1、 淺析政府采購制度 摘要: 隨著經濟建設的快速發展和社會事業的不斷進步，政府的行政事業單位國有資產顯示出數量增長和質量改進的新特性，近年來我國在部分地區推行政府采購，取得了一定的成果。但由于適應市場經濟的政府支出管理制度并未健全，或者在一些政府采購中存在錯誤認識。關鍵詞：政府采購制度；政府采購問題；政府采購建議。 政府采購制度作為公共支出管理的一項重要制度，在很多國家具有悠久的歷史，尤其是在市場經濟發達的西方國家，不僅歷史久遠，而且采購范圍也極其廣泛。政府采購不僅提高了規模效益，節約了財政資金，降低了交易成本，也使財政資金的使用效率大大提高。不僅如此，政府采購遵循公開、公正、公平原則，使得政府

2、采購在財政的直接監督下進行，在一定程度上減少了采購過程中的暗箱抄作行為，促進了廉政建設。近年來，我國部分地區在推行政府采購方面，收到了良好的效果，并處于不斷推廣的趨勢。隨著我國市場經濟的不斷發展和完善，特別是中國加入WTO后，全球經濟一體化趨勢日益明朗，建立既有中國特色又能與國際接軌的政府采購制度已迫在眉睫。 一、構建完善政府采購制度的意義 （一）政府采購的含義及特點 政府采購又稱公共采購，是指各級政府及所屬單位為了日常政務的開展或者為公眾提供服務，按照法定的程序和方式從市場上購買商品和服務的行為。政府采購與個體采購有著較大的差別，具體來說： 1、采購資金來源渠道不同。政府采購的資金主要來源于

3、政府性資金，而政府性資金是通過向納稅人收取的稅收所形成的公共資金，并非私人資本。因此，對于政府采購的資金支出必須按照法律、制度的規定對支出過程和途徑嚴格控制和管理。 2、采購目的的不同。政府采購的目的主要是為了實現政府職能，維護國家機器的正常運轉，提供公共產品，有效發揮政府的服務職能，維護公共利益，不以盈利為目的。 3、采購過程的公開透明度不同。政府采購不僅相關的法律、法規和程序都是公開的，采購過程也是在完全公開的，并且要作公共記錄，所有的采購信息也是公開的，政府官員、管理機構的活動都要接受公眾和新聞媒介的監督。 4、采購范圍的涉及面不同。政府采購除了公務用車、大宗辦公用品等實物外，還包括工程

4、和服務等各領域，涉及面較廣。 5、采購用戶規模不同。政府始終是各國國內市場單一消費的最大用戶，其采購規模非私有企業能相提并論。目前，世間各國政府采購的資金數額都比較大，一般占一個國家GDP10%以上，對社會經濟具有較大的影響力。 6、采購意圖的不同。政府采購是按一定的意圖設計制定的，這些意圖包括保護本國企業和產品以及刺激企業技術創新等，有利于促進本國企業的發展。 （二）構建完善的政府采購制度的意義和作用 1.構建完善的政府采購制度，有效地節約政府性資金，提高財政資金的使用效率。我國財政改革的目標，就是要建立效益財政。尤其是在我國財政收支的狀況處于并不樂觀狀態下，雖然財政收入逐年有增，但公共支出

5、也在逐年上升，財政收支的矛盾仍然沒有得到緩減，由于政府采購在財政支出中所占比重較大，導致財政收支矛盾已成為目前財政的主要矛盾。通過政府通過集中采購，既可用有限的財政資金購買到物美價廉的商品或優質的服務，還能節約財政資金，有效地緩解了財政收支矛盾。 2.構建完善的政府采購制度，可以增強政府對經濟宏觀調控能力，實現政府的調控目標。政府是國內最大的消費者，政府采購的數量、品種和頻率將對整個宏觀經濟運行會產生較大的影響。通過政府采購實現政府對宏觀經濟調控的目的，具體表現為以下幾個方面：（1）實現政府在總量控制方面的目的。由于經濟過冷過熱現象對國民經濟發展都是不利的，政府可以根據通過宏觀經濟的發展態勢，

