1、行政法學(xué)第一章緒論第一節(jié)行政法的概念一、行政的涵義相對(duì)于社會(huì)組織、企業(yè)的“私人行政”而言，行政法領(lǐng)域的行政，是指國(guó)家與公共事務(wù)的行政，通常稱為“公共行政”。 行政是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)國(guó)家與公共事務(wù)的決策、組織、管理和調(diào)控。它包括以下含義：（1）行政活動(dòng)的主體是國(guó)家行政機(jī)關(guān)；（2）行政活動(dòng)的范圍逐步擴(kuò)大，不僅限于管理國(guó)家事務(wù)，還越來越廣泛地管理公共事務(wù)；（3）行政活動(dòng)的目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)國(guó)家事務(wù)和公共事務(wù)的組織與管理；（4）行政活動(dòng)的方法和手段是決策、組織、管理和調(diào)控等。二、行政與公民權(quán)利（一）行政權(quán)1.行政權(quán)的涵義行政權(quán)是由國(guó)家憲法、法律賦予或認(rèn)可的、國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織執(zhí)行法律規(guī)范、對(duì)

2、國(guó)家和公共事務(wù)實(shí)施行政管理活動(dòng)的權(quán)力，是國(guó)家政權(quán)和社會(huì)治理權(quán)的組成部分。這個(gè)定義具有三層意思：第一，行政權(quán)的合法來源是國(guó)家憲法和法律，沒有憲法、法律的確認(rèn)或設(shè)定，行政權(quán)就失去了存在和行使的合理基礎(chǔ)；第二，行政權(quán)由國(guó)家行政機(jī)關(guān)和其他公共行政組織行使，立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)，以及其他國(guó)家機(jī)關(guān)就其各自所管理的事項(xiàng)行使的權(quán)力分別為立法權(quán)、司法權(quán)等；第三，行政權(quán)系國(guó)家政權(quán)和社會(huì)治理權(quán)的組成之一，一方面，現(xiàn)代行政權(quán)仍然保留了傳統(tǒng)國(guó)家政權(quán)的特色，是國(guó)家治理和服務(wù)社會(huì)的公權(quán)力的一種，另一方面，現(xiàn)代行政權(quán)還包括社會(huì)組織對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的治理權(quán)，這些治理權(quán)有的來自于國(guó)家法律的直接賦予或者行政機(jī)關(guān)的委托，有的源于社會(huì)組織

3、的自治而后得到國(guó)家法律的承認(rèn)。行政權(quán)與行政職權(quán)的區(qū)別。行政權(quán)不完全等同于行政職權(quán)。前者是行政機(jī)關(guān)依法管理國(guó)家行政事務(wù)的權(quán)力，其內(nèi)容多而復(fù)雜；后者則是具體行政機(jī)關(guān)和工作人員所擁有的，與其行政目標(biāo)、職務(wù)和職位相適應(yīng)的管理資格和權(quán)能，是行政權(quán)的具體配置和轉(zhuǎn)化形式。行政權(quán)與行政權(quán)限的區(qū)別。行政權(quán)限是法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)所不能逾越的范圍界限，是行政權(quán)的具體形式行政職權(quán)的三個(gè)構(gòu)成要素（權(quán)力主體權(quán)力內(nèi)容權(quán)力范圍）之一。行政機(jī)關(guān)行使職權(quán)超越行政權(quán)限，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無(wú)效。2.行政權(quán)的內(nèi)容包括：行政立法權(quán)、行政命令權(quán)、行政決定權(quán)、行政檢查監(jiān)督權(quán)、行政制裁權(quán)、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)、行政裁判權(quán)等。3

4、.行政權(quán)的特點(diǎn)行政權(quán)與其他國(guó)家權(quán)力和社會(huì)組織公民個(gè)人的權(quán)利不同，相對(duì)于其他國(guó)家權(quán)力而言，它具有自由裁量性、主動(dòng)性和廣泛性等特點(diǎn)；相對(duì)于社會(huì)組織、公民個(gè)人，它則具有強(qiáng)制性、單方性和優(yōu)益性等特點(diǎn)。4.行政權(quán)的雙重作用現(xiàn)代國(guó)家賦予行政機(jī)關(guān)廣泛的職權(quán)，并保障其有效行使，充分發(fā)揮其積極能動(dòng)的作用。同時(shí)對(duì)行政權(quán)的行使必須加強(qiáng)監(jiān)督，防止被違法行使或?yàn)E用，侵害公民法人或其他組織的合法權(quán)益，損害公共利益，破壞社會(huì)秩序。（二）公民權(quán)利是指國(guó)家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政這權(quán)利和自由宗教信仰自由人身權(quán)利和自由文化教育權(quán)利社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利等。現(xiàn)代社會(huì)，公

5、民權(quán)利的范圍日趨擴(kuò)大，權(quán)利的規(guī)定日趨細(xì)密。但是公民權(quán)利的行使要受到法律的制約，不得損害公共利益和他人的利益。公民權(quán)利不是絕對(duì)的，權(quán)利與義務(wù)必須統(tǒng)一。（三）行政權(quán)與公民權(quán)利的關(guān)系公民權(quán)利即指國(guó)家通過憲法、法律確認(rèn)的，由相應(yīng)的義務(wù)所保證的公民的資格、利益、自由和權(quán)能。公民權(quán)利的內(nèi)容十分廣泛，包括政治權(quán)利和自由、宗教信仰自由、人身權(quán)利和自由、文化教育權(quán)利、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)利等。行政權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系：行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的一個(gè)重要組成部分，亦源于公民權(quán)利，是公民權(quán)利的一種特殊的轉(zhuǎn)化形式。而行政權(quán)力一旦形成，便與公民權(quán)利結(jié)成一種既互相依存，又相互對(duì)立的關(guān)系。在行政主體與相對(duì)方形成的關(guān)系中，一方權(quán)利(權(quán)力)

6、的實(shí)現(xiàn)，要求另一方履行相應(yīng)的義務(wù)。每一方既是權(quán)利主體又是義務(wù)主體，雙方的權(quán)利義務(wù)在總體上應(yīng)是平衡的。對(duì)于行政主體來說，它要依法行政，既要保護(hù)公民的合法權(quán)益，同時(shí)又要防止公民權(quán)利的違法行使或?yàn)E用，以維護(hù)社會(huì)秩序和增進(jìn)公共利益。這是行政主體的職權(quán)和職責(zé)。對(duì)于公民來說，他一方面要守法，要服從、配合和參與行政管理，尊重行政權(quán)的合法行使；另一方面，他又要通過直接或間接的形式監(jiān)督行政主體依法行政，防止行政權(quán)的濫用或不當(dāng)行使。三、行政法的概念（一）行政法的涵義行政法是國(guó)家重要的部門法之一，是調(diào)整行政關(guān)系以及在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生的監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，或者說是調(diào)整因行政主體行使其職權(quán)而發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)

7、系的法律規(guī)范和原則的總稱。這個(gè)定義有兩層含義：第一，行政法是國(guó)家一類法律規(guī)范和原則的總稱；第二，這一系列法律規(guī)范和原則調(diào)整的對(duì)象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，而不是別的社會(huì)關(guān)系。所謂調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，就是規(guī)定行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系各方當(dāng)事人之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）行政法的調(diào)整對(duì)象行政法的調(diào)整對(duì)象是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系，是因國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其他行政主體行使行政職權(quán)而發(fā)生的各種社會(huì)關(guān)系。這里，行政職權(quán)是關(guān)鍵要素，只有與行政職權(quán)的行使直接或間接發(fā)生聯(lián)系的社會(huì)關(guān)系才是行政關(guān)系及監(jiān)督行政關(guān)系，與行政職權(quán)的行使無(wú)關(guān)的社會(huì)關(guān)系，即使有行政機(jī)關(guān)為一方當(dāng)事人，也不是行政關(guān)系或監(jiān)督行政關(guān)系。行政關(guān)系或監(jiān)督

