1、公路行業機制體制改革8.1行政管理體系現狀與思考南昌市“十二五”期間，道路建設快速發展，路網規劃布局更加科學，通道 容量進一步提升，尤其是國省干線公路網絡，現已基本形成了“六縱四橫”的網 絡布局，極大地提高城市交通通行能力。城市內部的道路也在逐步提高等級和加 大密度，已初步形成了比較清晰的城市道路系統。市政道路等其它規劃建設進展 快，穿越市中心的國道需改線調整，故“六縱四橫”普通國省干線公路需不斷調 整優化。由于歷史遺留及路網調整等原因，南昌市公路小修和養護工程市場準入 機制還不夠完善，管養國省道沿線環境復雜，機械化程度相對較低。有些路段還 存在交叉管理現象，市公路局及地方交通部門均承擔了部分

2、國省干線公路的管養。 這種管理模式存在嚴重缺陷，既無法充分發揮地方交通部門和公路部門各自的管 理優勢，更不能有效配置和使用管理資源， 公路管養責任不易明確，國省干線公 路管養水平也不均衡，嚴重影響干線公路的管理效能。2015年初，交通運輸部關于全面深化交通運輸改革的意見（簡稱意見） 正式出臺。意見提出，到2020年，在交通運輸重要領域和關鍵環節改革上取 得決定性成果，交通運輸體制機制更加完善，發展質量和服務水平顯著提升，支 撐和保障國民經濟、社會發展、民生改善能力顯著增強，形成更加成熟規范、運 行有效的交通運輸制度體系。推進貨運“一單制”、客運“一票制”、信息服務“一 站式”，深化大部制改革，

3、提速大交通；運輸市場主體和從業人員施行“黑名單” 制度，建立負面清單，完善交通運輸現代市場體系；精簡交通運輸行政審批，加 快轉變政府職能 加強事中事后監管； 探索建立穩定的資金保障機制，深化投融 資體制改革引導社會資本參交通運輸建設；政府投資的收費公路實行收支兩條 線，大膽破冰，深化公路管理體制改革。“十二五”期間，為貫徹落實中共中央 國務院關于分類推進事業單位改 革的指導意見（中發20115號）精神，南昌市按照省、市政府關于事業單位改 革工作要求，全面落實“五年內在清理規范基礎上完成事業單位分類，承擔行政職能事業單位和從事生產經營活動事業單位的改革基本完成”的部署，根據市局關于南昌市公路橋梁

4、工程處、南昌市公路勘察設計院管理激勵機制改革指導意 見精神，遵循打破事業單位管理模式與企業運營管理模式之間壁壘的原則，南昌市公路勘察設計院秉承創新經營管理模式是企業發展壯大永恒主題的理念，力求通過經營管理機制的改革創新， 形成新的動力源，激發全院職工的積極性和創 造性，使設計院做大做強。為設計院持續、健康、快速發展，確保改革任務順利 完成，推出了體制相關改革措施。于“十二五”末完成了設計院的改革工作，使 之成為合格的市場主體。針對南昌市實際情況，“十三五”期間應著力推進公路行業體制改革，按照 統一、精簡、效能的原則，歸并整合相同或相近職能，避免和減少職責交叉，逐 步實現公路管理職能的優化配置。

5、應加強對公路行業體制和機制改革的相關研究 工作，通過研究逐步統一各級公路管理機構的思想， 提高各利益相關方對改革必 要性和必然性的認識水平，明確改革的方向，提出切實可行的改革方案和改革步 驟，從而順利穩步推進各項體制和機制改革， 以便既能保證改革的平穩過渡，又 能有利于促進行業的長遠健康發展。為適應“十三五”期間區域經濟社會發展的需要，南昌市還將加快推動國省 道與城市道路網的“雙網”融合，推動公路與城市道路在規劃層面的高效對接， 實現一體化規劃、建設；完善公路在城市路段的技術標準體系， 打破現有行業標 準的過度制約，建立公路與城建部門的協作機制，明確相關事權，建立責權統一 的管理體系，打造區域