6、利用彈性區間適時適量安排政府采購行為，通過政府采購對社會總需求進行調控，使總需求盡量保持在相對平穩的狀態。（2）實現政府產業結構調整目的，發揮政府的政策傾向作用。政府采購是通過招標的方式進行，在客觀上對不同產品和行業選擇余地較大，據此特征，可發揮不同的政策傾向作用，在為國內企業提供發展平臺的同時，還能促進產業結構健康、有序的發展。（3）發揮穩定物價作用。市場經濟就是要把競爭機制引入企業，其中也包含價格競爭。政府采購是采取統一招標方式進行，既考慮質量，也要考慮價格問題，這對企業來說是一種間接的監督、管理和引導，企業要成為政府采購的供應商，就必須加強內部控制和管理，降低成本，提供質優價廉的產品或服

7、務，政府采購既可購入質優價廉的產品和服務，同時對同類產品價格平穩也發揮了調空作用。 3.構建完善的政府采購制度，可提高采購過程的透明度，避免暗箱操作，促進政府的廉政建設。政府采購的原則即公開、公平、公正。實行政府采購，相應的監督機制也在不斷的形成和完善，一個由財政、審計、供應商和社會公眾全方位的監督機制日趨成熟，在具體運作上，采購資金的支付方式上，也發生了徹底的改革，由過去的購貨方直接支付改為現在的由財政部門構直接撥付給供應商，減少了分散采購環節中的暗箱操作行為，促進了政府廉政建設。 4.構建完善的政府采購制度，可使中國加入世貿組織（WTO）后，實現與國際經濟的平穩接軌。隨著我國市場經濟的不斷

8、完善，我國已加入世貿組織，融入了國際經濟一體化，中國加入世貿組織的前提條件，就是要向所有的成員國開放政府采購市場，這對于發展中的中國來說，既是機遇也是挑戰。1996年我國政府向亞太經合組織（APEC）提交的單邊協議計劃明確表示，最遲于2020年向亞太經濟合作組織成員對等開放政府采購市場，這無疑為中國構建和完善政府采購制度、培養政府采購監督管理人才贏得了時間，但也要考慮到一個實際情況，就是中國的政府采購起步較晚，還需要借鑒更多的國外成熟的政府采購經驗。因此，建立和完善政府采購制度是勢在必行。 二、當前政府采購管理存在的主要問題 1.有些單位認識不到位，推行政府采購制度還有一定阻力。推行政府采購制

9、度其根本目的就是加強支出管理和從源頭上治理腐敗。然而，少數部門單位認為財政攬事過多，實行政府采購后，部門單位本身沒有了采購自主權，實行政府集中采購，無非是將各單位的采購項目和資金歸集到一起，增強腐敗的集中性。因而產生了較強的反感和抵觸情緒，想方設法規避政府采購，加之現行的法律法規對規避行為也無具體的立法處罰依據。所以，致使這種矛盾長期以來一直影響著政府采購的進一步深化。 2.政府采購規模偏小，效益有待提高。當前政府采購項目主要集中在空調、電腦、汽車等貨物類商品及定點加油等個別服務類項目，財政支出較大的工程項目和其他服務項目雖然都經過公開招投標，但有的地方中標后的采購并未納入政府的采購。另一方面

10、，由于各地經濟發展不平衡，供應商的數量、分布、來源不一樣，采購資金的節約率也不相同。較多供應商參與競爭的項目，通過公開競標，節省的資金數量較大，反之就比較少。總體上看政府采購資金節約不到位，資金節約率有待提高。 3.政府采購機構不健全，人員素質不高。盡管各地市縣在推行政府采購過程中，政府采購辦公室和政府采購中心分設，但政府采購管理職能問題上仍存在界定不清，出現財政職能越位和缺位現象。另外，政府采購人員應通曉相關領域的法規政策，熟悉國際貿易的政策規則，掌握國內外市場動態，而這方面的專業人員短缺，多數采購辦沒有建專家庫、評標辦法不完善、不科學、評標專家不是在開標當天隨機抽取，造成評標專家名單事先泄

11、露了出去，甚至參與評標專家人數根本達不到科學合理人數，影響了政府采購的質量。 4.政府采購的內部控制制度不完善，采購管理基礎較薄弱。內部控制制度不健全，采購程序和方式執行不嚴，缺乏采購管理的實施細則，缺乏采購臺賬管理制度，很多單位沒有采購管理辦法。缺乏采購檔案管理制度，采購項目檔案資料不全。 5.政府采購的信息建設相對滯后和時效性不強。政府采購法要求政府采購價格低于市場平均價格、采購效率更高、采購質量優良和服務質量好。但部分地區因信息建設滯后，采購規模小、供應商少以及電腦類電子產品價格競爭激烈、變化較快等客觀原因，一定程度上影響了政府采購的效率。采購時效性不強，采購單位突發性臨時采購報來的項目