8、行政關(guān)系經(jīng)過行政法的調(diào)整后就形成行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系。兩者互相關(guān)聯(lián)，密不可分，后者以前者為基礎(chǔ)，又不可或缺地與前者共同構(gòu)建完善的、統(tǒng)一的、和諧的行政法律秩序。四、行政法的淵源（一）行政法的一般淵源，是指國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)或行政機(jī)關(guān)各自制定的規(guī)范性文件。1.憲法 2.法律 3.行政法規(guī)和部門規(guī)章 4.地方性法規(guī)地方規(guī)章自治條例單行條例（二）行政法的特殊淵源，是指有關(guān)行政法規(guī)范和原則的法律解釋，及國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行政機(jī)關(guān)與其他國(guó)家機(jī)關(guān)或社會(huì)組織共同制定的規(guī)范性文件。1.法律解釋：是指有權(quán)機(jī)關(guān)在法律規(guī)范具體適用過程中，就其如何具體運(yùn)用所作的解釋，即有權(quán)解釋。2.其他規(guī)范性文件：中共中央與國(guó)務(wù)院聯(lián)合發(fā)

9、布的規(guī)范性文件。3.國(guó)際條約慣例國(guó)際條約慣例會(huì)涉及到一國(guó)國(guó)內(nèi)的行政管理，成為調(diào)整該國(guó)行政機(jī)關(guān)與公民組織及外國(guó)人外國(guó)組織之間關(guān)系的行為準(zhǔn)則。一經(jīng)我國(guó)承認(rèn)，便成為我國(guó)行政法地一個(gè)淵源。我國(guó)承認(rèn)時(shí)予以保留的條款除外。五、行政法的分類（一）一般行政法與特別行政法是以行政法調(diào)整對(duì)象的范圍為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分（二）實(shí)體行政法與程序行政法是以行政規(guī)范的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行劃分實(shí)體行政法是規(guī)范當(dāng)事人在某種法律關(guān)系中的存在地位或資格和權(quán)能等實(shí)體性權(quán)利義務(wù)的行政規(guī)范的總稱。程序行政法是規(guī)定實(shí)施實(shí)體性行政法規(guī)范所必須的當(dāng)事人程序性權(quán)利義務(wù)的行政法規(guī)范的總稱，如行政訴訟法行政程序法。（三）行政組織法行政行為法和監(jiān)督行政行為法行政

10、組織法，即有關(guān)行政組織的規(guī)范，可分為兩部分：一部分規(guī)范規(guī)定行政機(jī)關(guān)的設(shè)置編制職權(quán)職責(zé)活動(dòng)程序和活動(dòng)方法，其中行政職權(quán)職責(zé)的范圍是行政組織法的核心內(nèi)容；另一部分規(guī)范規(guī)定貴家行政機(jī)關(guān)與其公務(wù)員雙方在錄用培訓(xùn)考核獎(jiǎng)懲職務(wù)升降交流中的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)關(guān)系，這部分規(guī)范往往體現(xiàn)在公務(wù)員法中。行政行為法，這類行政法規(guī)范中，最主要的是關(guān)于行政機(jī)關(guān)在進(jìn)行行政管理實(shí)施行政活動(dòng)中，與作為相對(duì)方的個(gè)人組織之間的權(quán)利（職權(quán)）義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系的規(guī)范。監(jiān)督行政行為法，即關(guān)于監(jiān)督主體監(jiān)督行政行為的規(guī)范，其中包括行政訴訟法規(guī)范。六、行政法的特點(diǎn)（一）行政法在形式上的特點(diǎn)1.行政法沒有統(tǒng)一完整的法典：由于行政法涉及的社會(huì)生活領(lǐng)域

11、十分廣泛，內(nèi)容紛繁復(fù)雜，又有較強(qiáng)的技術(shù)性、專業(yè)性，再加上行政關(guān)系變動(dòng)較快，因此，制定一部系統(tǒng)、完整的行政法典幾乎是不可能的。2.行政法規(guī)范賴以存在的法律形式法律文件的數(shù)量特別多，屬各部門法之首。行政法有多種多級(jí)的立法者，不僅最高權(quán)力機(jī)關(guān)或地方權(quán)力機(jī)關(guān)可以規(guī)定，而且有權(quán)的行政機(jī)關(guān)也可以制定，這就使得行政法的表現(xiàn)形式繁多，種類不一，即具有多種法律淵源。行政法的這種多頭、多級(jí)立法體制，是由行政法內(nèi)容的廣泛性、技術(shù)的復(fù)雜性、專業(yè)的細(xì)致性決定的，是為適應(yīng)行政管理生活的現(xiàn)實(shí)需要而產(chǎn)生的。（二）行政法在內(nèi)容上的特點(diǎn)1.行政法的內(nèi)容廣泛行政法的內(nèi)容從行政組織、行政管理到行政救濟(jì)，從民政管理、衛(wèi)生管理到教育文化

12、管理，包羅萬(wàn)象。2.以行政法規(guī)、規(guī)章形式表現(xiàn)的行政法規(guī)易于變動(dòng)。以行政法規(guī)、規(guī)章為淵源的行政法規(guī)范涉及的內(nèi)容太多、太具體，面對(duì)日新月異、變化快速的社會(huì)生活，如果不及時(shí)作調(diào)整，就會(huì)產(chǎn)生消極的后果。3.行政法的實(shí)體性規(guī)范與程序性規(guī)范總是交只在一起并往往共存于一個(gè)法律文件中。首先，行政法的程序性規(guī)范并不僅限于訴訟領(lǐng)域，它還包括有關(guān)行政管理活動(dòng)程序的規(guī)范，即行政程序法；其次，行政訴訟法雖然可以獨(dú)立立法，但由于沒有相應(yīng)的統(tǒng)一的“行政實(shí)體法典”，而行政訴訟畢竟與行政法有關(guān)實(shí)體內(nèi)容密不可分，這就使得行政訴訟法包含了許多實(shí)體性條文；再次，行政程序法是行政法特有的一類行為規(guī)范。第二節(jié)行政法關(guān)系行政法關(guān)系指經(jīng)過行

13、政法調(diào)整之后、具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的社會(huì)關(guān)系。行政法關(guān)系的涵義可以從以下幾個(gè)方面理解：1.受行政法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系主要是行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系。2.行政法關(guān)系是由行政法調(diào)整而形成的。3.行政法關(guān)系具有行政法上的權(quán)利義務(wù)內(nèi)容。包括行政法律關(guān)系和監(jiān)督行政法律關(guān)系兩類一、行政法律關(guān)系（一）行政法律關(guān)系的涵義指經(jīng)過行政法調(diào)整之后，具備了權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的行政管理關(guān)系。（二）行政法律關(guān)系的分類根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)可以分為內(nèi)部行政法律關(guān)系和外部行政法律關(guān)系；行政實(shí)體法律關(guān)系與行政程序法律關(guān)系。行政實(shí)體和行政程序是同一行政主體的行為的兩個(gè)方面，相互影響、相互依存。前者是行為的內(nèi)容，后者是行為的形式。行政行為，作為一種管理

14、行為，同時(shí)要受行政實(shí)體規(guī)范和行政程序規(guī)范的制約，從而形成兩種不同的法律關(guān)系。（三）行政法律關(guān)系的構(gòu)成要素行政法律關(guān)系由行政法律關(guān)系的主體、客體、內(nèi)容等要素構(gòu)成。1.行政法律關(guān)系的主體，亦稱行政法律關(guān)系當(dāng)事人，指行政法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，包括行政主體和行政相對(duì)方。行政法律關(guān)系的主體和行政法主體是兩個(gè)不同的概念。行政法主體是指行政領(lǐng)域的法律關(guān)系中權(quán)利的享有者和義務(wù)的承擔(dān)者，除了行政主體和相對(duì)方外，還包括監(jiān)督行政法律關(guān)系中的監(jiān)督主體，如立法機(jī)關(guān)、其他行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)等。行政主體享有并行使國(guó)家權(quán)力，是行政法律關(guān)系中的特殊主體，在具體的法律關(guān)系中往往占有主導(dǎo)地位。與行政主體相對(duì)的另一方

