建立可衡量的績效標準。注重對結果、效果、產出的控制。4、在行政職能中引入市場機制，并且將更多的公共產品交由民營。借鑒企業管理的理論、技術和方法。注重提高效率。突破自然壟斷。利用市場來實現資源優化配置。公共組織內部也要引入競爭。 5、行政和公務員不能脫離政治。公務員對政策、政治負責。提高行政管理的透明度。有效的監督機制。目前理論界對新公共管理理論的批評：1、公共管理與企業管理有著本質上的不同。2、理論上的論證和實踐中的效果不一致。3、人不是經濟動物。4、增加了社會的不平等。 5、實踐中不可

18、能拋棄傳統行政管理理論。6、對公共組織和公共行政的抨擊是不客觀的。 為什么公共組織和政府更容易受到抨擊？1、環境因素的影響。2、受到的束縛更多。3、牽涉更大范圍人們的利益。4、成績難以衡量，缺點顯而易見。5、安全有效的出氣筒。6、容易被監督、被矚目。7、社會民眾參與意識的增強。五、小結通過本小節的介紹，提出以下幾點請大家注意：1、公共行政的變革及其理論的發展是與社會經濟發展、技術進步密切聯系的。2、公共組織以及行政管理是與政治密不可分的。3、從傳統行政管理理論到新公共行政運動再到新公共管理理論并不是截然分開的、相互取代的階段，而是不斷改進、承前啟后的過程。4、與當前社會經濟水平、社會政治體制、

19、社會文化積淀相適應的公共管理模式才是最好的模式。5、我們采用的“公共管理”的概念并非專指“新公共管理理論”。 第三節、中國公共管理改革思考一、我國機構改革回顧1、52年的第一次改革仿蘇體制 中央集權 政務院改國務院 中央政府部門增加到81個2、第二次改革 57年至59年精簡和調整機構 向地方下放權力 對全面仿蘇的反思。3、第三次改革 61年至65年總結大躍進的失誤，扭轉宏觀失控問題。全國進一步精簡81萬干部。4、文革的沖擊與撥亂反正 6678文革中的非正常變動，國務院部門由79個減為32個。76年以后撥亂反正，沿用50年代舊體制國務院逐步恢復到100個部門。5、第四次改革 8285三年體制改革

20、任務，撤并機構裁減人員，解決副職過多問題。國務院部門減為61個，全國機關人員減少21萬。分灶吃飯、實行利改稅。6、第五次改革 88年轉變政府職能，以經濟建設為重點。向地方放權，向企業放權。中央政府減少9700干部充實基層。7、第六次改革 93年進一步解決政企不分，機構臃腫、脫離群眾、效率低下等弊端。國務院部委改行業協會、部門由86個減為59個。全國精簡200萬人。8、第七次改革 98年進一步轉變政府職能，精簡機構，調整權限，依法行政。國務院組成部門減少11個，大約精簡一半的干部編制。9、新一屆中央領導的改革實踐二、存在的問題1、需要轉變的觀念問題不能完全排除個人利益高官與普通人有相同的行為動機

21、政府、官員、與人民的關系。 社會主義民主的思想基礎制度與機制是解決問題的根本2、幾個突出的問題干部選拔制度真實反映民眾意愿的渠道公共管理決策的規則問題中國的利益集團政府職能轉換與政企分開機構臃腫與吃飯財政第四節、與公共管理理論相關的幾個新理論一、公共選擇理論公共選擇理論的前提丹尼斯. 繆勒的定義： 公共選擇理論可以定義為非市場決策的經濟研究，或者簡單的定義為把經濟學應用于政治科學。公共選擇理論的主題與政治科學的主題是一樣的：國家理論，投票規則，投票者行為，政黨政治學，官員政治等等。公共選擇理論研究的方法仍然是使用經濟學的方法。像經濟學一樣，公共選擇理論的基本行為假設是，人是一個自利的、理性的、

22、追求效用最大化的人。用經濟學的方法分析政治問題。選擇什么？如何選擇？人類社會的兩個市場論公共選擇理論幾個淺顯論點的介紹1、公共產品與“逃票乘車”2、科斯定理3、兩黨競選的沙灘定律4、尋租理論其他論點利益集團理論、官員效用最大化、多黨競爭模型、政府失靈理論以及投票規則理論等等。從公共選擇理論中可以導出的結論西方的民主是一種有缺陷與不合理的民主政府干預只能起負面作用公共選擇理論的缺陷理性人假設的片面性 塔洛克的革命模型完全寄希望于規則與制度某些結論過于極端片面二、博弈論一種多人利益沖突、相互影響的決策理論。定義：關于相互依存中理性行為的研究。屬于常用的數學分析方法簡單舉例：囚徒博弈 B囚徒 坦白

