1、底線思維下的“三規(guī)合一”工作方法探索主要內(nèi)容：1、政策要求2、現(xiàn)實困惑3、本源探究4、“合一”路徑5、結語1政策要求規(guī)劃是具有引領作用的綱領性文件。就一座城市而言，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃是影響經(jīng)濟社會發(fā)展大局的三個最為重要的規(guī)劃，三者之間各具特點，但又環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。發(fā)展導向型資源保護型國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)規(guī)劃土地利用總體規(guī)劃綜合規(guī)劃空間規(guī)劃國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃是一種綜合發(fā)展規(guī)劃，主要確定城市經(jīng)濟和社會發(fā)展的總體目標以及各行各業(yè)發(fā)展的分類目標，目標性強、空間性弱。城鄉(xiāng)規(guī)劃是一種綜合發(fā)展導向型空間規(guī)劃，內(nèi)容覆蓋相對較多，目標要求和過程要求并立，目前編制多從

2、地方利益出發(fā)，從需求角度編制規(guī)劃，自上而下的控制較弱，兼具空間性、時間性和政策性。土地利用總體規(guī)劃雖與城鄉(xiāng)規(guī)劃同具空間性、時間性和政策性，但更為強調(diào)對土地資源的保護，從供給角度編制規(guī)劃，實施自上而下的控制，土地利用規(guī)劃指標層層分解，反映到空間上與城鄉(xiāng)規(guī)劃的用地布局目前還存在一定差異。 “三規(guī)合一”是指國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃基于城鄉(xiāng)空間布局的銜接與協(xié)調(diào)，是合理布局城鄉(xiāng)空間，有效配置土地資源，促進土地節(jié)約集約利用，提高政府行政效能的有效手段。 通過深化改革，探索創(chuàng)新規(guī)劃編制和治理模式，確保三個規(guī)劃的有機銜接和協(xié)調(diào)統(tǒng)一，對于實現(xiàn)新型城市化發(fā)展的經(jīng)濟社會發(fā)展目標，促進城市可

3、持續(xù)發(fā)展，意義十分重大。 在2013年12月12-13日舉行的中央城鎮(zhèn)化工作會議上，習近平總書記指出要建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系、限定城市發(fā)展邊界、劃定城市生態(tài)紅線。“在縣市通過探索經(jīng)濟社會發(fā)展、城鄉(xiāng)、土地利用規(guī)劃的三規(guī)合一或多規(guī)合一，形成一個縣市一本規(guī)劃、一張藍圖，持之以恒加以落實”。國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年） 2014年3月印發(fā)，提出：國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃提出 “多規(guī)合一”加強城市規(guī)劃與經(jīng)濟社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護、基礎設施建設等規(guī)劃的相互銜接。推動有條件地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展總體規(guī)劃、城市規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等“多規(guī)合一”。2現(xiàn)實困惑城規(guī)圖地塊航拍圖此地塊

4、為番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)某工業(yè)項目用地(村經(jīng)濟留用地)，面積為1.14公頃（17畝）。該項目城規(guī)中為建設用地：工業(yè)用地，但土規(guī)中為非建設用地：農(nóng)用地。規(guī)劃部門：2008年9月，取得規(guī)劃部門建設項目選址意見書（穗規(guī)選2008229號）。京珠高速優(yōu)立美橡膠并宏制衣永善小學一個發(fā)生在廣州的真實案例6建設用地優(yōu)立美橡膠并宏制衣永善小學番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)京珠高速調(diào)整前土規(guī)圖京珠高速國土部門：2008年9月2012年4月，完成土規(guī)調(diào)整報批、隨后開展非建設用地轉(zhuǎn)建設用地的報批，取得廣州市建設項目用地預審意見（穗番地預審字201218號），耗時3年多。規(guī)劃部門：2012年10月，才又回到規(guī)劃部門開始辦理規(guī)劃用地手

