1、農業補貼政策的國際比較及啟示孟 艷農業補貼是世界上許多國家農業政策體系中最主要、最常用的工具，各國農業補貼的政策目標、具體方式、規模水平存在諸多差異。本文運用經合組織提供的分類標準和最新統計數據對中國、巴西、美國、歐盟、日本、韓國的農業補貼狀況進行比較分析， 本文涉及的數據全部來源于OECD (2011), Agricultural Policy Monitoring and Evaluation 2011: OECD Countries and Emerging Economies, OECD Publishing.研究發達國家農業補貼政策的發展軌跡和基本規律，并結合我國“三農”發展的現實需

2、求，探討國際實踐經驗對優化我國農業補貼政策的啟示。一、各國農業補貼規模與結構的量化分析經過多年的持續改革和調整，世界各國基本上都形成了一套綜合性的農業補貼政策體系，包含多種類型的補貼方式。為測度和評估農業補貼水平及政策效果，經合組織（OECD）構建了農業生產者補貼(PSE)、消費者補貼(CSE)、一般服務補貼( GSSE)、總補貼( TSE)等一系列指標體系。農業生產者補貼是各種農業政策措施引起的納稅人和消費者轉移給農業生產者的貨幣價值；與之相關的指標農業生產者補貼百分比（PSE），是指向農業生產者轉移的貨幣量占農業生產者總收入的比例。消費者補貼是各種農業政策向消費者轉移的貨幣價值，該指標通常

3、為負，因為政府實施農產品市場價格支持措施帶來的稅收效應通常大于政府發放給消費者的食品補貼。一般服務補貼是指為面向整個農業部門的服務項目所提供的補貼，包括研發、培訓、基礎設施、營銷和推廣、公共儲備、金融服務等方面的補貼。總補貼是農業生產者補貼、消費者補貼、一般服務補貼三者之和。其中，PSE是衡量農業補貼規模的最重要的指標，它主要來源于預算轉移補貼（Budgetary transfer）、市場價格支持（Market Price Support，MPS）、稅收減免（Revenue forgone）。PSE分為市場價格支持和直接補貼兩大類型。直接補貼分為掛鉤直接補貼與非掛鉤直接補貼。非掛鉤直接補貼是指

4、與農產品價格、產量、耕種面積、投入品使用、經營收入等不掛鉤的直接補貼，又稱脫鉤補貼。MPS被認為對扭曲農產品生產和貿易具有扭曲效應，已被WTO列為“黃箱”類措施，需要加以限制和削減。直接補貼比MPS的市場扭曲效應要低, 收入轉移效率更高, 尤其當直接補貼同農業生產經營目標脫鉤之后，扭曲效應更低。（一）經合組織國家生產者補貼的總體水平80年代以來，OECD 國家向農業生產者轉移的貨幣量處于相對平穩的狀態，每年都在2000億美元以上，但是，農業生產者補貼占農民總收入的比重已從80年代的37的水平下降到23（見表1），農民收入對政府支持措施的依賴程度呈下降趨勢。2010年，OECD國家PSE的總規模

5、高達2270億美元，該水平遠遠高于發展中國家。表1 OECD國家生產者補貼的總體情況年份PSEPSE198688年2400億美元37199698年2470億美元30200608年2610億美元23在PSE的主要來源中，MPS一直是最大的構成部分。198688年，MPS約為1834億美元, 占PSE的77%，2008年，MPS的占比已經逐步下降，但仍占50以上。在PSE的主要類型中，具有扭曲效應的補貼（包括市場價格支持和與現期生產經營活動掛鉤的直接補貼）已經從80年代中期的85下降到200608年的56。基于非現期參數的直接補貼所占比重由80年代中期的2上升到200608年的22，總體上，OEC

