1、老年人養老服務論文 一、社會養老服務面臨“三大轉變” （一）服務方式上從家庭養老、福利服務向福利經營和市場經營相結合的轉變傳統家庭養老的基礎是多子女共同生活居住，子女照料是最主要方式，隨著計劃生育基本國策的實施以及經濟社會轉型，家庭規模趨向小型化，“四二一”代系結構漸趨普遍化。根據相關部門統計和預測，目前我國獨生子女家庭數量約億，約占全國家庭總數，今后還將繼續增加。老年人家庭呈現空巢化和獨居化趨勢，傳統的家庭養老模式失去了可靠的物質基礎和人力基礎支撐，我國傳統的家庭養老模式在很多家庭難以為繼。年全國歲以上空巢老年人口萬人，約占老年人口的，到年，將超過萬人。近年來，歲以上高齡老年人增加了近一倍，

2、目前超過萬，據測算，到年、年將分別超過萬和萬，占老年人口的和，隨著生活水平的提升和人均壽命延長，重度老齡化的趨勢日益明顯。年浙江省城鄉老年人口生活狀況調查結果顯示，城鎮實際空巢率為，農村實際空巢率為，和年相比，分別上升個百分點和個百分點；城鎮和農村獨居老人戶和只有一對老年夫婦的一代純老家庭戶分別占老年人家庭戶的和。為減輕子女壓力，有穩定收入的老年人傾向于用社會化方式，享受專業、優質的養老服務，改善老年人自身的生活質量和生活水平，開始從封閉的供養救濟型向開放的自費寄養型轉變。尤其對醫療護理與康復服務、日常維護、日間托養、心理咨詢等項目有強烈需求，如浙江省即將迎來獨生子女父母需要社會提供生活照料和

3、護理的最迫切時期。 （二）服務運作上從政府管辦為主向政府主導和市場運作相結合的轉變隨著人口老齡化進程的迅速推進，我國勞動年齡人口供給逐漸減少。資料顯示，目前我國是近個勞動力養個老年人。大多數地區市、縣兩級中心城區條件較好的養老機構普遍存有供不應求的情況，排隊等候老人眾多。很多老人等待多年，可謂望眼欲穿。而中青年一代正面臨著工作和生活的雙重壓力，照護失能、半失能老年人已力不從心。為積極應對人口老齡化，我國先后出臺了關于加快發展養老服務業的意見、關于全面推進居家養老服務工作的意見、中國老齡事業發展規劃和社會養老服務體系建設規劃。著眼城鄉統籌，從構建體系的高度，明確了養老服務事業的發展目標、工作重點

4、和政策措施。同時，出臺了一系列支持民辦養老服務業發展的財政補貼政策、稅費優惠政策和其他支持政策等。老年居民的收入保障和健康保障正在從制度覆蓋走向人員覆蓋，社會養老服務體系建設逐步建立起堅實的現實基礎。促使由公辦機構為主向公辦與民辦機構同步發展轉變。根據實際對農村敬老院、城鎮福利機構、居家養老服務中心等進行功能提升，促使保障“三無”、“五保”老人為主向社會有需求的老人轉變。 二、社會養老服務短缺的現狀與問題 養老服務作為重大的民生工程和各級政府社會保障工作的重要內容，我國各地出臺政策措施，加大扶持力度，并取得了長足發展，對涉及誰來養、用什么養、在何處養、養得怎么樣、養老的基礎是什么等諸多問題進行

5、了探索創新，積累了有益的經驗。但從實施效果上來看，無論在數量上還是質量上，社會養老服務的供給與需求之間存有著明顯的失衡，有效需求不足問題顯著。如一些生活困難的老年人購買不了服務，失能老人生活質量較差等問題。如何使養老服務對象分工更加合理，養老服務資源配置更加優化，需要辯證思考和理性定位。主要表現在： （一）養老服務業發展滯后社會養老服務主體嚴重匱乏。因為投入大、風險高和利潤薄，社會力量對養老服務業發展的積極性不高，推進難。沒有人愿意去從事養老服務產業，經濟條件好的老年人買不到服務。這點在全國大多數城市基本相似，不僅是居家養老服務產業，整個家庭服務業都發展滯后。現有政策難以調動民間資本的積極性，