5、續(xù)，取得建設用地規(guī)劃許可證（穗規(guī)地證2012）313號。國土部門： 2012年10月至今，正在辦理用地批準書。至此，由于兩規(guī)不符，至今還未開工。調(diào)整后土規(guī)圖7非建設用地建設用地優(yōu)立美橡膠并宏制衣永善小學番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)京珠高速優(yōu)立美橡膠并宏制衣永善小學番禺區(qū)石碁鎮(zhèn)“兩規(guī)：差異用地不是個別現(xiàn)象，根據(jù)對廣州市“兩規(guī)”建設用地布局對照分析，發(fā)現(xiàn)差異圖斑29.4萬塊。廈門市“兩規(guī)”建設用地布局對照分析，發(fā)現(xiàn)差異圖斑10萬塊。“三規(guī)”存在差異，浪費土地資源以廣州市為例，由于“兩規(guī)”造成了248.26平方公里差異用地因只符合一種規(guī)劃而不能直接使用，按照廣州市2005-2012年年均建設用地增量28.57平方公

6、里，此部分差異用地如果盤活可以用8-9年。“兩規(guī)”建設用地布局上的差異導致土地資源的浪費。 “三規(guī)”差異，給城市規(guī)劃建設管理帶來諸多問題：保護缺乏統(tǒng)籌，影響生態(tài)安全“三規(guī)”的分立與相互矛盾，使得生態(tài)保護的區(qū)域缺乏有效的統(tǒng)一。如廣州市城市總體規(guī)劃劃定的生態(tài)用地5140平方公里，土地利用總體規(guī)劃劃定的生態(tài)用地5600平方公里，且兩個規(guī)劃在生態(tài)用地的邊界上也存在較大的差異。另外發(fā)改建設項目選址時也未注意避讓生態(tài)用地，導致建設項目觸及生態(tài)用地的現(xiàn)象時有發(fā)生，對城市急需保護生態(tài)敏感用地造成一定程度破壞。審批流程復雜，項目落地困難項目落地涉及發(fā)改委、規(guī)劃局、國土局等二十幾個部門的協(xié)調(diào)，流程包括項目立項、用

7、地審批、規(guī)劃報建、施工許可、竣工驗收等兩百多個行政審批環(huán)節(jié)，各部門互為前置、來回調(diào)整、串聯(lián)審批，常常需耗時300500個工作日，審批時限延至23年。信息共享不足，降低行政效率投資建設信息不透明，分別涉及發(fā)改、國土、建設、市政等20多個部門分頭管理，不能實現(xiàn)在一個平臺上查閱一致的信息。投資建設信息分頭管理3本源探究法理基礎差異規(guī)劃法理基礎不同直接帶來在法律地位上的明顯差異，使得規(guī)劃在實施過程中面臨法律地位難以界定、法律基礎缺失，直接影響實施效能。規(guī)劃法理基礎差異專欄：“三規(guī)”法理基礎國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃中華人民共和國憲法修正案（2004年）第99條強調(diào) “地方政府應該制定經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，

8、第5條 “一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。”城市總體規(guī)劃中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法強調(diào)“城市總規(guī)應當依據(jù)國民經(jīng)濟和社會發(fā)展綱要（規(guī)劃），要求與土地利用總體規(guī)劃銜接”。第五條 “城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃以及鄉(xiāng)規(guī)劃和村莊規(guī)劃的編制，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接。”土地利用總體規(guī)劃土地管理法第二十二條 “城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應當與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地規(guī)模。”技術標準差異坐標體系不統(tǒng)一：現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標系統(tǒng)，城市規(guī)劃采用地方坐標系統(tǒng)，而規(guī)劃合一工作需在統(tǒng)一的