6、一體化道路網絡，為促進區域長遠發展打下堅實基礎。8.2公路管理事權改革建議南昌市“十三五”期間為加強國省干線公路的管養，理順管理體制，加快財 權、事權的改革統一，提高公路管理體制的運行效率?！笆濉逼陂g，普通國省干線公路應理順養護管理體制機制不順問題，建立事權和責任相適應的公路管 理制度，建立“國道國管、省道省管、農村公路縣管”的公路養護分級管理體系。 推動養護市場化、養護專業化，促進普通國省干線公路建設、養護、管理協調發 展。“十三五”期，南昌市將加大道班資金投入，積極通過專業培訓和引進人才 等方式，提高養護隊伍專業素養，加大養護市場化改革力度，開展養護市場化試點，積累經驗，逐步全面推進養

7、護市場化。（1）對于季節性、規?；I性較 強的小修工程，優先考慮推進市場化。（2）對于路面保潔等常態化簡易作業，逐 步推進市場化進程。按照江西省公路管理局養護中心規劃文件要求， 逐步明確和 分化各公路管養部門職責：市級養護中心主要負責公路大中修、應急和服務工作； 縣（區）養護中心主要負責公路中修及縣域范圍內應急處治任務；現有養護道班負責路面保潔、日常巡視等常態化簡易作業；小修養護工程逐步實施合同承包制 度，推進市場化進程。至“十三五”期末，國省道干線公路中小修基本實現市場 化。8.3公路投融資體制現狀與思考8.3.1普通公路投融資現狀1、中央和省支持普通公路發展的政策文件為深入貫徹落實黨的

8、十八屆三中、四中全會和省委十三屆及市委七屆七次、 八次、九次、十次全會精神，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發 揮政府作用，加快形成投資主體自主決策、 政府調控有力有效、融資方式豐富多 元、市場環境公平開放的投融資體制機制，增強南昌市投融資的內生動力和長遠 后勁，國家發展改革委、財政部、交通運輸部發布了關于進一步完善投融資政 策促進普通公路持續健康發展的若干意見 （國發201122號），江西省出臺 了江西省公路條例，江西省政府辦公廳下發了關于進一步加強“十二五” 后兩年普通國省干線公路建設與養護管理工作的通知，省交通運輸廳出臺了關 于進一步加快“十二五”后兩年全省普通國省干線公路養護

9、大中修、危橋改造、 升級改造實施步伐的通知 規定等文件，都以各種方式支持普通公路發展， 鼓勵 積極拓寬融資渠道。探索推廣政府與社會資本合作等模式。2、南昌市普通公路投融資的實際做法南昌市近年投融資的主要來源是地方（市、縣、鄉）各級財政資金和由省財 政在成品油價格和稅費改革轉移支付分成資金按省廳 7南昌市3的比例支付給南 昌市財政，市財政再撥付給我局。大中修經費則由市局每年拿出5000萬元進入省公路局融資平臺，省公路局按照1比2的比例下達我局每年大中修工程項目計 劃，由于我局地處省會城市，公路建設環境和建設成本相對較高， 當前大中修經 費存在缺口 2億左右，盡管如此我局還是積極爭取多方支持， 與

10、地方政府協商工 程建設不足資金，保證公路建、管、養各項任務的順利完成。8.3.2當前存在的問題和思考“十三五”期間各縣區對公路建設雖然積極性較高，但資金的籌措仍然是最 大的障礙。目前南昌市公路建設力度和建設步伐較快，相應的建設資金的投入也 較大。南昌市公路系統建設資金來源除了省補以外，主要利用地方投融資平臺、 市級財政等渠道籌措，面臨歷史債務負擔大，籌融資渠道單一，能力較弱等問題， 導致目前建設投融資壓力大，地方配套難。同時隨著大量干線公路建成通車， 養 護內涵和質量要求不斷提高，養護資金短缺的問題日益凸顯。國省干線養護僅依 靠省級補助資金，缺乏相應配套，使得部分道路養護和維修的滯后成為阻礙經