15、當(dāng)事人稱為行政相對(duì)方。2.行政法律關(guān)系的客體，是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)所指向的對(duì)象。行政法律關(guān)系的客體的范圍很廣泛，可概括為三種：（1）物質(zhì)財(cái)富；（2）精神財(cái)富；（3）行為3.行政法律關(guān)系的內(nèi)容是指行政主體和相對(duì)方在行政法律關(guān)系中享有的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)。（四）行政法律關(guān)系的特征1.行政法律關(guān)系中必有一方是行政主體。行政職權(quán)的行使是行政關(guān)系得以發(fā)生的客觀前提。沒有行政職權(quán)的存在及行使，行政關(guān)系無(wú)從產(chǎn)生，行政法律關(guān)系也就不可能形成。行政主體是行政職權(quán)的行使者，因此行政主體總為行政法律關(guān)系的一方。2.行政法律關(guān)系具有非對(duì)等性。是指行政法律關(guān)系雙方的權(quán)利義務(wù)不對(duì)等。（1）在實(shí)體行政關(guān)系中，法律承

16、認(rèn)行政權(quán)具有公定力，由于行政機(jī)關(guān)優(yōu)先實(shí)現(xiàn)一部分權(quán)利以保證行政管理的效率，形成不對(duì)等的法律關(guān)系。（2）行政程序是制約行政實(shí)體權(quán)力的重要機(jī)制。行政程序法律規(guī)范一般設(shè)定行政機(jī)關(guān)的義務(wù)，由行政程序規(guī)范調(diào)整的行政程序法律關(guān)系是一種相對(duì)方的一部分權(quán)利優(yōu)先實(shí)現(xiàn)，而行政機(jī)關(guān)的一部分權(quán)利同時(shí)受到一定限制的關(guān)系。這種階段性的權(quán)利義務(wù)的差別也是我們所理解的法律關(guān)系的非對(duì)等性。（3）在監(jiān)督行政法律關(guān)系中，監(jiān)督主體和被監(jiān)督主體（主要是行政機(jī)關(guān)）之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也是不對(duì)等的。3.行政法律關(guān)系的主體的權(quán)利義務(wù)一般是法定的。行政法律關(guān)系的主體之間不能相互約定權(quán)利義務(wù)，不能自由選擇權(quán)利和義務(wù)，而必須依據(jù)法律規(guī)范取得權(quán)利并承擔(dān)

17、義務(wù)。4.行政主體實(shí)體上的權(quán)利義務(wù)是重合的。行政主體在行政法律關(guān)系中具有雙重地位，對(duì)社會(huì)實(shí)施行政管理時(shí)體現(xiàn)為權(quán)利主體，而相對(duì)于國(guó)家而言則體現(xiàn)為義務(wù)主體。行政主體的職權(quán)和職責(zé)是密不可分的。這種實(shí)體權(quán)利義務(wù)的雙重性決定了行政職權(quán)的不可放棄性。5.行政法律關(guān)系爭(zhēng)議往往由行政機(jī)關(guān)或行政裁決機(jī)構(gòu)依照行政程序或準(zhǔn)司法程序先行加以解決，法院通過司法程序解決爭(zhēng)議，原則上是可供爭(zhēng)議當(dāng)事人選擇的最終機(jī)制行政法律關(guān)系引起的爭(zhēng)議往往具有專業(yè)性強(qiáng)、技術(shù)性高、層次復(fù)雜等特點(diǎn)，僅靠法院難以勝任解決行政爭(zhēng)議的需要。我國(guó)根據(jù)自己的特點(diǎn)，賦予行政機(jī)關(guān)一定的調(diào)解權(quán)、裁判權(quán)和復(fù)議權(quán)。只有在法律有規(guī)定的情況下才可以將行政爭(zhēng)議提交法院。

18、（五）行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅行政法律關(guān)系的產(chǎn)生，是指行政法律關(guān)系主體及其權(quán)利義務(wù)的實(shí)際構(gòu)成。行政法律關(guān)系的變更，是指行政法律關(guān)系的主體、內(nèi)容或客體發(fā)生了變化。行政法律關(guān)系的消滅是指行政法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)的充分行使和履行，或由于某種事實(shí)的發(fā)生而導(dǎo)致雙方的權(quán)利義務(wù)無(wú)法行使或履行。行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，必須有行政法規(guī)范的根據(jù)和相關(guān)法律實(shí)施的出現(xiàn)。法律事實(shí)由行為和事件構(gòu)成。事件不以人的意志為轉(zhuǎn)移的客觀現(xiàn)象，合法或違法的行為都可能引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更與消滅，但兩者的效果不同。二、監(jiān)督行政法律關(guān)系（一）涵義是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)在監(jiān)督行政行為的過程中，與行政主體之間形成的受行政法

19、規(guī)范調(diào)整的多種關(guān)系。首先，監(jiān)督行政法律關(guān)系是指國(guó)家有權(quán)機(jī)關(guān)和行政主體以及有關(guān)的公民、法人或者其他組織之間發(fā)生的關(guān)系；其次，監(jiān)督行政法律關(guān)系是在監(jiān)督行政主體的行政行為的過程中形成的；再者，監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種受行政法規(guī)范調(diào)整的關(guān)系；最后，監(jiān)督行政法律關(guān)系的客體主要是行政主體的行政行為。監(jiān)督行政法律關(guān)系和行政法律關(guān)系之間既有區(qū)別又有聯(lián)系。（二）特征1.監(jiān)督行政法律關(guān)系是一種多重復(fù)雜的法律關(guān)系；2.監(jiān)督行政法律關(guān)系包含著行政訴訟法律關(guān)系；3.監(jiān)督行政法律關(guān)系主體之間的權(quán)利義務(wù)具有非對(duì)等性。第三節(jié) 行政法在法律體系中的地位和作用一、行政法的在法律體系中的地位 行政法是僅次于憲法的部門法，是我國(guó)社會(huì)主

20、義法律體系中最重要的部門法之一，在法律體系中具有重要的地位和影響。 1.從行政法的調(diào)整對(duì)象一看，行政法調(diào)整著廣泛而重要的社會(huì)關(guān)系，這類社會(huì)關(guān)系與國(guó)家權(quán)力、公民權(quán)利息息相關(guān)，是公民權(quán)利與國(guó)家權(quán)力關(guān)系的重要組成部分。2.從行政法與憲法的關(guān)系來看，行政法是憲法的最重要的實(shí)施法。3.從行政法與其他基本法律部門的關(guān)系來看，行政法對(duì)其他部門法的影響越來越大。 二、行政法的作用就同屬于法的范疇而言，行政法與其他部門法一樣具有法的規(guī)范作用和一般社會(huì)作用。行政法的規(guī)范作用，是指行政法具有指引作用、評(píng)價(jià)作用、預(yù)測(cè)作用、教育作用和強(qiáng)制作用。行政法的一般社會(huì)作用體現(xiàn)為：保障公民權(quán)益、維護(hù)和鞏固社會(huì)秩序，推動(dòng)社會(huì)主義政

21、治、經(jīng)濟(jì)、文化等事業(yè)的發(fā)展。行政法的特殊社會(huì)作用體現(xiàn)在兩方面：一方面，行政法具有保障行政管理有效實(shí)施的作用；另一方面，行政法具有保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的作用。這兩方面的作用是有機(jī)的、統(tǒng)一的。第四節(jié)行政法學(xué)的發(fā)展及其學(xué)科體系一、行政法與行政法學(xué) 行政法與行政法學(xué)是兩個(gè)既有聯(lián)系又有區(qū)別的不同范疇。行政法屬于法律顧問范疇，是一系列調(diào)整行政關(guān)系和監(jiān)督行政關(guān)系的法律規(guī)范和原則的總稱，這些規(guī)范和原則有機(jī)地構(gòu)成一個(gè)法律部門。 行政法學(xué)屬于法學(xué)的范疇，是研究行政法的科學(xué)。行政法學(xué)的任務(wù)是研究行政法的基本原則和規(guī)范；研究行政法的歷史發(fā)展規(guī)律；研究行政法的本質(zhì)、內(nèi)容和形式；研究行政法的制定、執(zhí)行和遵守

