1、解讀中國版存款保險制度：差別費率+強監管色彩作者：李磊 來源：鳳凰財經11月30日，國務院法制辦正式發布存款保險條例（征求意見稿）（以下簡稱意見稿），這一醞釀21年的、事關中國金融穩定和市場化改革的制度終于靴子落地。根據條例，存款保險實行限額償付，一旦銀行破產，存款人將根據自己的存款金額，獲得最高限額為人民幣50萬元的償付。這標志著之前由國家對存款人存款進行全額隱形擔保的時代即將結束，存款人的選擇將考驗銀行的信譽和經營能力，中國金融的市場化改革往前邁了一大步，同時也打開了金融改革的突破口。其實，早在1993年，國務院就提出建立存款保險制度，并在其后進行理論研究和制度設計，在2007年全國金融工

2、作會議上明確提出要建立存款保險制度，當時由央行和其他部門代擬的存款保險條例也已經提交國務院審議。但是隨著2007年底美國次貸危機和全球金融危機的爆發，政府為了穩定起見，將這一條例擱置，直到十八屆三中全會重新提出建立存款保險制度，這一事關中國金融改革的重要基礎制度才重新啟動。從發布的意見稿來看，中國版的存款保險制度參照了很多發達國家的存款保險制度，特別是借鑒了美國的一些經驗。美國早在1933年就已經建立存款保險制度，而在本輪金融危機爆發的過程中，這一制度在維護金融穩定和存款人利益方面發揮了很大的作用。其中包括強制投保、差別費率、最高限額賠付和具有監管職能的存款保險制度等。首先，在投保方式上，國際

3、通行的做法有自愿投保和強制投保兩種，中國臺灣在上世紀90年代存款保險制度實行之初采取的是自愿投保，后改為全面投保，即強制投保，中國版存款保險制度將采取強制投保的方式。意見稿第二條明確表示，“在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構（以下統稱投保機構），應當依照本條例的規定投保存款保險。”，這基本要求現有大小銀行類金融機構必須按照規定向存實行款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金。其次，在這一制度在中國監管部門開始醞釀之初就存在一些分歧，主要集中在要不要實行差別費率？存款保險機構要不要有一定的監管職能？從意見稿上看，上述分歧得以落實，即第九

4、條規定的“存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。”國務院考慮實行差別費率的主要原因是為了防止金融機構的道德風險，因為如果不管經營好壞，所有銀行的存款人都能得到同樣的補償，就會使得部分銀行放松自己風險管理情況，出現“搭順風車”的情況。即銀行交納費用的多少，不僅僅按照存款保險基金管理機構的統一規定，還要根據自身的經營和風險情況來交納。但是意見稿里面并沒有對基準費率和差別費率進行

5、明確的說明，最終答案還要等條例正式發布以后才能揭曉。以美國1991年出臺的聯邦存款保險公司修正法案，按照銀行風險等級確定存款保險費率要求，即采用兩套相關標準對銀行的風險狀況進行分類，第一個是按照資本充足水平劃分為5個等級：資本相當充足、資本充足、資本不充足、資本相當不充足、資本嚴重不充足；第二類是監管評級，即按照銀行的評級氛圍A、B、C三個等級。通過以上兩個標準的綜合，金融機構存款保險費用的高低與反映其風險狀況的資本充足率和監管評級掛鉤，資本充足率和監管評級越高，所繳納的存款保險費用就越低。反之，金融機構需要繳納的存款保險費用就越高。在通過對金融機構的評級制定繳費水平的過程中，美國聯邦存款保險

6、公司（FDIC）也對這些金融機構發揮了監管的作用，如果一家銀行出現資本相當不充足時，FDIC可以強制該機構進行強制性的兼并充足，以滿足其資本結構；在其資本嚴重不足時，對其進行強制性的破產清算。在意見稿中對存款保險基金管理機構的職責進行了明確，其中包括“制定和調整存款保險費率標準，報國務院批準；確定各投保機構的適用費率；依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施”等。同時第十五條規定“存款保險基金管理機構發現投保機構存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其提出風險警示。”第十六條規定“投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基

7、金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。投保機構有前款規定情形，且在存款保險基金管理機構規定的期限內未改進的，存款保險基金管理機構可以提高其適用費率。”第十七條規定：“存款保險基金管理機構發現投保機構有中華人民共和國銀行業監督管理法第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。”這些條文賦予了存款保險基金管理機構明確的監管職能，雖然目前條例尚處于征求意見階段，但其強大的監管色彩已經體現。在對存款人的賠付額度方面，意見稿進行了明確規定，即存款保險實行限