11、濟 發展的瓶頸。國內外經濟形勢的發展變化，使得原本存在的普通公路的資金難題雪上加霜。 結構性減稅政策縮減普通公路專用資金來源。改革以后，原本用于質押貸款的交 通費收入下降，導致普通公路建設失去了以此作為質押融資以及貸款的基礎。如果不建立新的普通公路融資機制，只靠包括車購稅和燃油稅在內的公路建設的財 政性資金的分配，遠遠不能滿足普通公路建設和維護的資金需求。想要改變這種 現狀，必須對公路的投融資體制進行改革。南昌市“十三五”期間將積極學習借鑒安徽省交通運輸部門在普通國省道建 設發展的探索，深化改革、大膽實踐、不斷探索、全面推進、落實宗旨，初步構 建“省市共建、以市為主”的國省道投融資新模式，探索

12、搭建“以公共財政投入 為主、多渠道破解資金難題”的國省道融資新平臺，積極借鑒“前期準備、集中 調度、責任落實、督查考核、要素支撐”的“五步聯動”工作新機制經驗。8.4公路投融資體制改進措施與改革政策建議針對南昌市的實際情況，“十三五”期間，對公路投融資方面的問題提出以 下措施與建議。（1）“十三五”期間建設項目中，在現有的融資渠道的基礎上，積極拓寬融 資渠道、著力破解資金難題。一是落實好現有資金政策，積極向當地政府爭取資 金和政策，加大對普通國省干線公路建設養護的財政投入力度（2） 依法出讓公路設施建設經營權，積極試點PPP模式。按照公路法 和收費條例規定，廣告經營權、服務設施經營權，可進行出

13、讓。例如服務區的建設可以承包給企業，給予其約定的經營時間，在期滿后，轉交給公路局（3）通過建設宣傳的渠道，溝通熱愛家鄉建設、有意向捐資建設的企業或 者其他組織、個人，積極籌集社會捐款。（4）建議調整現有燃油稅轉移支付分配規則?！笆濉逼陂g以來燃油稅轉 移支付數與交通量增長、養護里程增長不匹配，導致日常小修保養和管理無法正 常運轉。建議按照管養公路里程、公路技術等級、交通量等因素，重新確定分配 各設區市的燃油稅轉移支付比例。8.4.1完善省對普通公路建設的支持體系1、完善補助辦法，落實補助資金公路管理局作為落實南昌市“十三五”普通國省道建設項目的責任主體，負 責重點任務的開展，從項目設置到項目

14、施工、建設、管理、養護等進行全權負責。 對于在“十三五”期間決心推動的重點項目分類補助， 重點引導地方積極性弱的 項目；對于地方政府積極性強的項目， 以地方建設為主，省里以項目庫動態管理 的形式，提供政策性補助引導。針對補助資金落實困難這種情況， 可通過爭取更 高的省級補助的標準，提升地方政府建設的積極性。以省補資金來發揮杠桿作用， 撬動地方資金配合落實到位，建立資金落實的考核機制，提高建設資金的落實程 度，確保公路建設的持續性。2、建立激勵機制南昌市“十三五”期間將建立完善的普通國省道建設績效考核制度，確保有 關規劃和工作目標的實現。鼓勵推進第三方評價，對公共產品和服務的數量、質 量以及資金

15、使用效率等方面進行綜合評價，評價結果向社會公示，作為價費標準、 財政補貼以及合作期限等調整的參考依據。 根據考核結果，以及南昌市“十三五” 普通國省道建設的實施效果進行付費。842爭取地方政府對普通公路建設的支持力度“十三五”期間，為推動普通國省干線公路建設規劃的順利實施，南昌市將繼續完善投融資機制，爭取加大政府投入。公路建設資金需求量大，需要有長期、 穩定和可靠的資金來源。隨著國家投資體制、稅費制度等系列改革的推進，今后 普通國省干線公路建設應突出政府公共財政的主體地位， 逐步建立起以政府投入 為主導的投融資機制，積極爭取增加地方政府財政性資金投入， 平衡和優化財政 性資金投融資結構，實現干

