1、學院：班級：姓名：學號：好政策為什么不受歡迎寧夏西海固地區種草政策中遇到的問題為恢復和保持生態環境，國家于2002 年開始執行退耕還林，退耕還草政策，對所有符合國家條件的退耕還林和退耕還草的土地經過驗收后給予糧食和現金的補貼。為達到同樣的目的，與此政策相配套，國家進一步規定了舍飼圈養政策，要求所有養牲畜的農戶不得以放牧的形式放養牲畜，而應將牲畜圈養起來，人工喂養。國家的這一政策由東部推向西部，并特別在西部的一些生態環境惡劣的省份給予了大量的財政補貼。西部一個普遍的現象是養牲畜特別是養羊比種糧食收入高。當農民使用放牧的方式養羊時，幾乎沒有投入，養羊的邊際成本較低卻收益較高。 因而放牧養羊是農民致

2、富的一個有效途徑，但卻給環境帶來很高的邊際成本；如果讓農民用圈養舍飼的方式養羊，雖然對環境有好處， 但與農民快速致富的預期和愿望又相違背。用舍飼圈養的方法養牲畜，而且在西部靠天吃飯、糧食產量低的地方，難免會出現地里產的秸稈不夠牲口吃，農民又沒有經濟能力購買飼料的情況。這樣很難保證農民不重新放牧牲畜，環境和脫貧問題仍然不能解決。面對這一矛盾，國家的總體思路是：讓農民用一部分種糧食的田地種草，如果有草，農民就可以有源源不斷的飼料喂飼圈養的牲畜，這樣既可以解決養羊、牛致富的問題，又可以不破壞環境。政府在寧夏推廣的草的品種是苜蓿。苜蓿是營養價值較高的牲畜食兩年生植物，播種一次可以連續收獲兩年，如果長勢

3、好的話，一年還可以收獲兩次。苜蓿還具有抗旱、抗寒、高產、低投入、少投工的特點，很適合在干旱少雨的地區種植。為了減輕農民的負擔，政府免費向農民提供苜蓿的種子，但要求農民必須將其耕地的1/5 到 1/10（根據每戶承包地塊的面積和條件確定種草面積的差異）用來種草，且種苜蓿因為不屬于退耕還草的部分，政府并不給予農民糧食補貼。這一政策在寧夏南部地區（以下簡稱銀南）取得了很好的效果，出現農民種草致富、生態環境改善、政府投入逐年遞減等多贏的局面。但一個在銀川地區受到大家歡迎且取得良好結果的政策，到了銀南特別是到了西海固地區卻遭到了從百姓到一些干部的冷落，以至于政府不得不將種苜蓿當成一項政治任務交給干部，將

4、干部監督農民完成規定種草面積數，同干部的工作績效和年終評獎掛鉤。按理說國家推行種草政策的目的就是為了使農民盡快脫貧，那么為什么會出現這種情況呢？寧夏的西海固地區是西吉、海原和固原的統稱，同時也是西部最干旱貧困地區的代名詞。除固原市之外，西吉和海原兩個縣現在仍然是目前不多的國家級貧困縣。西海固地區種植環境的特點之一，就是海拔高（平均海拔2000-2500 米）雨水少、氣溫低、土地土層薄，沒有自然河流和人工灌溉。苜蓿種植下去和糧食一樣，產量完全靠老天。一旦天氣情況惡劣，苜蓿就不能成活或影響產量。而且苜蓿的生長特點是扎根越深，生長越茁壯，在西海固較薄的土層，苜蓿很難扎深根，因此即使當年雨水好，苜蓿也

5、不一定就豐產。農民預期，如果苜蓿低產， 就會牧草和糧食兩頭都沒落著，它直接影響的是第二年農民一家能否吃飽肚子的問題，在畝產只有100 公斤的地方，這對農民來講是災難性的，因此西海固的許多農民在思想上對種苜蓿有顧慮，在行動上有抵制。問題：1、在這項公共政策的執行中，較為突出的是哪種政策執行模型？2、好政策為什么不受歡迎，問題的癥結在什么地方？1、通過對公共政策分析導論第五章的學習，我們知道公共政策執行模型主要有以下幾種：第一代公共政策執行理論自上而下的政策執行模型，主要代表模型有：史密斯的過程模型、麥克拉夫林的執行互動模型、米德和霍恩的系統模型；第二代公共政策執行理論自下而上的政策執行模型，主要