6、D國家農業補貼政策的變化讓農民在生產方面具有了更多的選擇權。（二）各國生產者補貼狀況的量化比較根據表2數據，發達國家農業補貼指標普遍具有三個變化趨勢：一是生產者補貼占農民總收入的比例呈下降趨勢；二是生產者補貼中扭曲性措施所占比重呈下降趨勢；三是農業總補貼占GDP的比重呈下降趨勢。這些變化趨勢實際上反映了20世紀90年代以后發達國家農業補貼政策的改革取向，即逐步減少對農業生產和價格的直接干預，更加注重提高農民收入，提升農業生產的可持續性和長期競爭力。同時，由于發達國家已經擁有非常發達的農業生產能力，在世界糧食市場上處于優勢地位，因此，發達國家對農業的支持力度比以往有所下降。但是，即使采用當前的總

7、補貼水平來衡量，發達國家對農業的補貼力度仍然大于發展中國家。從國別角度比較，發達國家農業補貼的結構差異非常大，例如，美國、歐盟、日本、韓國生產者補貼中扭曲性措施所占的比重分別為21、29、87、90，這表明，這些國家都進行了削減價格支持措施的改革，但改革的力度顯然不同，對于農業資源相對稀缺的國家而言，價格補貼仍然保持絕對主導的地位。加入發展中國家進行比較分析，從發展階段來看，發展中國家農業補貼政策仍處于初期階段，主要是改變過去采用工農價格剪刀差支持工業化的作法，逐步提高農業補貼在農民總收入的比重。例如，巴西在199597年仍處于農業支持工業的發展階段，生產者補貼占農民總收入的比重為3。經過90

8、年代中期以來十多年的發展，生產者補貼占農民總收入的比重提高到5，中國當前的水平為11，遠遠低于歐盟、韓國、日本的水平。目前，發展中國家農業補貼的方式也比較多樣化，價格支持等扭曲性措施所占的比重高于歐美國家，但遠低于日本和韓國。巴西的價格支持措施通常以地區為目標導向，主要支持小型農戶以及遠離消費市場和港口的農場。巴西農業補貼措施的一個突出特征是存在非常廣泛的信貸支持措施，在信貸市場上，政府通過利率補貼和信貸干預措施支持農業，要求銀行至少把活期存款的29用于發放農業貸款。在中國的農業生產者補貼來源中，納稅人提供的轉移穩步提高，消費者提供的轉移波動非常大，2008年，由于國際糧價上漲在國內的不完全傳

9、導等因素，價格支持措施變為負值，但總體上，價格支持措施呈上升趨勢，預算提供的補貼主要采取了直接補貼的形式，有利于增加農民收入。表2 代表性國家農業補貼指標的量化比較國家時期%PSEPSE中的扭曲措施占比GSSE/TSETSE/GDP美國19868822%55%23%1.3%19959712%59%-0.9%2008109%21%37%0.8%歐盟19868839%92%-2.5%19959734%63%-1.5%20081022%29%11%0.8%日本1986886495%-2.4%1995975898%-1.8%2008104987%17%1.1%韓國19868870%99%-9.2%19

10、959767%96%-4.9%20081047%90%14%2.2%中國198688-%-1995973%59%-1.5%20081011%51%23%2.3%巴西198688-%199597-3%-0.18%2008105%58%22%0.55%二、發達國家農業補貼政策的發展軌跡和特征各國農業補貼狀況的巨大差異，與經濟發展水平、農業自然資源、農業補貼政策等因素密切相關，尤其是農業補貼政策的差異和變化直接決定了各國農業補貼的規模和結構。從各國農業補貼政策的歷史進程來看，越是經濟發達的國家，對農業部門實施保護和補貼政策的時間越早。歐美國家實施農業補貼的時間至少可以追溯到20世紀30年代，日韓等國

11、在60、70年代開始實施農業補貼政策，中國、巴西等發展中國家在90年代才開始實施農業補貼政策，因此，發達國家的農業補貼政策通常比發展中國家更為完善和系統。研究發達國家農業補貼政策的發展軌跡和影響因素，對于理解各國農業補貼政策的差異、探討發展中國家農業補貼政策的改革取向具有啟發意義。根據農業補貼目標和方式的變化，發達國家農業補貼政策的演化過程可劃分為兩個階段： （一）20世紀90年代以前價格補貼為主導的農業補貼政策 從20世紀30年代開始，發達經濟國家先后建立了以價格支持為主導的農業補貼政策體系，所謂價格支持政策是指政府將農產品維持在一定價格或價格水平上的政策，該政策體系的目標主要是保護農業利潤