12、往往數量不多、金額不大、時間要求緊，通過集中采購效率又不高，不能滿足采購單位的要求。 三、中國政府采購需要構建完善的政府采購制度 1.盡快建立健全政府采購法律體系 構建完善的政府采購制度首先要建立一套完整的政府采購法律體系，并制定出臺實施細則及相關的配套規定和辦法等。而我國實行政府采購還處于初級階段，盡管出臺了政府采購法，但至今尚未頒布一套成形的政府采購法實施細則，相應配套制度和管理辦法也不健全，導致很多采購領域無章可循，出現了管理上的混亂，嚴重影響了政府采購工作的正常開展。因此，應盡快建立健全政府采購法律體系，為政府采購的順利推廣，提供安全的法律保障。 2.擴大政府采購規模和范圍 由于各種原

13、因，我國政府采購尚未形成一定規模。根據財政部公布的信息來看，2006年雖然已達3 000億元，比2005年增加了500億元，但與國際水平相比，還存在較大差距。從國際經驗看，一個國家政府采購支出應占財政預算支出比重的30%左右，占當年GDP比重的平均水平達10%。而2006年中國的政府采購占GDP的比重還不到2%。其根源主要在于政府采購范圍過于狹窄，導致政府采購規模受到了限制。因此，政府采購的范圍不應只局限于交通工具、醫療設備、辦公用品等幾個項目上，而應逐步將大型商品、跨部門的通用商品以及投資額較大的工程和服務項目納入政府采購范圍，通過政府采購范圍擴大化，來實現政府采購規模化。例如，有的地方，已

14、把中、小學生使用的教材納入政府采購的范圍，次舉若在全國范圍展開，可謂是既擴大了政府采購的范圍，又可使學子們得到價廉物美的教材。 3.根據國情設置集中采購機構 設置集中采購機構是推政府采購的一個重要特征。我國政府采購法對政府集中采購機構的設立作了相應的規定：集中采購機構為代理機構。設區的市、自治州以上人民政府根據本級政府采購項目組織集中采購的需要設立集中采購機構：集中采購機構是非營利事業法人，根據采購人的委托辦理采購事宜：政府采購監督管理部門不得設置集中采購機構，不得參與政府采購項目的采購活動：采購代理機構與行政機關不得存在隸屬關系或者其他利益關系。 雖然政府采購法對政府集中采購機構設立作了相應

15、的規定，但由于地區差異，導致東西部地區發展不平衡，如果片面強調步調一致，可能會造成機構形同虛設，各自為政，行政成本增加、管理混亂等局面。因此，各地應根據具體的實際情況決定是否設置集中采購機構，一當設置，就必須依據政府采購法設置，確保集中采購機構依法規范的運行。 4.進一步完善政府采購的監管機制 目前，我國政府采購還處于實踐探索階段，在實踐過程中出現例如串標現象、延遲付款、采購資金滯后、挪用政府采購資金，逃避政府采購，部分地區還存在地方保護、暗箱操作等問題在所難免，隨著規范管理和有效監督機制的建立，這些問題會得到有效的控制和克服。 5.建立政府采購人員資格認證制度，提高的政府采購人員素質 政府采

16、購制度的不斷完善，要以建立培養一支高素質、高水平的執行政府采購的工作人員隊伍為保障。目前我國大部分政府采購人員對市場經濟、財會、計算機、招投標、合同、貿易及貿易談判、涉外經濟等專業知識知之甚少，尤其是工程的預算決算審查和管理方面的基礎知識更是缺乏，導致對合同的履行、驗收、監管不到位。如果對政府采購人員執行持證上崗制度，重視后續教育，那么上崗人員不僅會具備較高的政策水平、業務素質，還具備較強的知識更新能力；不僅能提高為國內政府采購規范、高效地運行服務，也為面向國際作好成分的準備。 6.建立相應保護措施保護國內企業的發展 自改革開放以來，國外產品和供應商大量涌入國內市場，對國內的產品和服務市場帶來