23、抵賴 A囚徒 坦白 -8，-8 0，-10 抵賴 -10，0 -1，-1對于A，B任一囚徒其最優策略是坦白。這就是一種均衡狀態，學術上稱其為納什均衡。它反映的是個人理性與集體理性的問題，如石油輸出國組織、公共福利事業等。智豬博弈類似童話中有一大一小兩只聰明的豬，住在一個自動化的豬圈中，豬圈的一端是食槽，另一端是投放飼料的一個杠桿，踩一下杠桿會有10個單位的飼料進入豬食槽,但是誰踩杠桿要付出2個單位的成本。兩只豬跑動的速度一樣，但大豬吃食快（7：3）。 小豬 踩 等 大豬 踩 5，1 4，4 等 9，-1 0，0大豬的最優策略 踩，小豬的最優策略 等。這是一種多勞不多得的問題，類似股份公司的大股

24、東與小股東的關系問題，還有市場上的大企業與小企業的新產品研究開發問題。一個村莊兩戶人家，一個很富，一個很窮，村路不好走，誰來修路呢？制造大豬對推動經濟發展有好處。靜態，動態博弈，和不完全信息下的博弈前面的例子是參與博奕的雙方同時決策，沒有先后的反應時間，這是靜態博弈，而實際當中常常是根據對方的行動來決定自己的行動，先行動者也要考慮自己的行動會對后者有什么影響，后者將會如何行動，這屬于動態博弈。這里所說的還是所有參與者都知道博奕的規則、博奕的結構和各方的偏好與狀態，在許多情況下（常常是多數情況下），這一點實際上并不成立，參與各方的信息并不完全和不充分，這就構成了不完全信息下的博弈問題。斗雞博弈的

25、例子 乙 進 退甲 進 -3，-3 2，0 退 0，2 0，0 博弈理論是分析多方決策之間關系的工具，通常在公共管理領域用作分析相關利益者之間的均衡，成為制定管理策略的方法。目前國內常見到的博弈分析應用如：政策與制度設計分析競爭與合作分析交通控制與誘導沖突與談判模型政府與企業關系分析國際關系與經濟貿易分析三、委托代理理論 信息學科與經濟學科的交叉產生了信息經濟學，它首先提出了不完全信息假定，即信息是不完全的。同時由于信息的不完全導致交易雙方所得到的信息是不對稱的，這種不對稱可能使合同難以成立，最終喪失市場有效運作的基礎。代理理論就是在此基礎上提出了研究和建立不對稱信息下“委托代理”關系的激勵協

26、調機制，其基本原則就是激勵相容（激勵兼容）。所以代理理論是研究如何指導代理關系優化設計的一種理論。代理理論的前提是：1、委托人與代理人的目標不同。2、委托人與代理人各自掌握的信息不對稱。3、信息是可以購買的。（獲得信息是要花成本的）代理理論要解決的問題是：設計和建立一種能夠有效保證代理人的行為符合委托人利益和愿望的激勵機制（通常是合同），明確代理人的責任和利益，從而實現委托人的利益最大化。代理問題舉例：高校教師的工資計時還是計件？固定工資？月光下的操作工誰做監督者？我們再簡單膚淺的談論實際中的代理關系博弈問題：車主與出租車司機的代理關系與利益均衡不完全監督下的最佳方案高校公司的代理關系與利益均

27、衡公共管理領域誰是委托者？誰是代理人？委托者與代理人的位置轉換現象是誰侵害了對方的利益如何設計委托者與代理人之間的代理機制。尋找解決公共管理問題的激勵兼容方案四、交易成本理論 交易成本可以被定義為進行交易活動所投入的資源的價值度量。其它的主要概念是： 單位交易成本平均每實現一次交易服務所支付的成本。邊際交易成本為多提供一次交易服務所支付的成本。交易的效率交易成本與交易效用之比。 利用交易成本的概念，我們可以從企業、市場或政府等多種提供公共產品的交易方式中選擇單位交易成本最低者。 利用邊際交易成本的概念，我們可以發現不同交易方式之間的界限在哪里，還可以得知，隨著交易次數的增長（期限的延長）交易的成本呈上升還是下降的趨勢。 通過對交易效率的分析，可以判斷某些公共產品是由市場提供好還是政府自己組織生產好。有些時候，雖然通過市場交易方式可以引入競爭從而導致降低成本，但是交易過程本身的費用如果太高的話，反而是一種不明智的選擇。 建立良好的社會誠信系統能有效的降低社會經濟活動的交易成本。 金融體制改革、市場活動的法制化建設、經濟