12、，促進糧食生產，市場價格支持補貼(MPS)是農業補貼的主要類型。 早在30年代的新政時期，美國就通過一系列的農業立法給予農場主各種優惠，通過價格支持和生產控制方式來緩解農產品過剩的問題，保證農業穩定發展。二戰后，美國政府對農業生產和流通領域的干預進一步加強，政府對小麥、玉米等多數糧食作物以及棉花、羊毛、牛奶等農畜產品長期實行價格支持政策。19801983年，美國農業部每年用于價格支持及其有關項目的開支平均高達77.6億美元，相當于同一時期農場總收入的49。長期穩定的價格支持措施保證了美國農業生產的平穩增長，對美國逐步確立農業強國和世界第一出口大國的地位發揮了重要作用。二戰后，歐洲經濟受到嚴重傷

13、害，農業生產力大幅倒退，糧食不能自給自足，為了保護和支持農業發展，1962年，歐盟開始實施共同農業政策，該政策的核心是價格支持制度，通過價格補貼、出口補貼等補貼措施刺激農業擴大生產。歐盟共同農業政策極大地促進了農業生產，60年代末期，歐盟諸國農業生產迅速恢復，農業生產力大幅度提高，主要農產品也供過于求，70年代到80年代，歐盟開始向其它國家出口糧食等農產品。日本、韓國和我國臺灣地區也分別于20世紀50年代、70年代建立了以價格補貼為核心的農業支持政策體系，例如，日本對大部分農產品都設置了不同形式和不同標準的價格補貼，大米作為日本的主食，所得到的價格補貼所占份額最大，基本占到對全部農產品價格補貼

14、的70%以上，政府給予農戶高額的種米補貼與市場上大米的銷售價格甚至形成了購銷倒掛。日本政府對農業生產實施的保護政策和投入的大量補貼收到了明顯效果，有效地穩定了國內糧食供應，從20世紀60年代末起，日本不僅實現了大米自給，而且還出現了剩余，長期保持著大量庫存。而且，在農業保護政策的支持下，到70年代中期，日本已基本完成農業現代化。（二）20世紀90年代以后直接補貼比例不斷提高的農業補貼政策如前所述，以價格支持為主的農業補貼政策對于保護農業生產的積極性，提高農業生產力、保障糧食安全等都發揮了顯著成效，但也帶來了沉重的財政負擔，例如，1960年日本政府用于農業補貼的預算僅1370億日元，到1980年

15、則達到3.09萬億日元。同時，以價格支持為核心的直接農業補貼政策還在不同程度上扭曲了農業生產和貿易活動，農產品貿易摩擦不斷。20世紀80年代后期，歐美等發達國家糧食過剩問題日益突出，世界農產品市場貿易摩擦日益嚴重。為了糾正農業生產和貿易的扭曲狀況，始于1986年的烏拉圭回合多邊貿易談判達成農產品協定，要求成員國逐步實質性削減農業支持和保護政策，建立一個以市場為導向的農產品貿易體制。同期，隨著農產品供給問題的解決，發達國家農業政策的目標轉向維護農民收入穩定。這樣，在國際規則約束和國內改革需求的共同推動下，從20世紀90年代起，發達經濟體開始對農業補貼政策進行改革，逐步減少了通過農業補貼對主要農產

16、品在生產領域和價格領域的直接干預，開始向以市場化為導向的農業補貼政策轉變。目前，主要發達國家正處于新一輪農業補貼政策改革之中，要逐步由價格支持向直接補貼轉型；在直接補貼中不斷降低掛鉤補貼比例，另外，農業補貼政策也開始逐步向“綠箱”政策演化，重視能夠優化農業生產結構的補貼和能夠改善宏觀生態環境的補貼。發達國家農業補貼政策改革的主要特征有：第一，逐步從價格支持向直接增加農民收入的補貼轉型，從而減少直接價格補貼政策對農產品市場供求的扭曲效應以及帶來的社會資源配置效率的損失。例如，1992年，歐盟共同農業政策大幅削減價格支持措施，使農產品價格更加接近世界市場價格，對谷物的價格支持措施減少了45，在削減