6、民間資本參與養老服務業的門檻過高，管理過于嚴格。社會力量興辦養老機構存有先天條件不足，如選中的土地得不到落實，又沒有政府的補助資金，全靠自己籌集資金，難度較大。社會養老服務業雖不是純公益事業，但帶有一定水準的福利性，行業利潤空間小，很多養老機構都是負債經營。社區居家養老公共設施欠缺，供給不足，服務滯后。作者調研數據顯示，在老城區老小區中，沒有建立居家養老服務站點，而老小區的居民大多以老年人為主。另外農村居家養老服務覆蓋水準低，抽樣調查顯示浙江沿海發達地區只有。各社區（村）居家養老服務站點大多僅僅圍繞空巢、高齡、孤寡、病殘、貧弱等特殊困難的居家老人提供簡單的基本養老服務，諸如家政服務、安全守望、

7、餐飲代購、衛生打掃等。對于需要介護的老人來說，居家的老年居民無法就近方便享受到專業的照料、康復、護理服務。機構養老服務床位不足，配置不均。據民政部年社會服務發展統計公報顯示，截至年底，全國各類養老服務機構萬個，養老床位萬張，比上年增長（每千名老年人擁有床位張，比上年增長），其中社區留宿和日間照料床位萬張，年末收留撫養老年人萬人，比上年增長。我國目前每百名老人擁有床位張，與發達國家到張的國際水平還有較大差距。以沿海相對發達的浙江地區為例，據浙江省社會福利事業發展“十二五”規劃（浙發改規劃（）號）顯示，截至年底，養老機構床位數萬張，床位數占老年人口數的。據浙江省民政廳研究報告推算，假設的人愿意并且

8、也有可能入住養老機構，按照老年人口的預測數，可推算到年養老機構床位需求量約為萬張；而到歲以上老年人口數量峰值年份年，養老機構床位需求量將達到萬張。由此可見，浙江省現有床位數仍有較大的差距。養老機構床位布局存有比較突出的結構性矛盾，即低檔養老機構供給過剩與中高檔養老機構供給不足現象并存。一方面是農村敬老院床位部分閑置，平均入住率左右；另一方面中心城區床位“一床難求”。目前浙江省養老機構大多以面向自理老人養老服務為主來設計建設與服務管理，護理型養老機構的床位數僅占養老機構總床位數的，護理型床位占比不及，高端養老機構或社區建設尚待開發引導。 （二）養老服務相關制度缺乏管理制度缺乏規范。養老服務業起步

9、較晚，發展時間較短，因此管理上缺乏規范，尤其是缺乏統一的行業標準，也是造成服務水平較低的一個重要原因。現有民辦養老機構缺乏專門的行業組織、獨立的行業標準和行業管理規范。民辦養老機構的準入、運營、退出三個環節上還缺乏管理體系和激勵機制。表現在缺乏具體的行業規范和服務等級、收費標準、入院合同范本、老人意外保險等相關配套措施。一些民辦養老機構處于“四無”狀態，即無法人資格、無法開設銀行獨立賬戶、工作人員無明確身份及待遇、管理經費無保障。很多養老機構是由閑置的校舍、醫院、廠房等老建筑物改建而來的，存有設施簡陋，配套設施缺失、醫療條件匱乏，用房建設不達標，不方便老人居住，存有安全隱患，管理不規范等問題。

10、在運營補助上，養老機構自我正常循環發展機制沒有形成。隨著運行成本的上升，收費管理制度未參照物價指數水平進行調整。對于民辦養老服務業補貼的門檻過高，比如浙江現行政策只對張床位以上的（場地租賃期在年以上的）民辦非營利養老服務機構予以床位補貼，對營利性機構沒有補貼。居家養老服務還沒有引入社會化機制。 （三）養老服務從業人員和管理人員嚴重不足養老服務從業人員普遍存有著用工缺、招工難、留人難、提升難等問題。在作者調查的在養老機構中，平均每位工作人員要服務名左右的老年人。在沿海地區調查發現，基層養老院負責人的年薪大多在萬元左右，超過萬元的很少，普遍工作人員的月薪大多在千元左右，這與很多小工廠流水線的普通工

11、人都有差距，更別說一些企事業單位專技崗位。專業護理人員難以招聘，即使已有的專業護理人員，人員流失的情況比較嚴重。養老機構負責人年齡偏大，特別是鄉鎮敬老院，普遍以快退休的原當地鄉村干部為主，難以適應養老專業管理的要求。工作人員主要是下崗失業人員、農民工和“”人員。在從事護理工作的人員中，極少數是護理專業畢業或經過護理培訓，絕大多數沒有專業的業務知識和服務技能。管理養老服務的機構人員不到位。從各個省來看，還沒有建立自省到市縣、鄉鎮（街道）的養老服務組織指導體制；從事養老服務組織指導的人員較少；還沒有建立科學的評估和補貼制度等。當前養老服務理念已由救助補缺型向適度普惠型發展，養老服務職責已由保障“三