22、；研究人們關(guān)于行政法觀念、學(xué)說的理論。行政法學(xué)是有關(guān)行政法的學(xué)問，而行政法則是行政法學(xué)產(chǎn)生的客觀物質(zhì)基礎(chǔ)。二者既有聯(lián)系，又有本質(zhì)上的區(qū)別。 二、國(guó)外行政法學(xué)的發(fā)展概況 大陸法系國(guó)家的人們較早地認(rèn)識(shí)到了行政法的作用，行政法學(xué)也就隨之在這些國(guó)家較早地產(chǎn)生了。大約在19世紀(jì)中末葉，法國(guó)率先有一些學(xué)者提出了行政法理論。但直到本世紀(jì)初前后，行政法學(xué)才在大陸法系國(guó)家形成體系。目前，大陸法系國(guó)家行政法學(xué)體系一般是在緒論的基礎(chǔ)上展開為“行政組織法”、“行政作用法”和“行政救濟(jì)法”三個(gè)部分。其重點(diǎn)是關(guān)注行政權(quán)的設(shè)定和動(dòng)作，強(qiáng)調(diào)對(duì)其保障和監(jiān)督。英美法系國(guó)家的行政法學(xué)研究起步較晚。這主要是與英美法系國(guó)家最初因誤解大

23、陸法第的行政而否認(rèn)行政法的態(tài)度有關(guān)。英國(guó)直到20世紀(jì)后才逐步形成行政法學(xué)的專門研究。在美國(guó)，本世紀(jì)初只有少數(shù)學(xué)者寫過數(shù)本行政法專著，其行政法學(xué)的真正重大發(fā)展是在本世紀(jì)30年代以后，尤其是二次大戰(zhàn)以后。英美法系國(guó)家行政法學(xué)研究的重點(diǎn)放在行政立法、行政程序、行政責(zé)任和司法審查方面。在承認(rèn)行政權(quán)擴(kuò)大的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制約。 三、我國(guó)行政法學(xué)的發(fā)展概況 1949年以前，我國(guó)的行政法和行政法學(xué)深受大陸法系國(guó)家的影響，50年代又照搬前蘇聯(lián)模式。此后，由于“法律虛無(wú)主義”和“階段斗爭(zhēng)為綱”的影響，行政法和行政法學(xué)被漠視。十一屆三中全會(huì)以后，隨著經(jīng)濟(jì)體制、政治體制改革的深入，我國(guó)的行政法和行政法學(xué)獲

24、得了新生，并取得了巨大的發(fā)展。1983年，我國(guó)出版了第一部行政法學(xué)統(tǒng)編教材行政法概要；1989年，司法部法學(xué)教材編輯部重新編寫了一本高等學(xué)校統(tǒng)編教材行政法學(xué)，對(duì)行政法概要的體系和觀點(diǎn)作了重要修改和補(bǔ)充；1996年，又出版了行政法學(xué)（修訂版），反映了新的法律制度，體現(xiàn)了近幾年來學(xué)術(shù)界新的科研成果。目前，我國(guó)行政法學(xué)界出現(xiàn)了百花齊放、百家爭(zhēng)鳴的大好局面。 第二章行政法的基本原則第一節(jié) 行政法的基本原則的涵義行政法的基本原則是行政法治原則。它貫穿于行政法關(guān)系中，指導(dǎo)行政法的立法與實(shí)施的根本原理或基本準(zhǔn)則。行政法治原則作為法治原則在行政法上的的反映，涵蓋了對(duì)行政法關(guān)系所有主體的要求。由于歷史的原因和現(xiàn)

25、實(shí)的需要，我們談及行政法治原則時(shí)，經(jīng)常更突出地強(qiáng)調(diào)其對(duì)行政主體的必要。事實(shí)上公民必須守法、依法監(jiān)督行政行為等，也是行政法治的內(nèi)在要求。行政法治原則對(duì)行政主體的要求可概括為“依法行政”，具體可理解為行政合法性原則、行政合理性原則、行政應(yīng)急性原則。第二節(jié) 行政合法性原則 （一）行政合法性原則的涵義 行政合法性原則，是指行政權(quán)的存在和行使必須依據(jù)法律，符合法律，不得與法律相抵觸。 （二）行政合法性原則的具體內(nèi)容 1.行政職權(quán)必須基于法律的授予才能存在；2.行政職權(quán)必須依據(jù)法律行使；3.行政授權(quán)、行政委托必須有法律依據(jù)，符合法律要旨。 第三節(jié) 行政合理性原則 （一）行政合理性原則的含義它是指行政行為的

26、內(nèi)容要客觀、適度，合乎理性。合理性原則產(chǎn)生的主要原因是行政自由裁量權(quán)的存在。 （二）行政合理性原則的具體內(nèi)容 1.行政行為應(yīng)符合立法目的。2.行政行為應(yīng)建立在正當(dāng)考慮的基礎(chǔ)上，不得考慮不相關(guān)因素。3.平等適用法律規(guī)范，相同事實(shí)不得給予不同對(duì)待。4.符合自然規(guī)律。5.符合社會(huì)道德。第三章 行政法律關(guān)系主體第一節(jié) 行政法律關(guān)系主體概述一、行政主體（一）行政主體的概念行政主體，是指享有國(guó)家行政權(quán)，能以自己的名義行使行政權(quán)，并能獨(dú)立地承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)法律責(zé)任的組織。國(guó)家行政機(jī)關(guān)是最主要的行政主體，此外依照法定授權(quán)而獲得行政權(quán)的組織，也可以成為行政主體。具體來講：1.行政主體是享有國(guó)家行政權(quán)的組織；

27、2.行政主體是能夠以自己的名義行使行政權(quán)的組織；3.行政主體是能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的組織。（二）行政主體的職權(quán)與職責(zé)1.行政職權(quán)是國(guó)家行政權(quán)的轉(zhuǎn)化形式，是行政主體實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的資格及其權(quán)能。行政職權(quán)的內(nèi)容和形式，因行政主體的不同而有一定的差異，不同行政主體的行政職權(quán)的范圍也不一樣。但總的說來，行政職權(quán)大致包括以下內(nèi)容：行政立法權(quán)。所謂行政立法權(quán)，即根據(jù)憲法、法律和法規(guī)的規(guī)定，特定的行政主體制定和發(fā)布行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等法律規(guī)范的權(quán)力。行政決策權(quán)。行政主體依法對(duì)其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的重大行政管理事項(xiàng)作出決策的權(quán)力。行政決定權(quán)。行政主體依法對(duì)其所轄領(lǐng)域和范圍內(nèi)的行政管理事項(xiàng)作出決

28、定的權(quán)力。行政命令權(quán)。在國(guó)家行政管理過程中，行政主體通過一系列的行政決定，依法要求特定的人或不特定的人作出一定行為或不作出一定行為，而命令相對(duì)人必須服從之的權(quán)力。行政執(zhí)行權(quán)。即行政主體根據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定或者有關(guān)上級(jí)部門的決定和命令等，在其所轄范圍內(nèi)具體執(zhí)行行政事務(wù)的權(quán)力。行政處罰權(quán)(行政制裁權(quán))。即行政主體對(duì)其所轄范圍內(nèi)的行政相對(duì)人違反有關(guān)法律規(guī)范的行為(包括某些未依法履行義務(wù)的行為)，依法對(duì)其實(shí)施處罰等法律制裁的權(quán)力。行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。即在行政管理過程中，法定義務(wù)人或某項(xiàng)具體行政法律關(guān)系的義務(wù)人不依法履行義務(wù)時(shí)，行政主體采取法定的強(qiáng)制措施，以促使法定義務(wù)人履行法定的義務(wù)或者達(dá)到與履

29、行義務(wù)同樣狀態(tài)的權(quán)力。行政司法權(quán)。即行政主體作為某項(xiàng)糾紛的第三人，對(duì)當(dāng)事人雙方的糾紛進(jìn)行調(diào)解、仲裁、裁決和復(fù)議的權(quán)力。行政調(diào)解權(quán)，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)以國(guó)家政策、法律為依據(jù)，以自愿為原則，通過說服教育的方法，促使雙方當(dāng)事人友好協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，從而解決爭(zhēng)議的權(quán)力。行政仲裁權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)設(shè)立的特定行政仲裁機(jī)構(gòu)，依法按照仲裁程序?qū)﹄p方當(dāng)事人之間的特定的民事或經(jīng)濟(jì)糾紛作出公斷的權(quán)力。行政裁決權(quán)，是指依法由行政機(jī)關(guān)依照法律授權(quán)，對(duì)當(dāng)事人之間發(fā)生的、與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的、與合同無(wú)關(guān)的民事糾紛進(jìn)行審查，并作出裁決的權(quán)力。行政裁決的對(duì)象是特定的民事糾紛，如權(quán)屬糾紛、侵權(quán)糾紛和損害賠償糾紛等，而不是行政糾紛。