9、工作平臺上、統(tǒng)一的坐標系上進行，需要對坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換進行研究。分類標準不統(tǒng)一：城鄉(xiāng)規(guī)劃均采用城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（ GBJl37-1990 ），包括10大類，46中類，73小類；或采用城市用地分類與規(guī)劃建設用地標準（GB50137-2011）。土地利用總體規(guī)劃采用市縣鄉(xiāng)級土地利用總體規(guī)劃編制規(guī)程的3大類10中類29小類。審批與實施管理差異 從規(guī)劃期限看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃為5年一規(guī)劃，并要求開展規(guī)劃中期評估；從編制與審批看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃由地方主導編制，由本級人大審批，主要反映地方發(fā)展目標及訴求；從實施方式看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要通過年度建設項目計劃進行實施，并通過統(tǒng)

10、計數(shù)據(jù)進行監(jiān)測、校正和反饋；從監(jiān)督考核看，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主要通過人大年度審議方式監(jiān)督考核；國民經(jīng)濟規(guī)劃總體是加強和改善宏觀調(diào)控的重要手段，也是政府履行經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職責的重要依據(jù)。國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃審批與實施管理差異 城市總體規(guī)劃從規(guī)劃期限看，城市總體規(guī)劃一般為20年一編制，并要求開展規(guī)劃實施評估；從編制與審批看，城市總體規(guī)劃由國務院或上級政府審批（根據(jù)法律規(guī)定的權限不同，審批機關不同），但重點結合城市特點反映地方發(fā)展訴求；從實施方式看，城市總體規(guī)劃主要通過近期建設規(guī)劃及控制詳細規(guī)劃進行實施，并通過衛(wèi)星遙感影像檢查及實施評估報告進行監(jiān)測、校正和反饋，可通過下

11、層次規(guī)劃的修改保障地方發(fā)展訴求；從監(jiān)督考核看，城市總體規(guī)劃主要通過規(guī)劃實施評估進行監(jiān)督考核；城市總體規(guī)劃的意義在于指導城鄉(xiāng)建設和土地利用，合理配置資源，改善人居環(huán)境，確保城市科學合理發(fā)展。控制性詳細規(guī)劃控制性詳細規(guī)劃由地方城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門根據(jù)總體規(guī)劃組織編制，由地方人民政府審批。控規(guī)的編制、調(diào)整和審批權在地方。 控制性詳細規(guī)劃是城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門作出規(guī)劃行政許可、實施規(guī)劃管理的依據(jù)，并指導修建性詳細規(guī)劃的編制。城鄉(xiāng)規(guī)劃審批與實施管理差異 從規(guī)劃期限看，土地利用總體規(guī)劃為10-15年開展一輪編制工作，并要求開展規(guī)劃中期評估工作；從編制與審批看，城市的土地利用總體規(guī)劃由地方負責編制，但由國務院或上級

12、政府審批（根據(jù)法律規(guī)定的權限不同，審批機關不同），指標逐級下達，并強調(diào)耕地、基本農(nóng)田保護和建設用地管控，重點反映了中央政府對地方的控制；從實施方式看，土地利用總體規(guī)劃主要通過年度土地利用計劃進行實施，并能通過規(guī)劃修改保障國家、省、市建設項目落實；從監(jiān)督考核看，土地利用總體規(guī)劃主要通過年度計劃指標使用、耕地目標責任制、規(guī)劃實施評估等方式進行監(jiān)督考核；土地利用總體規(guī)劃通過對土地利用實行規(guī)劃管理，強化土地利用宏觀調(diào)控和微觀管理機制，協(xié)調(diào)部門與產(chǎn)業(yè)用地矛盾，優(yōu)化土地利用結構與布局。土地利用總體規(guī)劃規(guī)劃審批權限差異國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（控制性詳細規(guī)劃）土地利用總體規(guī)劃本級人大國務院、上級政