12、無”和“五保”老人基本養老生活變為滿足所有老年人養老服務需求，養老服務供需主體規模和數量較以往發生了重大變化，但建立的相對應管理機構，大多屬于掛靠在一家養老機構的有牌子、無人員、無編制、無經費的空殼機構。 （四）優惠政策執行落實乏力基層政府參與養老服務積極性不高。一些黨政領導和相關部門對人口老齡化及由此帶來的社會問題認識不深，對養老服務是公益性還是非公益性的問題定位不準，缺乏責任考核，指揮棒不靈。部分地方采取漠視或回避公眾對社會養老服務需求強烈呼聲的態度，按部就班僅僅關注“五保”、“三無”老人的敬老保障，不太關心社會其他普通老年群體，認為這是家庭子女的事情，任其自行發展。或者以養老服務社會化為

13、借口推卸政府主導責任。政策不夠完善。養老服務業屬于低碳化、規模化、勞動密集型的綠色經濟，有著龐大的消費群體和廣闊的市場潛力，但缺乏政策把養老產業作為新興產業給予優惠扶持，培育壯大，對養老產業的骨干企業培育發展也不夠。政府在養老服務體系建設中扮演怎樣的角色定位把握不準，存有“缺位”、“越位”現象。因為缺乏系統的總體規劃，各級政府和相關部門落實政策的職責不清和權限不明，即“誰優惠、誰出錢”機制不到位，導致政策之間銜接不到位，部分優惠政策實際上很難落地。民辦機構優惠政策有待于進一步落實。政府部門出臺了諸多優惠政策，因為優惠政策的有效實施需要財稅、金融、土地、人才等諸多領域的政策配套、跟進和完善，目前

14、這方面的政策跟進還不盡如人意。同時，一些民辦養老機構的土地劃撥費用遠高于創辦民營幼兒園，且金融機構貸款利息等同于商業貸款，導致資金籌集成本過高。四是政策執行不力。近些年相關養老服務政策文件，雖然在稅收、土地、信貸、水、電、氣等方面有原則性規定，但調查發現，養老機構除水電費執行民用價格外，床位補助、稅費減免以及電話、有線（數字）電視、寬帶互聯網一次性接入費的免收和減半收取通信費、試聽費等政策基本沒有落實。 三、新形勢下完善社會養老服務體系的對策建議 社會養老服務體系建設要以滿足老年人的物質需求和精神需求為宗旨，以政府引導與多元參與相結合、突出重點與適度普惠相結合、深化改革與持續發展相結合為原則，

15、增強政府、社會、家庭各方資源和力量整合，從服務主體、制度、設施、管理、人力資源和政策等六個方面著手，推進“定位清晰、結構合理、形式多樣、機制靈活、管理規范”的養老服務體系建設，形成產業服務與公益性服務互為補充的格局，基本建立起與人口老齡化進程相適應，與經濟社會發展水平相協調，以居家養老為基礎、社區養老為依托、機構養老為支撐，投資主體多元化、服務方式多樣化、服務隊伍專業化、城鄉一體化的適度普惠型社會養老服務體系，提升老年人生活質量及幸福指數。 （一）增加有效供給，優化社會養老主體服務體系隨著社會文明的發展，老年人生活方式、價值觀念和消費理念發生轉變，老年人的生活需要由生存型向服務型轉變，由物質型

16、向文化型轉變。現代老年人已不再滿足于日常的基本生活需求，文化生活、精神享受、心理溝通、情感交流等日益成為老年生活的主要內容。養老服務內容將由單一化、簡單化向多樣化、多類別方向發展，這需要我們必須改變以往對老年人的傳統觀念，正視他們合理的需求，更新傳統的養老方式，創新養老內涵，發展多方位、多層次的、滿足不同需要的現代文明的社會養老服務。深化社區居家養老服務，適度市場化發展。實踐證明，居家養老因為其經濟性、自由性及不脫離老人熟悉的生活環境等特點，是老年人首選的養老模式，同時因為居家養老服務成本低，符合社會主義初級階段和“未富先老”的國情。居家養老服務在整個社會養老服務體系中占有極重要的地位，因此，

17、政府應繼續大力倡導和推進居家養老服務工作。目前面對高齡、獨居、失能、失智老人，居家養老服務也表現出供給不足、比重偏低、質量不高的問題。通過政府補貼和服務外包方式，將此服務項目外包給專業的服務機構或者現有的養老機構（如“家院互融”模式），組織專業的護理人員定期定時上門為老年人進行護理服務。需要繼續通過“星光老年之家”，面向社區老人，提供各類服務。通過全科醫生網絡，為老人配備家庭責任醫生，實行定期健康探視；逐步推廣應用緊急救助服務，為空巢老人安裝求救求助呼叫器；為低收入老人提供定額免費的裝修及家電家具。此外，持續創新社區居家養老項目和方式，以適應老年人需求。發展適度市場化的居家養老服務。引入市場機