17、價格補貼的同時，通過增加直接收入補貼給予農民補償。美國從實施1985年農業法案開始逐步削減價格支持措施，1996年農業法案實施以后改革步伐迅速加快，采用了生產靈活性合同補貼的方式來代替以前長期實行的主要農產品價格差價補貼，2002年，美國政府又用固定比例直接補貼的方式代替了前期的生產靈活性合同補貼。第二，補貼重點從農產品轉向農業生產要素，注重提高農業生產能力。雖然發達國家的農業生產能力已居于世界前列，但為了保持農業的可持續發展和領先地位，各國政府仍非常重視在農業生產要素領域的投入。例如，美國為了使農民有能力購置生產資料及最新式的農業機械以提高農業勞動生產率，20世紀50年代以來一直向農業生產者

18、提供低息貸款。另外，為了提高農業科學的研究水平，美國政府決定從2002年起的6年內，增加13億美元用于農業科學技術的研發。第三，高度重視環境保護和食品安全。例如，歐盟2003年6月正式確定了農業補貼與環境保護完全掛鉤的最新的農業補貼政策，從而使環境保護成為農業補貼政策的核心，目前，歐盟仍在實施的農業補貼措施中的很大一部分都是以環境保護和食品安全為目的的。第四，價格補貼一直發揮基礎性作用，在重點產品領域和農業資源相對不充裕的國家，價格支持補貼仍然處于主導地位。發達國家始終沒有放棄價格支持措施。美國的營銷貸款支持、歐盟的干預價格、韓國的政府收購價格等形式上雖然存在不同，其實都是政府對農產品設定最低

19、保護價的不同方式，并且價格補貼一直是各國農業補貼政策體系的核心。第五，由對農業生產的補貼向構建宜居環境、實現農村地區全面發展的方向發展。歐盟制定的 2000年歐盟議程中，提出要建設多功能新農村，農村要從農產品的生產地轉變成為集居住、療養、觀光旅游和休閑的綜合性場所。為此，歐盟政府要加大對農村基礎設施的建設和補貼，對自然環境惡劣的農村進行專項補貼或整改。概括而言，20世紀90年代以來，在世界貿易組織倡導下，發達國家農業補貼從價格補貼轉向有掛鉤的直接補貼，再從有掛鉤的直接補貼轉向脫鉤補貼，這也成為國際范圍內農業補貼政策改革的共同方向，但是，由于經濟發展水平和農業先天條件的差異，各國改革的速度和程度

20、并不同步，世界各國農業補貼政策和狀況仍然是多樣化的。三、發達國家農業補貼政策變遷對我國的啟示我國是農業大國，農業從業人口占到總人口的一半以上，促進農業發展和保護農民利益是關系國計民生的重大任務。近年來，財政對農業補貼的投入力度不斷加強，對農業增產和農民增收都發揮了積極作用，但是，我國農業補貼的規模和政策安排仍然處于初級階段，發達國家農業補貼政策的現狀和發展軌跡對我國具有如下啟示：1農業補貼水平與經濟發達程度成正比例，應進一步提高我國農業補貼總水平對農業進行補貼需要以經濟實力作為保障，發達國家農業補貼的歷史非常悠久，補貼水平的下降是農業發展到生產過剩階段之后才出現的，而且即使經過多年的逐步下調，

21、總體補貼水平仍然高于發展中國家。我國農業補貼政策起步晚，對農業的汲取轉向對農業的給予落后于發達國家數十年，目前，農業補貼水平（PSE）僅是歐盟的一半、日本和韓國的五分之一，因此，我國需要正視農業生產能力落后的現實國情，在遵守國際規則的同時，大力強化農業補貼政策體系，逐步提高農業補貼的規模。 2農產品屬于戰略品，發達國家農業補貼政策始終重視保護和提高農業生產力，我國農業補貼政策需要向農業現代化目標傾斜20世紀90年代以前，發達國家農業補貼的主要目標是保障農產品的供給能力，通過價格補貼引導農民擴大生產能力，當供給能力出現過剩以后，農業補貼政策對農業生產能力的支持重點由“量”向“質”轉化，轉向補貼農