16、線公路建設的可持續發展。843多渠道吸引社會資本進入普通公路基礎設施領域為推動普通國省干線公路建設規劃的順利實施， 南昌市“十三五”期間將繼 續完善投融資機制，在加大政府投入的基礎上，發揮各方積極性，多渠道籌集資 金，堅持公益性取向，堅持政府和市場相結合，堅持建養并重，創新融資模式， 全面提高公共財政保障能力，滿足干線公路建設和養護的資金需求。主要有PPP、 銀行貸款，等模式。1、PPP模式PPP模式是南昌市“十三五”期間公路建設主要推廣的模式。對于新建的一 級公路，政府可制定相應政策，鼓勵社會資本參與公路的投資建設和運營， 政府 通過合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，使投資者有長期

17、穩定收益。2、其他融資模式南昌市“十三五”期間將探索以南昌市城通過向銀行等金融機構貸款、發行企業債券、中期票據等形式進行融資，并專項用于公路基礎設施的建設。8.5法治公路建設現狀與思考8.5.1法治公路建設現狀公路的發展突飛猛進，這是有目共睹的，公路飛速發展，人們在享受公路帶 來便利的同時，無形中對公路的要求會越來越高，不僅要建設的好，更要管理好。1、路政管理隨著公路里程的快速增長，作為公路管理的重要組成部分，公路路政管理日 益顯現出其重要性。隨著南昌市打造核心增長極戰略的實施，“十二五期間”在“大投入、大建設、大發展”的同時，對公路路域環境的管理難度不斷加大，各 單位能堅持主動作為，積極協調

18、政府相關部門，建立溝通協調機制，使部門行為 上升為政府行為，加大了路域管理的力度，收到了較好的效果。對公路建筑控制區的管理，路政大隊加強巡查，嚴格執行“三早一嚴”制度，即：早宣傳、早發現、早制止，嚴格依法處理，嚴厲打擊公路紅線控制內違章建筑等公路違法活 動。對公路兩側建筑控制區內建廠、設置廣告標志牌、懸掛宣傳橫幅等情況，采 取了抓源頭管理，嚴格控制，發現一起查處一起，及時處理，把問題處理在萌芽 狀態。同時，積極爭取當地黨委、政府的支持和國土、規建等部門的配合，嚴格 控制建筑“紅線”。“十二五”以來，我局在控制區內的行政審批事項進行嚴格審 查，對于影響交通安全的申請事項不予以受理。 雖然取得了較

19、好的成績，但是隨 著國省干線公路路網的重新規劃以及南昌市獨特的地理環境決定了其“十三五” 期間路政管理的形式依然十分嚴峻。2、治超管理隨著公路的快速發展，超限超載運輸問題是當前我國經濟體制轉型過程中的 諸多矛盾在道路運輸秩序上的一種反映，已經由一個交通問題上升成為社會問題、 經濟問題。治超工作面臨的新形勢新挑戰新問題， 凸顯出治超工作的社會性、長 期性、復雜性和艱巨性，這正是“治超難”的決定性因素。南昌市“十二五”以來加強整治超限運輸車輛，確保轄區路面、橋梁不受損 壞?！笆濉币詠?，通過向過往車輛分發宣傳資金料進行宣傳教育，積極營造“治理公路超限超載”的良好氛圍。在進賢溫圳設有溫圳治超站，溫

20、圳治超站設 置在G320國道及G316國道交叉點，該治超站運行十幾年，通過大量的工作及 有效的治理超限，運輸車輛明顯有所下降，惡性超限運輸明顯得到控制，路面、 橋梁得到了有效保護。南昌市“十二五”期間大力實施治超措施，在G316國道溫圳治超站完成一套車輛超載預檢設備，實現對車輛行駛狀況的實時監測與超載 預檢，全市路政隊伍根據工作實際，科學合理地安排和調整巡查時段，有效提高 了路政巡查效率。溫圳治超站始終保持路面治理超限運輸高壓態勢，路政案件查 處率達到99%,將治超站點超限超載率控制在 5%以下。南昌公路系統深入推 進治超工作的發展，取得了不錯的成績。但是全市治超工作形勢依然嚴峻。8.5.2法