17、很大沖擊，特別是國人的消費意識過于傾向洋貨，致使國貨被受冷落，例如汽車消費市場，國民與韓國的國民比較，對國貨保護意識的強弱可顯而易見。其實很多國貨都是優于外國產品的，而且價格低廉，國人之所以形成消費從洋的意識，國內生產企業要深刻思考，不要讓中國制造成為偽劣產品的代名詞。如果消費意識一旦形成內劣外優的定式，將對國內產品市場造成沖擊，加劇了國內企業生存和發展的困境，嚴重損害了國家利益，有悖政府采購的原則。因此，構建完善的政府采購制度，應重視對國內企業的保護。 7.利用信息網絡促進政府采購信息化的發展 通過網絡形式公開招標，使商品或服務價格更加透明化，政府采購實現信息化已成為一種國際潮流。目前很多國

18、家都利用網絡發布采購信息，各供應商可根據網上公布的信息，在網上投標。投標結果由計算機自動排位確定，并自動向社會公告。利用網絡進行政府采購，有效地避免人為因素導致的腐敗或錯誤現象的發生、降低了采購費用，提高了政府采購的效益。利用信息網絡是實現購銷雙方雙贏的有效途徑。 總之， 構建建完善的政府采購制度，要加大宣傳力度，提高人們對政府采購制度性質和作用的認識，特別是重視政府采購制度在市場經濟條件下作為政府宏觀調控手段的作用，明確政府采購制度在加強財政支出管理水平、節省政府支出、營造與市場經濟相適應的公平競爭環境，防治腐敗等方面發揮不可替代的重要作用。 四、國外政府采購制度的成功經驗 1.實行招標制度

19、。實行招標制度的目的是為了保證政府采購透明和有效，政府采購部門及其官員的行為得到有關機構的有效監監督，以保證既節約采購資金又能實現公共利益的最大化。 政府采購要求用招標程序，并以統一的單據和格式實行規范化操作管理。 2.制定作業標準化制度。政府采購部門除須按照有關法律規章進行工作外，還要按照依法制定的政府采購細則執行采購程序。細則規定了招標采購操作規程，由采購人員嚴格按照每一步程序完成。 3.規范供應商評審制度。為了加強對企業信息的掌握，美國政府采購規定，凡有意向政府部門提供貨物或服務的企業，應向有關部門提出申請、注冊，由相關部門根據國家有關部門按規定標準對企業的有關項目進行審查并索要相關信息

20、資料，通過分析、評估，對合格的企業進行歸類和歸檔管理并將合格供應商名單公諸于世。 既方便對了供應商建立信息檔案制度，也可提前完成政府采購中的資格預審，保證了政府采購安全效率兼顧的原則。 4.完善的審計監察制度。審計監查由采購審計的管理兩部分組成，采購審計即審查采購部門的政策與程序，審核采購的數量和成本價格，以及采購過程中發生的一切財務事項。管理審計主要審查供貨企業的組織結構、資料系統等。同時考核采購部門的工作計劃的制定和工作進度情況。審計分為定期和不定期兩種，內部審計和外部審計相接合。 5.嚴格的交貨追查制度。核查包括兩項：首先是根據送交到檔案核查招標采購部門的作業情況、工作范圍及采購程序是否

21、合法；其次是檢查中標人的合同執行情況。 五、改善政府采購管理的建議 1.加大政府采購法的宣傳力度。對政府采購進行廣泛、深入、多層面的宣傳，提高各級領導、供應商、政府聘用的專家等相關人員對政府采購制度的認識和理解是十分必要的。可以采取學習、培訓等形式，也可以利用報紙、廣播、電視等新聞媒體進行宣傳，為做好政府采購工作、提高政府采購質量營造一個良好的社會氛圍。 2.完善配套法規，拓寬政府采購范圍。盡快出臺政府采購法配套的相關政策法規，加強地方性法規建設，將政府采購制度納入法制化軌道。拓寬政府采購渠道，擴大協議供貨供應商范圍，縣一級采購單位允許在市一級、省一級采購供應商中選擇供貨單位，增加基層單位在采購制度內的自主選擇權。 3.理順機構關系，提高人員素質水平。要按照政府采購法及國務院有關文件的要求，明確集中采購的設置模式，合理界定政府采購管理辦公室和集中采購機構的工作職責，理順兩者關系，明確機構設置，可探索政府采購新模式，利用協議供貨和定點采購等方式進一步提高政府采購效率，減輕集中采購時工作量大的壓力。大力培育政府采購中介代理機構，引入競爭機制，不斷提高政府采購代理機構的業務水平。另外，通過學習、培訓、參觀、交流等等多種方式努力提高采購人員的政治素質和業務素質，以適應當前政府采購工作的需要，使政府采購的