22、業生產要素，包括土地、農業生產基礎設施、農業機械、農業科技、農業人才培養等領域，提高農業生產的技術含量、應變能力和現代化水平。我國要實現從農業大國向農業強國的躍升，在農業補貼政策方面需要向農業現代化目標傾斜，增加向農業大戶、農業大省、農業大墾區的補貼投入力度，注重發揮農業生產的規模效應，進一步提升我國農業生產的效率和發展后勁。3、重視發揮價格支持措施的作用，保護農民利益，調動農業生產的積極性價格支持和直接補貼都有穩定糧食供給和增加農民收入的功能，但價格支持側重于穩定供給，直接補貼側重于增加收入，在多大程度上使用價格支持和直接補貼, 取決于一國的所處的經濟發展階段和政策目標。90年代以前，發達國

23、家農業補貼政策普遍以價格支持措施為主導，90年代推行市場化導向的農業補貼政策改革以后，處于工業化后期的發達國家，仍然實施工業反哺農業，城市支持鄉村的農業補貼政策，在歐美等農業資源豐富的國家，價格支持措施比例大大下降，仍然發揮基礎性作用，而在日韓等農業資源相對缺乏的國家則堅持把價格支持措施作為主導，價格支持措施的補貼力度遠遠高于我國目前的水平。因此，為繼續穩定農產品供給，調動農業生產的積極性，我國需要進一步重視發揮價格支持措施的作用，借鑒美國、歐盟、日本等國家的經驗，對農產品的銷售價格、生產成本、投入品價格統籌比較，保持工農產品之間具有合適的比價，通盤考慮農產品生產者與消費者之間的利益平衡。4、

24、補貼方式需要與補貼目標和基本國情相協調，不斷優化直接補貼的政策效力和政策導向發達國家農業補貼政策的重點目標已經從保障供給轉向增加農民收入，在補貼方式上更多采取直接補貼方式，世界貿易組織提出的農業補貼國際規則也將與環境保護、生產質量等掛鉤的直接補貼以及為了保障農民生活的非掛鉤直接補貼等列入“綠箱”范圍，倡導各國更多采用直接補貼尤其是非掛鉤直接補貼。因此，國際規則更貼近于發達國家的農業發展狀況和需求，對于發展中國家是否適用則需要分析具體的基本國情，實施與基本國情相宜的目標和補貼方式。我國現行農業補貼政策兼有保障供給和增加農民收入的雙重目標。近年來，直接補貼增長迅速，但我國農業人口遠遠多于發達國家，

25、而且作為發展中國家，財力相對有限，因此，通過直接補貼方式提高農民收入將是一個長期的漸進過程，現階段，為避免財政資金投入的過于分散化，建議歸并直接補貼的種類，使直接補貼的目標相對集中，以更好地發揮政策效力。OECD在2011年農業政策監測和評估報告中指出，中國相當高比例的預算轉移被用于提供更低的農業投入品，包括化肥，這類補貼方式對環境具有副作用，建議減少這類補貼。其實，發達國家在這方面有過歷史的教訓，二戰后，為了提高主要農產品的產量，緩解糧食不能自給自足的危機，歐盟的前身歐共體各國開始實施集約化生產方式，在集中大量土地通過機械化方式提高效率外，為提高產量、減少病蟲害，在農業生產過程中大量使用化肥、殺蟲劑、除草劑等，這些措施雖然迅速解決了歐洲糧食短缺問題，卻對環境造成了重大影響。目前，環保已成為發達國家農業補貼政策的重要掛鉤指標，還建立了專門的生態補貼。為實現農業可持續發展，我國可以適當增加與環保目標直接掛鉤的補貼方式，引導農民更多使用有機肥料、生物農藥和機械除草，減少化肥