13、府（本級政府）國務院、上級政府規(guī)劃期限和實施手段“三規(guī)”編制、審批、監(jiān)督、實施差異 國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃都為法定規(guī)劃，由于規(guī)劃主體、技術標準和編制辦法、實施手段和監(jiān)督機制不同，以及各部門規(guī)劃期限、規(guī)劃目標的差異，導致各規(guī)劃中涉及空間資源利用的內(nèi)容不協(xié)調(diào)、表述方式不一致、甚至相互矛盾等問題經(jīng)常出現(xiàn)。 三規(guī)的“分立”甚至“沖突”，導致了開發(fā)管理混亂、建設成本增加，削弱了各自的嚴肅性和權威性，往往成為沖擊城市整體形態(tài)和空間結構的突出因素，三規(guī)的“分立”不適應城市科學發(fā)展的要求，亟需開展“三規(guī)合一”工作。4“合一”路徑“三規(guī)合一”的本質(zhì)“三規(guī)合一”是一個規(guī)劃協(xié)調(diào)的工作，而

14、非一種“規(guī)劃”。在工作過程中，“三規(guī)合一”不是重新編制新的規(guī)劃；在管理上，“三規(guī)合一”不會取代任何一個法定規(guī)劃。作為一種協(xié)調(diào)工作，“三規(guī)合一”需要具備的三要素：WHO，誰來協(xié)調(diào)：利益協(xié)調(diào)方，三個規(guī)劃的編制主體WHAT，協(xié)調(diào)什么：協(xié)調(diào)內(nèi)容，空間管理的底線WAY，協(xié)調(diào)路徑：協(xié)調(diào)方法和機制，行政+技術WHO：明確利益協(xié)調(diào)方和協(xié)調(diào)組織架構1、利益協(xié)調(diào)方：在“三規(guī)合一”工作中，利益相關方包括縱向的市、區(qū)兩級政府和橫向的發(fā)改、規(guī)劃、國土三個行政部門。也就是說，通過整個工作，要使得兩級政府和三個部門的利益在城鄉(xiāng)空間安排上達成一致。工作領導小組工作辦公室專責小組成立了以市長為組長、以常務副市長為常務副組長，以

15、分管國土、發(fā)改、規(guī)劃的副市長為副組長的領導小組，指導全市“三規(guī)合一”工作的開展。領導小組下設辦公室，設在市規(guī)劃局，辦公室主任由市分管領導兼任，常務副主任由市規(guī)劃局局長兼任，副主任由市發(fā)改委副主任、市建委副主任 、市國土房管局副局長分別擔任。辦公室下設專責小組，專責小組組長由市規(guī)劃局分管領導擔任，成員由市規(guī)劃、發(fā)改、國土及相關技術單位抽調(diào)相關人員組成。領導我市“三規(guī)合一”工作；制定我市“三規(guī)合一”工作總體計劃；指導政策制定和編制技術規(guī)范；監(jiān)督檢查各部門“三規(guī)合一”工作的推進執(zhí)行情況；指導各部門開展有關規(guī)劃工作；決定“三規(guī)合一”機構設置和人員組成。成員架構工作職責代擬我市“三規(guī)合一”工作總體計劃，

16、報領導小組審定；組織完成相關的政策文件和技術規(guī)范起草工作；組織完成“三規(guī)合一”信息聯(lián)動平臺；制定對各部門“三規(guī)合一”工作推進執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查計劃和考核標準；協(xié)調(diào)各部門組織的專業(yè)規(guī)劃與“三規(guī)”的對接；定期組織多部門聯(lián)席會議 。負責全市及各區(qū)（市）“三規(guī)合一”項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、協(xié)調(diào)各職能部門的審查對接工作、負責“三規(guī)合一”工作的技術研究、定期向市“三規(guī)合一”工作領導小組辦公室匯報相關工作情況 。2、協(xié)調(diào)組織架構：成立工作領導小組、設立工作辦公室和專責小組，保障人員安排，推進 “三規(guī)合一”協(xié)調(diào)工作。底線思維（bottom-line thinking）是一種思維技巧，具有后顧性思維取向，是現(xiàn)代公共管理