30、行使行政裁決權(quán)的主體，只能是行政機(jī)關(guān)或法定的行政機(jī)構(gòu)。行政復(fù)議權(quán)，是指行政機(jī)關(guān)根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)唧w行政行為進(jìn)行復(fù)核、審查的權(quán)力。依據(jù)行政復(fù)議權(quán)，行政復(fù)議的對(duì)象只能是行政主體與行政相對(duì)方之間發(fā)生的行政爭(zhēng)議案件。一般情況下，行政復(fù)議只能由上一級(jí)行政機(jī)關(guān)行使。2.行政職權(quán)的優(yōu)益性（1）行政優(yōu)益權(quán)的概念行政職權(quán)具有優(yōu)益性的特點(diǎn)，即行政主體在行使行政職權(quán)時(shí)，依法享有一定的行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)。行政優(yōu)先權(quán)和行政受益權(quán)，組合構(gòu)成行政優(yōu)益權(quán)。 （2）行政優(yōu)先權(quán)一般說來，所謂行政優(yōu)先權(quán)，是指國(guó)家為保障行政主體有效地行使行政職權(quán)而賦予行政主體許多職務(wù)上的優(yōu)先條件，即行政權(quán)與其他社會(huì)組織及公民個(gè)人

31、的權(quán)利在同一領(lǐng)域或同一范圍內(nèi)相遇時(shí)，行政權(quán)具有優(yōu)先行使和實(shí)現(xiàn)的效力。行政優(yōu)先權(quán)的內(nèi)容主要包括以下幾個(gè)方面：a.先行處置權(quán)。在法治國(guó)家，行政主體行使行政職權(quán)，實(shí)施行政行為，都必須遵循法定的程序。但是，在緊急情況下，公安機(jī)關(guān)可以不受該程序規(guī)定的制約，先行處置。b.獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)。行政主體享有獲得社會(huì)協(xié)助權(quán)，即行政主體在從事緊急公務(wù)時(shí)，有關(guān)組織或個(gè)人有協(xié)助執(zhí)行或提供方便的強(qiáng)制性義務(wù)，違反者將承擔(dān)法律責(zé)任。c.行政行為的推定有效（公定力）。即行政行為一經(jīng)作出，只要末被有權(quán)機(jī)關(guān)正式撤銷，即使違法或不當(dāng)，也被推定為有效。在行政復(fù)議和行政訴訟期間，只要沒有法律上的特別規(guī)定，原則上不停止該行政行為的執(zhí)行。行政

32、優(yōu)先權(quán)的成立必須符合下列四個(gè)條件：d.主體必須是行政主體。不適用于個(gè)人或其他組織。e.行政主體必須在行使職權(quán)、從事公務(wù)時(shí)。不適用于行政主體從事其他活動(dòng)時(shí)。f.必須是為實(shí)現(xiàn)行政目的所必需。不是所有的公務(wù)活動(dòng)都可以行使優(yōu)先權(quán)。g.必須有法律根據(jù)。（3）行政受益權(quán)行政受益權(quán)，是指行政主體享受國(guó)家所提供的各種物質(zhì)優(yōu)益條件。3.行政職責(zé)行政職責(zé)是指行政主體在行使國(guó)家賦予的行政職權(quán)，實(shí)施國(guó)家行政管理活動(dòng)的過程中，所必須承擔(dān)的法定義務(wù)。行政職責(zé)的核心是“依法行政”。其主要內(nèi)容包括：第一，依法履行職務(wù)、遵守權(quán)限規(guī)定。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法定的權(quán)限范圍內(nèi)履行

33、職務(wù)。第二，符合法定目的。行政主體的一切行政管理活動(dòng)，都必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，并且，都必須符合法定目的，遵循合理、適當(dāng)?shù)脑瓌t，避免不相關(guān)因素的干擾。第三，遵循法定程序。隨著民主法制建設(shè)的不斷發(fā)展和公開、公正理念的不斷深入人心，現(xiàn)代國(guó)家中的一切行政活動(dòng)，除實(shí)體上合法、合理外，還必須嚴(yán)格遵循法定程序，確保程序上合法、合理。4.行政權(quán)限行政權(quán)限是指法律規(guī)定的行政主體行使職權(quán)所不能逾越的范圍或界限。換言之，行政權(quán)限就是行政職權(quán)的限度。行政主體行使職權(quán)超越該“限度”，便構(gòu)成行政越權(quán)，視為無(wú)效。行政權(quán)限分為縱橫兩大類。縱向行政權(quán)限是指有隸屬關(guān)系的上下級(jí)行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。橫向權(quán)限是指無(wú)隸

34、屬關(guān)系的行政主體之間權(quán)力行使范圍的劃分。這種權(quán)限又可分為區(qū)域管轄權(quán)限和公務(wù)管轄權(quán)限。（三）行政主體與其他相關(guān)概念l.行政主體與行政機(jī)關(guān)。行政主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織。因?yàn)椋挥行姓C(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織才享有國(guó)家行政權(quán)力，才能以自己的名義從事行政管理活動(dòng)，并獨(dú)立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)，又稱國(guó)家行政管理機(jī)關(guān)，是指國(guó)家根據(jù)其統(tǒng)治意志設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)，負(fù)責(zé)組織、管理、監(jiān)督和指揮國(guó)家行政事務(wù)的國(guó)家機(jī)關(guān)。按照這一定義，國(guó)家行政機(jī)關(guān)必定是行政主體，而且是最重要的行政主體。但是，行政機(jī)關(guān)是一種客觀存在的社會(huì)現(xiàn)象，行政機(jī)關(guān)可以成為行政法律關(guān)系主體，也可以成為民事法律關(guān)系

35、主體。在行政法律關(guān)系中，行政機(jī)關(guān)可以是行政主體，也可以是行政相對(duì)方。行政機(jī)關(guān)不等于行政主體，除行政機(jī)關(guān)外，一定的行政機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。2.行政主體與公務(wù)員。行政主體與公務(wù)員聯(lián)系緊密，不可分割，但不能因此將行政主體和公務(wù)員等而視之。公務(wù)員并不是行政主體，但行政活動(dòng)是由成千上萬(wàn)的公務(wù)員代表行政主體具體實(shí)施的，行政主體與公務(wù)員是一組聯(lián)系緊密、不可分割但又性質(zhì)不同的概念。（四）確立行政主體概念的意義1.是依法行政的需要；2.是確定行政行為效力的需要；3.是確定行政訴訟被告的需要；4.是保證行政管理活動(dòng)連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。依法行政的原則要求有行政主體存在，由行政主體

36、把眾多的先后不一的公務(wù)員的行為統(tǒng)一連續(xù)起來，并承擔(dān)由各個(gè)公務(wù)員的行為所引發(fā)的法律后果。二、行政相對(duì)人行政相對(duì)人相對(duì)方是行政法律關(guān)系中的一方主體。無(wú)論是機(jī)關(guān)，還是公民、法人或其他組織，以及外國(guó)人、無(wú)國(guó)籍人、外國(guó)組織，都可以作為行政法律關(guān)系的行政相對(duì)方主體參加行政法律關(guān)系，享受一定的權(quán)利，并承擔(dān)一定的義務(wù)。第二節(jié)國(guó)家行政機(jī)關(guān)一、國(guó)家行政機(jī)關(guān)的概念、性質(zhì)和特征（一）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的概念國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指國(guó)家根據(jù)其統(tǒng)治意志，按照憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定設(shè)立的，依法享有并運(yùn)用國(guó)家行政權(quán)，負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家各項(xiàng)行政事務(wù)進(jìn)行組織、管理、監(jiān)督和指揮的國(guó)家機(jī)關(guān)。（二）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì) 在社會(huì)主義國(guó)家，一切國(guó)家權(quán)力屬于人民