21、治公路建設難點1、路政管理難點，部分新建公路（1）路產路權的控制與管理有待進一步加強和落實。由于鄉鎮等地方政府 經濟產業發展需要或沿線居民過街需求，導致道路紅線“失守”在通車兩三年后受到路側開發的影響， 交通區與生活區界限模糊，降低了道路運 營效率和交通安全，對于路產路權的控制與管理仍然有待進一步加強和落實。（2）在公路執法上重視程度不夠。公路部門執法人員和裝備與高速公路相 比存在明顯差距。“十二五”期間，全市路政執法人員數量基本滿足工作需要， 各分局統一配置了路政執法車輛并安裝車載移動監測設備，各路政大隊統一配備 了執法記錄儀，但路政管理經費未按人員的標準配置，路政裝備缺少統一的規定、 統一

22、的裝備配置標準。（3）公路基層技術人員嚴重不足。市局多年未招聘養護技術工人，公開招 聘的都是工程管理崗位技術人才， 養護隊伍技術人員老化。在缺員情況下，大多 是聘請一些當地年齡大的村民臨時工， 從事日常路面保潔。養護一線隊伍整體水 平日趨下滑，公路養護隊伍的基本保障令人堪憂。2、治超管理難點（1）目前的治超經費無保障，無法對治超站的固定資產和大型先進設備進 行更新和購置，造成治超軟硬件設施落后，跟不上當前治超形式，比如缺少吊車、 裝載機等卸貨及不停車檢測系統等檢測設備等。（2）治超過程中，面對的復雜矛盾關系可謂紛繁蕪雜，千頭萬緒，往往 成為治超工作的掣肘。一些部門，因為還沒有認識到超限超載運輸

23、除了對公路 橋梁帶來極大的破壞以外，還會給運輸市場的正常秩序、運輸過程的安全、車 輛及人員的交通安全帶來非常嚴重的影響，因此對公路超限超載運輸行為的關 注度不夠，在實際執法過程中，也缺乏應有的執法力度。從總體上看，目前的技術裝備、人員隊伍力量還遠遠不能適應治超工作的需 要。公路路政部門獨守陣地，常常是處于孤立無援的境況。治超長效機制尚未真 正建立，治超工作中的源頭治理、現場執法手段還有待根本性突破。8.6法治公路建設管理思路與目標“十三五”期間，進一步加大路政裝備投入，加強執法隊伍建設，加強公路 日常巡邏，減少公路安全隱患。按照要求將在新建區石埠設置石埠治超站。為了 維護市場經濟秩序，有利于解

24、決貨運機動車輛超限超載運輸問題， 有利于減少道 路交通事故的發生，我局將加大超限運輸車輛治理工作，保障公路的安全暢通，保證國家及人民財產的安全。公路治超方面，持續開展公路治超，切實保護公路 建設和養護成果。干線公路要管住礦山、砂石廠等重點源頭單位、夜間等重點時 段、省市邊界建筑工地等重點路段，依托固定治超站，發揮流動檢測車的作用， 組織各相關部門或與相鄰市縣開展聯合流動執法和區域聯動執法。推進科技治超,2017年6月前全面實現全省“一縣一站一車多點”建設目標。至“十三五”期 末實現路政執法行為更加規范，路政案件查處率達到100%治超站點車輛超限超載率控制在1%以內。8.7法治公路建設管理措施與