6、代表模型有：維澤爾勒和李普斯基的街頭官僚理論、賀恩的執行結構理論；第三代公共政策執行理論，主要代表模型有：門澤爾的組織間模型、高金的府際關系政策執行模式、薩巴蒂爾的執行綜合模型。案例中的公共政策的執行中，較為突出的是第一代公共政策執行理論，即：自上而下的執行模型，自上而下政策執行理論模型強調政策制定與政策執行的分立性，認為政策是由上層規劃或制定的，然后政策被翻譯或具體化為各種指標，再由下層行政官員執行。案例中具體的政策執行模型是史密斯的過程模型，史密斯認為，政策執行是一個包括“政策輸入緊張處理建制反饋”過程，在政策執行過程的影響因素可以分為四個部分：（ 1） 理想化的政策。（2） 目標群體。（

7、 3）執行機構。（ 3）政策環境。具體地說，政策的形式、政策的類型、政策的淵源、范圍及受支持度、社會對政策的印象、執行機關的結構與人員、主管領導的方式和技巧、執行的能力與信心，目標群體的組織或制度化程度、接受領導的情形以及先前的政策經驗，文化、社會經濟與政治環境的不同，凡此等等均是政策執行過程中影響其成敗所需考慮和認定的因素。案例中退耕還林、退耕還草政策、舍飼圈養政策、是由國家制定的， 同時面對西部地區農民放牧養羊、養牛致富與環境保護間的矛盾時，面對這一矛盾，國家的總體思路是：讓農民用一部分種糧食的田地種草，如果有草，農民就可以有源源不斷的飼料喂飼圈養的牲畜，這樣既可以解決養羊、牛致富的問題，

8、又可以不破壞環境。于是地方政府根據國家的大政策和思路制定了推廣種植苜蓿，這就是一個自上而下的政策執行過程。同時在銀川南部地區推廣的過程中由于自然條件限制、 干部執行熱情不高、農民抵制等原因導致政策執行效率低下，這些都體現了史密斯的過程模型的觀點，即：社會對政策的印象、執行機關的結構與人員、主管領導的方式和技巧、執行的能力與信心，目標群體的組織或制度化程度、接受領導的情形以及先前的政策經驗， 文化、 社會經濟與政治環境的不同都是影響政策執行效率的因素。2、案例中政府在寧夏推廣種植苜蓿，取得了很好的效果，實現了農民種草致富、生態環境改善、政府投入逐年遞減的多贏的局面，然而這項政策在銀川南部地區推廣

9、的過程中卻遭到了冷落甚至是抵制。 好政策為什么不受歡迎，問題的癥結在什么地方呢？我們知道影響政策有效執行的因素有以下幾個方面：（一）政策本身具有合法合理性；（二）必要的足夠的政策資源；（三）勝任的政策執行隊伍；（四）順從的目標群體；（五）正確的政策執行制度及執行策略；（六）有效的溝通；（七）適宜的環境。反觀案例，雖然苜蓿具有抗旱、抗寒、高產、低投入、少投工的特點， 很適合在干旱少雨的地區種植，但西海固地區種植環境的特點之一，就是海拔高、雨水少、氣溫低、土地土層薄，沒有自然河流和人工灌溉。苜蓿種植下去和糧食一樣，產量完全靠老天。一旦天氣情況惡劣， 苜蓿就不能成活或影響產量。而且苜蓿有一個重要的生

10、長特點是扎根越深，生長越茁壯，在西海固較薄的土層，苜蓿很難扎深根，因此即使當年雨水好，苜蓿也不一定就豐產。如果苜蓿低產，就會牧草和糧食兩頭都沒落著，它直接影響的是第二年農民一家能否吃飽肚子的問題，在畝產只有100 公斤的地方，這對農民來講是災難性的，因此西海固的許多農民在思想上對種苜蓿有顧慮，在行動上有抵制。不難看出，政府在銀川南部地區推廣苜蓿種植時、忽略了推廣這一政策在銀川南部地區是否合理的問題、忽略了決策者是否具備相關農牧業基礎知識的問題、忽略了當地農民是否愿意配合的問題、忽略了推廣前期的調研和宣傳工作、忽略了銀川南部地區特有的自然地理環境和苜蓿生長條件之間是否適應的問題，總的來說就是忽略了保證政策執行效率的幾個因素中的以下幾個：政策本身是否具有合法合理性、是否有勝任的政策執行隊