8、額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執行。同一存款人在同一家投保機構所有被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額在最高償付限額以內的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產中受償。國務院在制定賠付額度的標準時主要有兩大考慮，一方面要維護金融穩定，另一方面要防止道德風險，如果選擇的賠付額度太低，很多存款大戶就會流失，如果賠付額度定的太高，儲戶就不愿對銀行做出選擇，達不到存款保險制度設計的目的，蘊藏著道德風險。根據央行對于意見稿的說明，根據2013年底

9、的存款情況測算，50萬的最高賠付額度可以覆蓋99.63%的存款人的全部存款。這意味著，絕大多數存款人的存款能夠得到全額保障，不會受到損失。而且，這個限額并不是固定不變的，人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執行（第五條第一款）。雖然存款保險制度在賠付額度上照顧了99.63%儲戶的利益，但是另外不到0.5%的儲戶的能量往往很大，其利益如果受損，可能會對政策表達不滿。改革開放30多年以來，中國金融改革充滿波折，每一次前進都阻力重重，歷經20年醞釀的存款保險制度之所以引起廣泛的關注，不僅僅關系到中國金融系統穩定，同時也為下一

10、步的金融改革找到了突破口，存款保險制度出臺后，利率市場化、民營銀行等金融改革難題都會獲得巨大的政策支持，并隨著存款保險制度的實施迎刃而解。附件：存款保險條例（征求意見稿）第一條 為了建立和規范存款保險制度，依法保護存款人的合法權益，及時防范和化解金融風險，維護金融穩定，制定本條例。第二條 在中華人民共和國境內設立的商業銀行、農村合作銀行、農村信用合作社等吸收存款的銀行業金融機構(以下統稱投保機構)，應當依照本條例的規定投保存款保險。投保機構在中華人民共和國境外設立的分支機構，以及外國銀行在中華人民共和國境內設立的分支機構不適用前款規定。但是，中華人民共和國與其他國家或者地區之間對存款保險制度另

11、有安排的除外。第三條 本條例所稱存款保險，是指投保機構向存款保險基金管理機構交納保費，形成存款保險基金，存款保險基金管理機構依照本條例的規定向存款人償付被保險存款，并采取必要措施維護存款以及存款保險基金安全的制度。第四條 被保險存款包括投保機構吸收的人民幣存款和外幣存款。但是，金融機構同業存款、投保機構的高級管理人員在本投保機構的存款以及存款保險基金管理機構規定不予保險的其他存款除外。第五條 存款保險實行限額償付，最高償付限額為人民幣50萬元。中國人民銀行會同國務院有關部門可以根據經濟發展、存款結構變化、金融風險狀況等因素調整最高償付限額，報國務院批準后公布執行。同一存款人在同一家投保機構所有

12、被保險存款賬戶的存款本金和利息合并計算的資金數額在最高償付限額以內的，實行全額償付；超出最高償付限額的部分，依法從投保機構清算財產中受償。存款保險基金管理機構償付存款人的被保險存款后，即在償付金額范圍內取得該存款人對投保機構相同清償順序的債權。社會保險基金、住房公積金存款的償付辦法由中國人民銀行會同國務院有關部門另行制定，報國務院批準。第六條 存款保險基金的來源包括：(一)投保機構交納的保費；(二)在投保機構清算中分配的財產；(三)存款保險基金管理機構運用存款保險基金獲得的收益；(四)其他合法收入。第七條 存款保險基金管理機構履行下列職責：(一)制定并發布與其履行職責有關的規則；(二)制定和調

13、整存款保險費率標準，報國務院批準；(三)確定各投保機構的適用費率；(四)歸集保費；(五)管理和運用存款保險基金；(六)依照本條例的規定采取早期糾正措施和風險處置措施；(七)在本條例規定的限額內及時償付存款人的被保險存款；(八)國務院批準的其他職責。存款保險基金管理機構由國務院決定。第八條 本條例施行前已開業的吸收存款的銀行業金融機構，應當在存款保險基金管理機構規定的期限內辦理投保手續。本條例施行后開業的吸收存款的銀行業金融機構，應當自工商行政管理部門頒發營業執照之日起6個月內，按照存款保險基金管理機構的規定辦理投保手續。第九條 存款保險費率由基準費率和風險差別費率構成。費率標準由存款保險基金管