37、。行政機(jī)關(guān)由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，行使國(guó)家行政管理權(quán)，對(duì)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。國(guó)家行政機(jī)關(guān)從屬于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為，必須嚴(yán)格依據(jù)憲法和法律，并受到權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督。（三）國(guó)家行政機(jī)關(guān)的特征 （1）具有高度的政治性和權(quán)威性；（2）具有執(zhí)行性和法律從屬性；（3）具有相對(duì)獨(dú)立性；（4）具有適應(yīng)性和創(chuàng)造性；（5）具有統(tǒng)一性和層組性。（6）具有社會(huì)性、專業(yè)性和服務(wù)性。二、國(guó)家行政機(jī)關(guān)與相關(guān)概念的區(qū)別（一）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和軍事管理機(jī)關(guān)的區(qū)別 1.任務(wù)和職權(quán)不同。2.組織和活動(dòng)方式不同。3.是否具有能動(dòng)性不同。 （二）國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政組

38、織、行政機(jī)構(gòu)的區(qū)別國(guó)家行政機(jī)關(guān)與行政組織、行政機(jī)構(gòu)，是一組既密切聯(lián)系，又有一定區(qū)別的概念。l.國(guó)家行政組織，是為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的有效管理，由國(guó)家按照憲法、組織法和法律規(guī)定的條件和程序設(shè)立并負(fù)責(zé)國(guó)家行政事務(wù)管理的特殊社會(huì)組織，包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)和國(guó)家行政機(jī)構(gòu)。行政法上所謂的行政組織，是指一切行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)的綜合體，包括機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)相互間的橫向聯(lián)系和縱向結(jié)構(gòu)。2.國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指從中央到地方的各級(jí)人民政府及其他具有法人資格，能以自己的名義行使行政權(quán)并承擔(dān)因此而產(chǎn)生的法律責(zé)任的行政單位。3.行政機(jī)構(gòu)，是指構(gòu)成國(guó)家行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部各單位，它是為行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)服務(wù)的，對(duì)外不能以自已的名義發(fā)布決定

39、的和命令，其行為的一切法律后果皆歸屬于其所屬行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)是聯(lián)結(jié)各行政機(jī)構(gòu)的綜合體。4.在國(guó)家行政機(jī)關(guān)、行政組織和行政機(jī)構(gòu)這組概念中，只有行政機(jī)關(guān)具有行政主體的資格，可以成為行政法律關(guān)系中的一方特定主體。行政機(jī)構(gòu)一般可作為行政相對(duì)方而成為行政法律關(guān)系的一方主體，只有在法定授權(quán)的情況下，才能成為行政主體。而行政組織則沒有獨(dú)立成為行政法律關(guān)系主體的任何可能性。三、具有行政主體資格的國(guó)家行政機(jī)關(guān)（一）中央行政機(jī)關(guān)所轄區(qū)域及事務(wù)范圍涉及全國(guó)的行政機(jī)關(guān)，稱為中央行政機(jī)關(guān)。l.國(guó)務(wù)院 國(guó)務(wù)院的職權(quán)：中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。根據(jù)憲法和組織法

40、的規(guī)定，國(guó)務(wù)院享有并行使廣泛的行政管理職權(quán)。根據(jù)現(xiàn)行憲法第89條的規(guī)定，國(guó)務(wù)院共享有18項(xiàng)行政管理職權(quán)。國(guó)務(wù)院由每屆全國(guó)人大第一次會(huì)議選舉產(chǎn)生；國(guó)務(wù)院由總理、副總理若干人、國(guó)務(wù)委員若干人、各部部長(zhǎng)、各委員會(huì)主任、審計(jì)長(zhǎng)和秘書長(zhǎng)組成。國(guó)務(wù)院總理，根據(jù)國(guó)家主席的提名，經(jīng)全國(guó)人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國(guó)家主席任命；其他成員由總理提名，經(jīng)全國(guó)人大以全體代表過半數(shù)通過決定，由國(guó)家主席任命。國(guó)務(wù)院實(shí)行總理負(fù)責(zé)制。總理負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)國(guó)務(wù)院的工作，副總理和國(guó)務(wù)委員協(xié)助總理工作。國(guó)務(wù)院工作中的重大問題，必須經(jīng)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議或全體會(huì)議討論決定，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議和國(guó)務(wù)全體會(huì)議由總理召集和主持。2.國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)國(guó)

41、務(wù)院各部、委員會(huì)，是負(fù)責(zé)國(guó)家行政管理某一方面事務(wù)或某些職能的工作機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院的組成部分，依法對(duì)某一方面事務(wù)或某些職能的工作機(jī)構(gòu)，是國(guó)務(wù)院的組成部分，依法對(duì)某一方面的行政事務(wù)具有全國(guó)范圍內(nèi)的管理權(quán)限。各部、委員會(huì)是行政主體。作為行政主體的國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)的職權(quán)，主要包括發(fā)下內(nèi)容：行政規(guī)章的制定權(quán)；對(duì)本部門所轄事務(wù)的管理權(quán)；對(duì)行政糾紛的裁決權(quán)。3.國(guó)務(wù)院的直屬機(jī)構(gòu) 根據(jù)憲法和有關(guān)法律規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)工作需要和精簡(jiǎn)的原則設(shè)立若干直屬機(jī)構(gòu)，主管某項(xiàng)專門業(yè)務(wù)。直屬機(jī)構(gòu)的法律地位低于各部、委員會(huì)。其行政首長(zhǎng)不是國(guó)務(wù)院的組成人員。直屬機(jī)構(gòu)具有行政主體的資格。4.國(guó)務(wù)院各部、委員會(huì)管理的國(guó)家局。 具有

42、行政主體資格。5.國(guó)務(wù)院的辦公機(jī)構(gòu)和辦事機(jī)構(gòu)。 （二）地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)，是指其活動(dòng)范圍僅限于國(guó)家一定行政區(qū)域范圍內(nèi)，其管轄事項(xiàng)僅限于地方性行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)，亦稱地方人民政府，即各級(jí)地方人民政府。1.我國(guó)地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的體制根據(jù)憲法和有關(guān)組織法的規(guī)定，按照行政區(qū)域的劃分，我國(guó)地方各級(jí)人民政府分為省（自治區(qū)、直轄市）、市（自治州、直轄市的區(qū)）、縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）四級(jí)。地方各級(jí)人民政府實(shí)行首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。2.地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)和特點(diǎn)地方組織法第47條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)人民代表大會(huì)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”地方國(guó)家行政機(jī)關(guān)的特點(diǎn)在于其“雙重從屬制”：一方面，地

43、方各級(jí)人民政府都是本級(jí)地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作；另一方面，地方各級(jí)人民政府都對(duì)其上一級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，都是國(guó)務(wù)院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，服從國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)。但是，該“雙重從屬制”并不影響地方各級(jí)人民政府的主體資格。3.地方行政機(jī)關(guān)的法定職權(quán)：執(zhí)行權(quán)。執(zhí)行本級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的決議和上級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的決議和命令，辦理上級(jí)行政機(jī)關(guān)交辦的事項(xiàng)。決定、命令的發(fā)布權(quán)和規(guī)章的制定權(quán)。縣級(jí)以上地方政府可發(fā)布命令。領(lǐng)導(dǎo)和管理權(quán)。保護(hù)、保障權(quán)。對(duì)本級(jí)政府職能部門和下級(jí)人民政府行政工作的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督權(quán)。此外，根據(jù)地方組織法規(guī)定，自治區(qū)、自治州、自治

44、縣的自治機(jī)關(guān)，除行使上述職權(quán)外，還依照憲法、民族區(qū)域自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限，行使自治權(quán)(第24條)。4.地方人民政府的派出機(jī)關(guān)地方人民政府的派出機(jī)關(guān)，是指由縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)有權(quán)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，在一定區(qū)域內(nèi)設(shè)立的行政機(jī)關(guān)。根據(jù)地方組織法規(guī)定，我國(guó)地方人民政府的派出機(jī)關(guān)有三種類型：省、自治區(qū)人民政府經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的行政公署；縣、自治縣人民政府經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的區(qū)公所；市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市人民政府經(jīng)上級(jí)人民政府批準(zhǔn)設(shè)立的街道辦事處。地方人民政府的派出機(jī)關(guān)不是一級(jí)人民政府，但是，依據(jù)有關(guān)組織法的規(guī)定，實(shí)際上履行著一級(jí)人民政府的職能，在一定的區(qū)域內(nèi)對(duì)所有的行政事務(wù)享有組織與管理權(quán)