18、制，打破社區行政界限，通過稅收減免和相關補貼政策，鼓勵企業在一定區域內提供更加高效的養老服務。對居家養老服務供給達到一定規模的生活服務企業、家政服務企業給予稅收優惠政策，鼓勵這些企業拓展服務內容和項目（如上門做服務、聊天解悶、陪散步和其他應急服務等）。整合各方面資源，建設小型化的社區日間照料中心、社區居家養老照護站等社區養老機構，為這些困難、高齡、獨居（空巢）且生活不能自理的老人開展居家護理服務。發展居家養老服務，需要注意城鄉統籌協調發展。城市著力點應該放在一是補缺，二是提升，三是帶動和促進農村社會養老服務發揮示范和引領作用。與城鎮相比，農村居家養老社會服務供給明顯滯后，但農村老年人社會服務的

19、需求在快速上升。事實上，隨著城市進程的加快，農村的老齡化水準已經高于城鎮，且農村家庭的老年照護能力下降速度快于城鎮。因此，要加快發展農村居家養老服務，資源重點向農村傾斜，向欠發達地區傾斜，向貧困人群傾斜，逐步實現基本養老服務的城鄉均等化。發展機構養老服務，優化機構養老資源配置目前養老機構大多只停留在吃、住、醫等基本生活照料服務上，尚難提供高層次的精神慰藉、文化娛樂、全面康復等服務。而民辦養老機構受城市地價高、資金短缺、社區用房緊張等因素制約了發展空間。針對這種情況，需進一步增加養老機構的總量。鼓勵企業和社會事業單位對城鎮現有空置房產設施資源進行改造和利用。通過改造和新建等方式，大力發展護理型養

20、老機構，提升每百個老年人擁有養老服務床位數。調整養老機構的結構。依照功能定位和醫療介入水準的不同，對養老服務機構進行功能分類。支持各類養老服務機構開展社會化老年醫療衛生服務和老年病護理服務。符合條件的，應將醫療衛生服務和老年病護理服務納入職工基本醫療保險范圍。借鑒美國、日本等發達國家的養老機構的功能定位，建立多層次的養老機構體系。形成包括上門照料服務、一般照顧服務、中級護理服務、出診看護服務、醫療護理服務、臨終關懷服務在內的普惠型養老服務供給層次。同時，要增強對各類養老機構的監督和規范，對養老機構的申請及主要負責人等實行資質認證。推行質量評估體系，提升養老機構服務水平。要以科技創新為著力點，執

21、行科學評價機制，才能提升養老服務的社會管理水平。 （二）注重實際需求，健全社會養老服務制度體系養老服務慈善化和社會化屬于社會福利和公共服務的范疇，具有很強的福利性、公益性，可由政府出面，為老齡群體提供各種制度保障。對什么人應該養老，安排怎樣的人入住養老院，沒有進行科學定位和評估，使一些能自理的老人長期占據護理床位，一些生活困難的老年人購買不了服務、失能老人生活質量較差等。養老服務是一種特殊的老年公共服務產品，未來養老服務內容將隨各式各樣的需求得到細分，單身老人、空巢老人、高齡老人、居家的病殘老人等規模持續增大的各種特殊老年人群體，將提出更多的養老服務需求。因此，要推廣養老服務標準化、制度化發展

22、。一是盡快建立養老服務標準化體系。制定和完善養老服務質量、服務資質、服務規范、服務安全、環境衛生、設施、設備等標準及半自理、失能老人風險評估標準，構建養老機構公共責任險標準，完善養老服務質量評估制度，科學利用評估方法，監督檢查服務機構、服務人員，降低機構養老的社會風險。二是做好養老服務產業內部規范工作。上海浦東新區、杭州市民政局專門設立老年福利處，將居家養老和機構養老一塊管理，使得兩者之間形成有梯度、一體化的服務。特別是在制度建設方面，上海市制訂了養老機構年度驗審辦法、養老機構處罰暫行辦法、養老機構管理和服務基本標準、養老機構意外責任保險的通知、居家養老服務收費問題的通知等各類規范文件和操作文