17、行為的重要思維模式，它注重的是對危機、風險、底線的重視和防范，管理目標上側(cè)重于防范負面因素、堵塞管理漏洞、防止社會動蕩。WHAT：“三規(guī)合一”的突破點，對城市空間發(fā)展底線的判讀在底線思維下，“三規(guī)合一”的控制底線主要包括：政策底線：建設用地的邊界、基本農(nóng)田保護邊界發(fā)展控制底線：建設用地增長邊界生態(tài)底線：生態(tài)保護的邊界環(huán)境底線：具有排他性功能的邊界服務底線：基本公共服務設施邊界 “三規(guī)合一”的重大工作內(nèi)容是協(xié)調(diào)解決規(guī)劃矛盾，規(guī)劃的矛盾千差萬別，核心問題是在空間利益分配的差異。對于空間發(fā)展來講，最大的利益分配問題是發(fā)展權的問題，也就是建設和保護的問題。 從政策角度講，對建設用地規(guī)模的控制是自上而下

18、的政策要求，“三規(guī)合一”通過劃定建設、保護的邊界，是控制城市發(fā)展底線的重要手段。也就是說，從底線思維和底線管理的角度，守住了空間發(fā)展的共同底線，就可以從根本上保證“三規(guī)”核心管控要素的一致性。“三規(guī)合一”核心是建設用地邊界，原因：1、土地管理法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法明確土地利用總體規(guī)劃與城鄉(xiāng)規(guī)劃在建設用地規(guī)模和范圍內(nèi)應一致。2、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的建設項目需要落實到建設用地上。3、建設用地規(guī)模布局不一致導致審批效率低效，浪費土地資源。從哲學角度講，“是”與“非”，即陰陽，是萬事萬物之間最大的結構性問題。按照中國傳統(tǒng)哲學，任何事物均可以用陰陽來劃分，素問陰陽應象大論中提到“陰陽者，天地之道，萬物之納紀

19、，變化之父母，生殺之本始，神明之府也”。建設用地邊界的劃定實質(zhì)上是在城市整體空間上劃定建設與非建設的區(qū)分線，解決的是城市空間發(fā)展中最基本，也是最重要的結構問題。 此外，根據(jù)國家糧食安全要求及嚴格的耕地保護政策，基本農(nóng)田保護也是“三規(guī)合一” 的政策底線。政策底線：建設用地邊界、基本農(nóng)田保護邊界發(fā)展控制底線：建設用地增長邊界針對城市發(fā)展中的不確定因素，在建設用地邊界之外劃定一個彈性空間，其目的是保證城市在不增加建設用地規(guī)模的情況下，具有一定靈活增長的可能，也保證城市結構不因突破建設用地邊界而造成損害。生態(tài)底線：生態(tài)保護邊界“三規(guī)合一”的生態(tài)用地邊界是保障城市基本生態(tài)安全的“鐵線”和“生命線”，其確

20、定的原則是在相當長一段時間必須完整保證生態(tài)功能的用地。從生態(tài)安全和糧食安全的角度識別“三規(guī)”共同保護的區(qū)域，通過部門協(xié)作，從各自的職能出發(fā)加強保護。也就是明確共同的保護界限，形成保護合力，保障保護效果。環(huán)境底線：排他性功能用地邊界。三規(guī)合一中的環(huán)境底線邊界特指對環(huán)境有可能造成影響的土地使用功能，它包括工業(yè)用地和厭惡性市政設施用地。產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界的內(nèi)涵是指由“工業(yè)園區(qū)連片城鎮(zhèn)工業(yè)用地”組成的，用于工業(yè)生產(chǎn)的用地集中區(qū)，是產(chǎn)業(yè)用地集中布局的區(qū)域的圍合線。厭惡性市政設施邊界主要是針對垃圾填埋場、垃圾焚燒廠、高壓變電站等不受群眾歡迎的厭惡性基礎設施用地的邊界。服務底線：基本公共服務設施邊界。為保障城鄉(xiāng)居