45、，能以自己的名義作出行政行為，并能對(duì)其行為后果承擔(dān)法律責(zé)任。因此，地方人民政府的派出機(jī)關(guān)具有行政主體的資格。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府是最基層的人民政府，領(lǐng)導(dǎo)和管理所轄行政區(qū)域內(nèi)的行政事務(wù)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府內(nèi)部只設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，不設(shè)職能部門，也不設(shè)派出機(jī)構(gòu)。有時(shí)根據(jù)需要設(shè)派出機(jī)構(gòu)，在對(duì)外活動(dòng)中，只能以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府的名義作出行政行為，不能獨(dú)立對(duì)外行使行政權(quán)。因此，在鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府系統(tǒng)中，只有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府一個(gè)行政主體，除行政法律規(guī)范授權(quán)的情形外，其他任何內(nèi)部機(jī)構(gòu)或派出機(jī)構(gòu)都不具有行政主體的資格。（三）中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)關(guān)系的法律調(diào)整中央與地方的關(guān)系，主要包括中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)的職能劃分

46、以及中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。(1)中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)職能的劃分 我國(guó)憲法規(guī)定，中央和地方國(guó)家機(jī)構(gòu)職權(quán)的劃分，遵循在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮地方的主動(dòng)性、積極性的原則。 外交事務(wù)、國(guó)防事務(wù)、貨幣、度量衡、行政區(qū)劃調(diào)整、財(cái)政撥款、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展與布局規(guī)劃等，凡屬全國(guó)性的行政管理事務(wù)，涉及全國(guó)利益者，應(yīng)由中央行政機(jī)關(guān)統(tǒng)一管轄。 地方性經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃、文化、教育、衛(wèi)生、體育、環(huán)保、生活福利設(shè)施等，凡屬地方性的行 政管理事務(wù)，涉及地方利益者，應(yīng)由地方行政機(jī)關(guān)獨(dú)立自主地管轄。 在本地區(qū)獨(dú)立實(shí)施某項(xiàng)行政管理事務(wù)發(fā)生困難的地方行政機(jī)關(guān)，有權(quán)向中央行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)?jiān)醒胄姓C(jī)關(guān)應(yīng)在人力

47、、物力、財(cái)力等方面給予支持和援助。 (2)中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制 中央行政機(jī)關(guān)與地方行政機(jī)關(guān)之間的職能劃分，已經(jīng)包含并要求中央行政機(jī)關(guān)對(duì)地方行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和控制。 中央行政機(jī)關(guān)有權(quán)審核地方行政機(jī)關(guān)的行政管理工作計(jì)劃，有權(quán)檢查地方行政機(jī)關(guān)的行政管理活動(dòng)，有權(quán)依照法律的規(guī)定糾正地方行政機(jī)關(guān)不當(dāng)?shù)男姓芾泶胧５谌?jié) 被授權(quán)的組織和被委托的組織與個(gè)人一、行政授權(quán)和行政委托（一）行政授權(quán)和行政委托的概念所謂行政授權(quán)，是指法律、法規(guī)將某項(xiàng)或某一方面的行政職權(quán)的一部分或全部，通過法定方式授予某個(gè)組織的法律行為。所謂行政委托，是指行政主體將其職權(quán)的一部分，依法委托給其他組織或個(gè)人來行使的法律

48、行為。（二）行政授權(quán)和行政委托的特征和區(qū)別1.依據(jù)方面：行政授權(quán)必須有法律、法規(guī)的明文授權(quán)規(guī)定為依據(jù)。行政委托也必須依法進(jìn)行。不過，這里的“依法”，不如行政授權(quán)那樣嚴(yán)格，即在某些行政事項(xiàng)范圍內(nèi)，應(yīng)當(dāng)有法律關(guān)于委托的明確規(guī)定，如稅收、行政許可等；在另外一些行政事項(xiàng)范圍內(nèi)，只要不違背法律精神和法律目的，即可實(shí)施委托，如物價(jià)、衛(wèi)生、治安等方面的監(jiān)督、檢查行為。2.方式上：行政授權(quán)必須符合法定的方式。具體的行政授權(quán)方式，不能一概而論，但至少應(yīng)當(dāng)符合法律、法規(guī)規(guī)定的方式。有時(shí)法律、法直接授予職權(quán)，有時(shí)法律、法規(guī)規(guī)定由特定的行政機(jī)構(gòu)授與職權(quán)。行政委托的法定方式，都是行政主體在行政管理活動(dòng)中，以較具體的委托

49、決定來進(jìn)行的，有關(guān)行政委托的事項(xiàng)范圍、職權(quán)內(nèi)容、委托時(shí)間、委托人和被委托人之間的關(guān)系等，都將在委托決定中予以明確。3.法律后果：行政授權(quán)的法律后果，使被授權(quán)的組織取得了所授予行政職權(quán)的主體資格，成為該項(xiàng)行政職權(quán)的法定行政主體。這里的被授權(quán)組織指的是行政機(jī)關(guān)以外的組織。行政委托的對(duì)象可以是另一行政主體，也可以是其他社會(huì)組織，在特定情況下，也可以是法定的個(gè)人，但均不會(huì)因此而發(fā)生職權(quán)及職責(zé)的轉(zhuǎn)移，被委托組織也不能因此而取得行使被委托職權(quán)的行政主體資格。二、行政機(jī)關(guān)以外的行政主體的具體形態(tài)1行政機(jī)構(gòu)的概念行政機(jī)構(gòu)不能以自己的名義獨(dú)立對(duì)外行使行政權(quán)。但是，在諸多特定的情況下，行政機(jī)構(gòu)可以根據(jù)法律、法規(guī)和

50、授權(quán)，成為行政主體。2.行政機(jī)構(gòu)的特征（1）行政機(jī)構(gòu)是一種行政組織。（2）行政機(jī)構(gòu)設(shè)立的法律根據(jù)，多為行政組織法，也有其他法律、法規(guī)，但其設(shè)立的過程，都是指行政組織內(nèi)部程序，并由相應(yīng)行政機(jī)關(guān)根據(jù)需要和精簡(jiǎn)原則而決定。（3）行政機(jī)構(gòu)依照法定授權(quán)，方能成為行政主體。（4）行政機(jī)構(gòu)通過法定授權(quán)取得行政主體資格，并不意味著其同時(shí)取得法律上的其他權(quán)利能力和行為能力。行政機(jī)構(gòu)在取得行政主體資格以前，只是行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。通過法定的授權(quán)，行政機(jī)構(gòu)在授權(quán)范圍內(nèi)具有行政主體的法律地位，但其依然不具有一般性法人資格和地位。3.行政機(jī)構(gòu)成為行政主體的具體類型（1）依照法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定而直接設(shè)立的專門行政機(jī)構(gòu)。

51、如專利復(fù)審委員會(huì)、商標(biāo)評(píng)審委員會(huì)等。（2）行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)。（3）政府職能部門的派出機(jī)構(gòu)。其他社會(huì)組織根據(jù)法律、法規(guī)的規(guī)定，可以通過行政授權(quán)成為行政主體的其他社會(huì)組織大致有以下四種類型：1.行政性公司。行政性公司，是指以公司的構(gòu)成要件而成立，從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，同時(shí)又承擔(dān)某方面或一部分行政職能的組織。2.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能活動(dòng)的事業(yè)單位。例如，縣級(jí)以上衛(wèi)生防疫站和食品衛(wèi)生監(jiān)督檢驗(yàn)所。3.根據(jù)授權(quán)從事一定行政職能的企業(yè)單位。4.被授予一定行政職權(quán)的社會(huì)團(tuán)體、群眾性組織及其他社會(huì)組織。一般來說。個(gè)人不可能成為行政主體，行政主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)或被授權(quán)的組織，但個(gè)人可接受委托、行使一定的行政職權(quán)