25、政策建議8.7.1管理措施南昌市“十三五”期間應借鑒湖南、安徽等治超模式的成功經驗，結合南昌市公路自身特點，打造出屬于南昌自己的公路路政管理模式。1、完善公路管理體制，提升管理水平南昌市“十三五”期間應積極做好公路管理體制的改革，充分聯合安監、 交警等部門力量，加強對涉路行為全程動態監管。聯合旅游、石化等部門力量， 綜合利用公路附屬設施和公路沿線其他設施的功能，提高公路服務水平。依托 信息化管理平臺，在全市普通國省道干線公路布設實時路況動態監測點。積極 圍繞路網運行和管理等工作開展科學研究，依靠科技進步提升路政動態化管理 水平。2、做好“五個強化”，齊心協力抓好治超工作強化源頭監督管理。突出貨

26、物裝載源頭監管，積極主動協助各區、縣政府 盡快確定公布重點貨源監管單位，采取駐點檢查、日常巡查、技術監控和接受 投訴舉報等措施，督促重點貨源單位落實車輛合法裝載的主體責任，確保超限 超載車輛不出廠（站、場、礦等）上路。突出車輛源頭監管，對不符合政策規 定和技術標準的貨運車輛，一律不得發放道路運輸經營許可證、不得通過年度 審驗，切實把住貨運車輛市場準入關。強化治超聯合執法。2016年2月至2017年6月，南昌市將按照“高速公 路懲罰性收費、普通公路站點執法監管、農村公路限寬限高保護”的原則，統 一開展治超行動。嚴格做到“六禁止八到位”，“六嚴禁”即嚴禁生產銷售拼裝、非法改裝車輛；嚴禁拼裝、非法改

27、裝車輛載貨營運；嚴禁貨源單位超限超載裝 載；嚴禁超限超載車輛上路行駛；嚴禁逃避執法、暴力抗法等不法行為；嚴禁 執法不作為、亂作為、以罰代管、失職瀆職等。“八到位”即對超限超載等違法行為處罰到位；對超限超載貨物卸載到位；對違法駕駛人員記分到位；對非 法改裝車輛恢復到位；對車輛拼裝、非法改裝窩點追蹤到位；對違法貨源單位 整頓到位；對累計多次超限運輸的貨運企業、車輛等處理到位；對治超工作不 力的市縣問責到位。強化治超基礎保障。加強治超執法力量，由市政府組織交通、公路、公安 等部門全面進駐治超站點；合理布局治超站點，省政府將對現有治超站點進行 升級改造，統一配置移動治超檢測車，在 2017年6月底前實

28、現“一縣一站一 車多點”的目標；大力推進科技治超，各級交通、公路部門要在普通干線公路 的重要路段和節點，設置貨運車輛超限超載動態檢測技術監控設備，實現不停 車檢測車輛超限超載情況。強化執法隊伍建設。嚴格執行交通運輸部關于治超工作的“五個不準”和“十個禁令”，堅持依法行政、文明執法。強化治超督查考核。政府將強化對治超工作的督查指導，嚴格考核問責，與交通項目立項、建設資金撥付等掛鉤。結合南昌市實際情況，制定相關規章制度，進一步規范運輸市場行為。積 極開展法制宣傳教育活動，大力宣傳中華人民共和國道路交通安全法、公 路法、公路安全保護條例、江西省公路條例及相關法律法規，進一步擴 大宣傳對象，讓廣大群眾尤其是駕駛員和運輸企業都學法、懂法、守法，為路 政、運政和交管部門創造一個良好的執法環境。3、提升路政裝備水平加快路政裝備建設步伐，加大路政裝備投入，按照急用先配，選配按需，逐步到位的思路，分階段按標準統一補充、更新各類裝備，使路政裝備的配備 與管理盡快實現標準化、規范化、信息化、現代化，為提升公路管理的快速反 應、應急處置、公共服務及治超能力，提供必不可少的基礎保障。統一基層站 所的標準、規范建設，切實改善其辦公條件、環境和設施。4、加強執法隊伍建設首先，加強執法人員的職業化建設。按照提高素質、控制規模、優化結構 的要求，嚴格執法人員的準入和退出管理。組織開