23、件。使得養老機構管理組織體系比較順暢，政策文件配套齊全，操作有章可循。三是增強行業管理。在養老機構規范運作方面，除依靠政府力量推動外，還要依靠行業協會的力量。要積極組建、培育和發展養老服務業行業協會，通過行業協會來增強協會會員間的溝通交流合作與監督，提升公信力，增強行業發展張力，提升行業質量水平。 （三）科學布局規劃，構建社會養老服務設施體系隨著老年人口比重的持續增加，必然會對社會、家庭提出一些新的要求，因而我們要按一般人口發展演變規律，明確養老服務的社會地位，把養老服務事業發展作為整個經濟和社會發展規劃中重要內容來抓，養老服務設施建設要像學校、醫院建設一樣，融入城市總體規劃之中，形成專門的養

24、老服務設施建設布局規劃，在總量和結構上滿足不同層次的剛性養老服務需求。將養老機構服務網點納入城市建設規劃和土地利用規劃。結合城鄉社區建設，科學規劃建設城鄉居家養老服務網點，確保居家養老服務覆蓋全部城市社區和大多數農村社區。一是面對中心城區中高檔養老機構供給不足現象，建議當前政府出臺一些政策，鼓勵和引導養老機構服務資源向社區老人輻射，社會公共服務資源（如醫療機構、家政服務結構等）向家庭和機構住養老人輻射，實現資源共享。二是面對鄉鎮低檔養老機構供給過剩現象。按照盤活存量、發展增量的原則，對相鄰鄉鎮（街道）進行合理規劃，挖潛、整合、提升現有的鄉鎮敬老院等養老服務資源，實現敬老院向區域性社會養老服務中

25、心轉型。對空置率較高的養老機構，所在地縣（市）區應增強統籌協調，打破戶籍限制，明確跨鄉鎮托養經費補助操作細則。各鎮（街道）在綜合改造設計時，必須設置醫療保健室、康復活動室、閱覽室、娛樂室。規模較大的敬老院須單獨設置衛生所（醫務室），規模較小的可與周邊醫院、社區衛生服務機構合作，促進養醫結合，提升鄉鎮養老機構服務的功能和檔次，吸引更多的城鄉老人入住，實現從救濟型向福利型、從供養型向護理型轉變。三是對已具一定規模且能基本滿足本轄區老年人養老需要的養老機構，功能設施不完善的實行綜合改造提升；對床位少、設施差、功能不齊全的要實行改擴建，采用缺什么功能建什么功能，以完備其功能。對存有消防、衛生等安全隱患

26、的必須立即整改到位；對基礎設施差、安全隱患無法整改的要拆除重建或遷建。 （四）改善運行機制，提升社會養老服務產業體系我國養老服務業起步較晚，發展時間較短，因此管理上缺乏規范，尤其是缺乏統一的行業標準，也是造成服務水平較低的一個重要原因。民辦養老機構的準入、運營、退出三個環節上還缺乏管理體系和激勵機制，缺乏具體的行業規范和服務等級、收費標準、入院合同范本、老人意外保險等相關配套措施。因此，養老服務工作做得怎么樣，靠什么去衡量？就要靠科學的監督評估體系。目前民營資本雄厚，養老服務產業將為我國民營經濟繼續保持發展優勢提供重要的投資渠道，對培育國民經濟新的增長點和調整經濟結構、發展服務型經濟具有重要的

27、現實意義。這就要求政府對養老結構做出相對應的調整，積極發展老齡產業，把老齡產業列入扶持行業目錄，最大限度滿足老年人的需求。把老年用品、用具和服務產品開發等產業發展提到更加重要的位置上，著力推動服務觀念、方式、技術創新，促進養老與醫療、家政、保險、教育、健身、旅游等相關領域互動發展，打造“社會化與產業化、福利性和市場性兼容并蓄”的老齡產業發展模式。對公建民營養老服務機構，鼓勵和指導各類國辦養老服務機構的改制、改組，在運營主體的遴選上實行競標制度，入選運營主體允許在適度范圍內獲取贏利。積極培育發展、規范管理各類養老服務的社會團體、服務組織等非營利機構及服務性企業，徹底消除國辦養老機構過去那種人浮于事、高耗低效的弊端，把養老機構交給社會力量興辦，由市場和企業管理。 （五）增強隊伍建設，深化社會養老服務人資體系完善養老服務從業人員免費培訓制度。養老照護如果沒有專業化服務，其質量很難保障。當前照護服務人力資源主要有家庭成員、農村剩余勞動力、城鎮下崗失業人員及其他閑散人員、少數大專院校畢業生等構成，這些資源在推進社會化養老服務中要繼續整合利用，增強培訓力度。對從事養老服務的工作人員，包括對為老年人服務的家政人員、志愿者、社工等進行集中免費培訓，培訓經費可從各縣（市、區