21、民生存和發(fā)展最基本的條件和社會公平、公正，由政府所提供的包括公共教育、公共衛(wèi)生、公共文化等社會事業(yè)，以及公共交通等公共產(chǎn)品等公共服務設施相關用地的邊界。 在底線思維模式下， “三規(guī)合一”的關鍵是控制形成合一的“邊界”。在國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃的指導下，通過協(xié)調(diào)和銜接城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃，形成統(tǒng)一的建設用地邊界，確保重大建設項目落地；在此基礎上給予建設用地一定彈性空間，劃定建設用地增長邊界；形成統(tǒng)一的生態(tài)保護邊界（包括基本農(nóng)田邊界），保護生態(tài)安全和糧食安全；劃定產(chǎn)業(yè)區(qū)塊邊界，引導產(chǎn)業(yè)入園。WAY：協(xié)調(diào)路徑與方法在“三規(guī)合一”工作路徑中，圍繞底線思維，通過規(guī)劃協(xié)調(diào)，劃定控制線，是形成“三規(guī)合

22、一”“一張圖”的核心內(nèi)容。廣州市“三規(guī)合一”的工作思路1、建設用地邊界：政策的落實，空間的優(yōu)化建設用地邊界的劃定需要解決規(guī)模、結構、秩序、維護等五大問題。規(guī)模：按照土地利用總體規(guī)劃規(guī)模確定。結構：考慮引導和限制因素，利用OR模型，從確定城市整體空間結構入手，解決“是”與“非”的重大結構性問題。秩序：通過國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃對建設項目的時序控制，解決邊界形成的秩序問題。途徑：利益協(xié)調(diào)方協(xié)調(diào)。維護：建立動態(tài)的維護機制，解決長效運營維護的問題。城鎮(zhèn)建設用地水域和其他用地城市用地分類標準舊對外交通用地居住用地公共設施用地倉儲用地道路廣場用地市政設施用地綠地特殊用地工業(yè)用地村莊建設用地露天礦用地耕地園

23、地棄置地水域牧草地林地城鎮(zhèn)建設用地獨立工礦及其他城鎮(zhèn)工礦用地交通用地農(nóng)村居民點用地城鄉(xiāng)建設用地水利水工用地建設用地農(nóng)業(yè)用地未利用地耕地園地林地草地水面土地利用總體規(guī)劃用地分類標準建設用地非建設用地?城市用地分類標準（舊）與土地利用總體規(guī)劃用地分類標準對接規(guī)模。解決規(guī)模問題的關鍵是建立“三規(guī)合一”建設用地概念與“兩規(guī)”建設用地概念內(nèi)涵一致性的問題。城鄉(xiāng)用地分類標準（新）與土地利用總體規(guī)劃用地分類標準對接建設用地非建設用地城市用地分類標準舊區(qū)域交通設施用地居住用地公共管理與公共服務用地商業(yè)服務也設施用地工業(yè)用地物流倉儲用地道路與交通設施用地綠地與廣場用地公用設施用地水域農(nóng)林用地其他非建設用地城鎮(zhèn)建

24、設用地獨立工礦及其他城鎮(zhèn)工礦用地交通用地農(nóng)村居民點用地城鄉(xiāng)建設用地水利水工用地建設用地農(nóng)業(yè)用地未利用地耕地園地林地草地水面土地利用總體規(guī)劃用地分類標準建設用地非建設用地?問題：城鄉(xiāng)規(guī)劃中綠地是否計入“三規(guī)合一”建設用地？按照土地利用總體規(guī)劃的編制規(guī)則，城市建成區(qū)的集中綠地可視為集中連片的生態(tài)用地，這些綠地可以視為非建設用地。但是，城鄉(xiāng)規(guī)劃并沒有此規(guī)定。廣州市城市總體規(guī)劃中規(guī)劃的一半符合國土部門的連片生態(tài)用地標準，同樣，廈門市控制性詳細規(guī)劃綠地面積中的一半在土地利用總體規(guī)劃中表達為了非建設用地。目前處理原則：將可以符合一定標準的，可以納入非建設用地管理的綠地視為非建設用地。結構。“是”與“非”的