14、理機構根據經濟金融發展狀況、存款結構情況以及存款保險基金的累積水平等因素制定和調整，報國務院批準后執行。各投保機構的適用費率，由存款保險基金管理機構根據投保機構的經營管理狀況和風險狀況等因素確定。第十條 投保機構應當交納的保費，按照本投保機構的被保險存款和存款保險基金管理機構確定的適用費率計算，具體辦法由存款保險基金管理機構規定。投保機構應當按照存款保險基金管理機構的要求定期報送被保險存款余額、存款結構情況以及與確定適用費率、核算保費、償付存款相關的其他必要資料。投保機構應當按照存款保險基金管理機構的規定，每6個月交納一次保費。第十一條 存款保險基金的運用，應當遵循安全、流動、保值增值的原則，

15、限于下列形式：(一)存放中國人民銀行；(二)投資政府債券、中央銀行票據、信用等級較高的金融債券及其他高等級債券；(三)國務院批準的其他資金運用形式。第十二條 存款保險基金管理機構應當自每一會計年度結束之日起3個月內編制存款保險基金收支的財務會計報告、報表，并編制年度報告，按照國家有關規定予以公布。存款保險基金的收支應當遵守國家統一的財務會計制度，并依法接受審計機關的審計監督。第十三條 存款保險基金管理機構履行職責，發現有下列情形之一的，可以進行核查：(一)投保機構風險狀況發生變化，可能需要調整適用費率的，對涉及費率計算的相關情況進行核查；(二)投保機構保費交納基數可能存在問題的，對其存款的規模

16、、結構以及真實性進行核查；(三)對投保機構報送的信息、資料的真實性進行核查。對核查中發現的重大問題，應當告知銀行業監督管理機構。第十四條 存款保險基金管理機構參加金融監管協調機制，并與中國人民銀行、銀行業監督管理機構等金融管理部門、機構建立信息共享機制。存款保險基金管理機構應當通過信息共享機制獲取有關投保機構的風險狀況、檢查報告和評級情況等監督管理信息。前款規定的信息不能滿足控制存款保險基金風險、保證及時償付、確定差別費率等需要的，存款保險基金管理機構可以要求投保機構及時報送其他相關信息。第十五條 存款保險基金管理機構發現投保機構存在資本不足等影響存款安全以及存款保險基金安全的情形的，可以對其

17、提出風險警示。第十六條 投保機構因重大資產損失等原因導致資本充足率大幅度下降，嚴重危及存款安全以及存款保險基金安全的，投保機構應當按照存款保險基金管理機構、中國人民銀行、銀行業監督管理機構的要求及時采取補充資本、控制資產增長、控制重大交易授信、降低杠桿率等措施。投保機構有前款規定情形，且在存款保險基金管理機構規定的期限內未改進的，存款保險基金管理機構可以提高其適用費率。第十七條 存款保險基金管理機構發現投保機構有中華人民共和國銀行業監督管理法第三十八條、第三十九條規定情形的，可以建議銀行業監督管理機構依法采取相應措施。第十八條 存款保險基金管理機構可以選擇下列方式使用存款保險基金，保護存款人利

18、益：(一)在本條例規定的限額內直接償付被保險存款；(二)委托其他合格投保機構在本條例規定的限額內代為償付被保險存款；(三)為其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業務、資產、負債。存款保險基金管理機構在擬訂存款保險基金使用方案選擇前款規定方式時，應當遵循基金使用成本最小的原則。第十九條 有下列情形之一的，存款人有權要求存款保險基金管理機構在本條例規定的限額內，使用存款保險基金償付存款人的被保險存款：(一)存款保險基金管理機構擔任投保機構的接管組織；(二)存款保險基金管理機構實施被撤銷投保機構的清算；(三)人民法院裁定受理對投保機構的破產申請；(四)經國務院批準的其他情形。存款保險基金管理機構應當依照本條例的規定及時、足額償付存款。第二十條 存款保險基金管理機構的工作人員有下列行為之一的，依法給予處分：(一)違反規定收取保費；(二)違反規定使用、運用存款保險基金；(三)違反規定不及時、足額償付存款；(四)濫用職權、玩忽職守的其他行為。存款保險基金管理機構的工作人員貪污受賄、泄露國家秘密或者所知悉的商業秘密，構成犯罪的，依法追究刑事責任；尚不構成犯罪的，依法給予處分。第二十一條 投保機構有下列情形之一的，由存款保險基金管理機構責令限期改正；逾期不改正或者情節嚴重的，予以記錄并作為調整該投保機構的適