52、。第四節(jié) 公務(wù)員 一、公務(wù)員的概念和范圍我國(guó)公務(wù)員是指各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)中，依法行使國(guó)家行政權(quán)，執(zhí)行國(guó)家公務(wù)，除工勤人員以外的工作人員。從公務(wù)員法的規(guī)定來看，其范圍比較廣泛。不僅包括行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，還包括政黨系統(tǒng)、權(quán)力機(jī)關(guān)系統(tǒng)、政治協(xié)商會(huì)議系統(tǒng)、審判機(jī)系統(tǒng)、檢察機(jī)關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員，以及法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。等等。但是從行政法的角度講，重點(diǎn)涉及的是行政機(jī)動(dòng)性關(guān)系統(tǒng)的公務(wù)員和特殊情況下法律、法規(guī)授權(quán)的具有公共各事務(wù)管理職能的事業(yè)單位系統(tǒng)的公務(wù)員。二、公務(wù)員法律關(guān)系（一）公務(wù)員法律關(guān)系的涵義是指一般公民經(jīng)過法定程序成為公務(wù)員，基于其所擔(dān)任的行政取務(wù)而與國(guó)家之間

53、構(gòu)成的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。（二）公務(wù)員法律關(guān)系的內(nèi)容主要表現(xiàn)為公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以及公務(wù)員和行政相對(duì)方的關(guān)系兩方面。1公務(wù)員和國(guó)家行政機(jī)關(guān)的關(guān)系1）行政的職權(quán)、職責(zé)、權(quán)限和優(yōu)先權(quán)涉及公務(wù)員。即行政機(jī)關(guān)的職權(quán)成為公務(wù)員的職權(quán)。2）公務(wù)員在分享行政機(jī)關(guān)的職權(quán)、優(yōu)先權(quán)和分擔(dān)行政機(jī)關(guān)的職責(zé)、權(quán)限時(shí)，行政機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)分享和分擔(dān)物進(jìn)行“再分配”。3）公務(wù)員實(shí)施行政管理活動(dòng)，必須以行政機(jī)關(guān)的名義，按行政機(jī)關(guān)的意志進(jìn)行。4）為保障公務(wù)員以行政機(jī)關(guān)的名義并按行政機(jī)關(guān)的意志從事公務(wù)活動(dòng)，行政機(jī)關(guān)可以在法律范圍內(nèi)規(guī)定公務(wù)員的紀(jì)律，并實(shí)施監(jiān)督權(quán)和獎(jiǎng)懲權(quán)。2公務(wù)員作為行政主體的代表與行政相對(duì)方的關(guān)系國(guó)家賦予公務(wù)員優(yōu)益權(quán)

54、（包括優(yōu)先權(quán)和受益權(quán)），以法律形式對(duì)公務(wù)員的職務(wù)予以特殊保障，公務(wù)員必須誠(chéng)實(shí)地服務(wù)于國(guó)家：1) 公務(wù)員作為行政主體的代表并以行政主體的名義對(duì)相對(duì)方實(shí)施行政管理，并依法采用各種強(qiáng)制手段。2) 公務(wù)員作為行政主體的代表有義務(wù)履行該行政主體的職責(zé)，保護(hù)行政相對(duì)方的合法權(quán)益，接受行政相對(duì)方的監(jiān)督。3) 行政相對(duì)方有服從和協(xié)助公務(wù)員所實(shí)施的國(guó)家行政管理活動(dòng)的義務(wù)。4) 行政相對(duì)方享有建議、批評(píng)、控告、申訴、請(qǐng)求行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利。公務(wù)員代表行政主體與行政相對(duì)方之間形成的這種關(guān)系，是基于行政機(jī)關(guān)與公務(wù)員之間的行政職務(wù)關(guān)系而發(fā)生的。（三）公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生公民經(jīng)過法定程序,進(jìn)入行政機(jī)關(guān)擔(dān)任一定的

55、行政職務(wù)為公務(wù)員,從而與國(guó)家之間構(gòu)成行政職務(wù)關(guān)系，即公務(wù)員法律關(guān)系。國(guó)家行政機(jī)關(guān)錄用擔(dān)任主任以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，采用公開考試、嚴(yán)格考核的辦法，按照德才兼?zhèn)涞臉?biāo)準(zhǔn)，在編制限額內(nèi)按照所需職位的要求和法定的程序擇優(yōu)錄用。新錄用的公務(wù)員，試用期為一年。其中“各級(jí)人民政府組成人員的產(chǎn)生和任免，依照國(guó)家有關(guān)法律規(guī)定辦理”。在我國(guó)，擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員法律關(guān)系的發(fā)生，主要有四種情形：（1）考任（2）選任。即由權(quán)力通過選舉任命公務(wù)員。例如，憲法第101條第1款規(guī)定：“地方各級(jí)人民代表大會(huì)分別選舉并且有權(quán)罷免本級(jí)人民政府的省長(zhǎng)和副省長(zhǎng)、市長(zhǎng)和副市長(zhǎng)、縣長(zhǎng)、副縣長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)和副區(qū)長(zhǎng)、鄉(xiāng)長(zhǎng)和副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)和副鎮(zhèn)長(zhǎng)”。

56、（3）委任。即有權(quán)機(jī)關(guān)不通過選舉方式而直接任命公民擔(dān)任行政公職。委任可以由權(quán)力機(jī)關(guān)委任，也可以由行政機(jī)關(guān)委任。（4）調(diào)任。調(diào)任包括國(guó)家行政機(jī)關(guān)以外的工作人員，調(diào)入國(guó)家行政機(jī)關(guān)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或者助理調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，必須經(jīng)過嚴(yán)格考核，考核合格并到培訓(xùn)機(jī)構(gòu)接受培訓(xùn)后方能正式任職。（四）公務(wù)員法律關(guān)系的變更 主要包括（1）晉升。是指公務(wù)員由低級(jí)職位轉(zhuǎn)移到高層級(jí)職位。公務(wù)員的職務(wù)晉升，必須堅(jiān)持德才兼?zhèn)洌稳宋ㄙt的原則。（2）降職。是指公務(wù)員由高層級(jí)職位轉(zhuǎn)移到低層級(jí)職位。職務(wù)和責(zé)任關(guān)系也發(fā)生變更，這種變更的原因不是懲誡，而是由于公務(wù)員的能力等原因引起的。 暫行條例 第43條規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員在年度考核

57、中被確定為不稱職或者不勝任現(xiàn)職又不宜轉(zhuǎn)任同級(jí)其他職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定予以降職。”（3）交流。包括調(diào)任、轉(zhuǎn)任、輪換和掛職鍛煉種情形。而引起公務(wù)員法律關(guān)系變更的，只有轉(zhuǎn)任和輪換兩種情形。轉(zhuǎn)任。是指公務(wù)員因工作需要或者其他正當(dāng)理由在國(guó)家行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的平級(jí)調(diào)動(dòng)。輪換。是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)對(duì)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和某些工作性質(zhì)特殊的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，有計(jì)劃地實(shí)行職位輪換。（4）撤職。是取消公務(wù)員現(xiàn)任職務(wù)和責(zé)任關(guān)系，但仍保留其作為公務(wù)員的最基本的權(quán)利和義務(wù)的法律關(guān)系。是一種懲誡。受撤職處分的，同時(shí)還降低級(jí)別和職務(wù)工資。（五）公務(wù)員法律關(guān)系的消滅導(dǎo)致公務(wù)員法律關(guān)系消滅原因有兩種：1法定原因包括開除公職、辭職、辭退、調(diào)出、退休、離休和判處刑罰7種。因嚴(yán)重違法失職、違反紀(jì)律受到的最為嚴(yán)厲的行政處分是開除。受開除處分者，其職務(wù)關(guān)系也隨之消滅。 公務(wù)員因主觀和客觀原因辭去公職，可自愿解除公務(wù)員法律關(guān)系。辭退，是指由于公務(wù)員不履行應(yīng)盡的職責(zé)，經(jīng)教育不改的，由所在國(guó)家行政機(jī)關(guān)提出建議，按管理權(quán)限報(bào)任免機(jī)關(guān)審批，強(qiáng)行解除公務(wù)員法律關(guān)系的行為。調(diào)出，即公務(wù)員調(diào)出國(guó)家行政機(jī)關(guān)。退休，是指由于公務(wù)員年齡或身體方面的原因而消除公務(wù)員法律關(guān)系的行為。離休，