25、結構，也就是建設用地布局問題。首先，統(tǒng)一坐標系統(tǒng)，形成布局協(xié)調(diào)的空間平臺現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃采用西安80坐標系統(tǒng)，城市規(guī)劃采用地方坐標系統(tǒng)，而規(guī)劃合一工作需在統(tǒng)一的工作平臺上、統(tǒng)一的坐標系上進行，需要對坐標系統(tǒng)轉(zhuǎn)換進行研究。建立統(tǒng)一空間坐標體系平臺，實現(xiàn)一圖雙坐標（西安、地方）的對應轉(zhuǎn)換，實現(xiàn)三規(guī)空間基礎參數(shù)的統(tǒng)一。結構。利用OR模型，分析引導和限制要素，控制一段時間內(nèi)（規(guī)劃期限）發(fā)展的底線。引導性要素產(chǎn)業(yè)引導性要素服務引導性要素交通引導性要素政策引導性要素限制性要素自然環(huán)境限制政策法規(guī)限制生態(tài)結構限制綜合考慮建設用地邊界秩序。所謂秩序，就是在尊重城鄉(xiāng)規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃共同劃定的建設用地邊

26、界的基礎上，由國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃主導的建設項目整體控制和年度控制，這兩方面的控制可以通過建立建設項目優(yōu)先機制和制定年度建設項目計劃來實現(xiàn)。一上一下二上二下三上三下明確各區(qū)（市）差異圖斑情況，制定差異圖斑處理措施，對土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃“兩規(guī)”之間以及建設項目與“兩規(guī)”之間差異逐一處理。針對各區(qū)（市）“二上”報送成果，發(fā)改、規(guī)劃、國土等職能部門協(xié)調(diào)開展行政審查工作，結合技術審查結果，本著“應調(diào)盡調(diào)、減少失誤”的原則，確定針對土地利用總體規(guī)劃的調(diào)出圖斑。實事求是發(fā)現(xiàn)矛盾 應調(diào)盡調(diào)減少失誤注重實效合理調(diào)入?yún)f(xié)調(diào)市發(fā)改部門和各區(qū)（市）政府意見，確定各級給類建設項目排序；按照“調(diào)入調(diào)出”平衡的原

27、則，依據(jù)建設項目排序情況，確定各區(qū)（市）調(diào)入的建設用地安排。 路徑。通過利益協(xié)調(diào)方的聯(lián)動溝通實現(xiàn)。廣州市的主要做法是通過“三上三下”，設計協(xié)調(diào)路線，明確市、區(qū)責任和部門分工，建立良好協(xié)調(diào)制度，保障市與區(qū)，規(guī)劃、國土、發(fā)改等職能部門的充分溝通與協(xié)調(diào)，確保不越位、不缺位，相互補位，保障“三規(guī)合一”成果質(zhì)量、規(guī)劃效果。維護。通過制定運行實施方案和聯(lián)動規(guī)則，實現(xiàn)建設用地邊界的維護。2、建設用地增長邊界：增長的管理與控制“三規(guī)合一”建設用地增長邊界是一條空間管控邊界，是在協(xié)調(diào)好的建設用地邊界上的拓展，是對城市未來發(fā)展的一種引導和約束，是城市發(fā)展過程中應遵守的發(fā)展界線。建設用地增長邊界的劃定主要從城市空間布局的合理性和功能完整性方面進行劃定，接近于城市空間發(fā)展的終極目標。廣州市劃定2400多平方公里的建設用地增長邊界。3、生態(tài)保護邊界：生態(tài)格局和底線的保護“三規(guī)合一”生態(tài)保護邊界的劃定有兩種方法：（1）廣州在對以往城市生態(tài)方面研究基礎上的，基于規(guī)劃協(xié)調(diào)的甄別，劃定的是城市生態(tài)保護的底線。廣州市城市總體規(guī)劃2011-2020確定廣州市域面積69%的土地將劃入生態(tài)控制線。廣州市生態(tài)專項規(guī)劃在城市總體規(guī)劃基礎上對生態(tài)線進一步細化，市域基本生態(tài)控制線面積約5000平方公里