1、題目：內蒙古農村義務教育的問題與對策研究 摘 要農民義務教育發展程度直接關系到我國城鄉差距的縮小、農民致富能力的提高以及城鄉經濟社會的和諧發展。自實施九年制義務教育制度以來，內蒙古農村義務教育獲得了快速的發展和進步，但也出現了一些諸如師資力量薄弱、教育經費投入不足、農村留守兒童教育以及撤鄉并鎮帶來的農村孩子上學不便等值得關注的問題，需要認真加以思考和解決。關鍵詞： 1、農村義務教育 2、內蒙古 3、問題 4、對策 目 錄一、引言1二、內蒙古自治區農村義務教育發展的基本情況2（一）人口受教育水平明顯提高2（二）義務教育條件明顯改善2（三）義務教育師資隊伍素質明顯提高3（四）政府投入逐步增加3三、

2、內蒙古自治區農村義務教育發展中存在的主要問題5（一）義務教育的整體發展水平仍然相對較低5（二）城鄉義務教育政府投入差距明顯5（三）農村留守兒童義務教育問題5（四）農村師資流失嚴重6四、內蒙古自治區推進農村義務教育的若干思考7（一）牢固樹立“教育優先發展”的觀念7（二）確保農村義務教育投入，提高經費使用效益7（三）提高農村教師待遇，優化教師結構7（四）打破戶籍制度，實行適齡兒童無條件接受義務教育制度8（五）進一步改善農牧區義務教育學校辦學條件8致謝10參考文獻11 一、引言加快發展農村社會事業，著力普及和鞏固農村九年制義務教育，是社會主義新農村的基本任務和重要目標之一。世界各國的實踐表明，教育是

3、扶貧的最佳手段和根本途徑，大力發展教育，是減少和改變貧困和地區發展不均衡、實現現代化的關鍵所在。而義務教育作為最基礎的教育類型，能夠賦予個人基本的知識與技能，塑造其健康的心靈與人格，是受教育者從事其他事務的一個基礎平臺。然而，農村義務教育是一項系統工程，必須經多方面的共同努力才能解決。在我國農村義務教育發展中存在什么樣的問題，怎樣解決這些問題？本文以內蒙古農村義務教育為研究對象，嘗試對上述問題做出回答。根據內蒙古自治區2010年第六次全國人口普查主要數據公報，至2010年11月1 日零時，內蒙古自治區全區常住人口為24706321人，其中，城鎮人口1013.88萬人，占總人口的42.68；農村

4、人口1361.66萬人，占總人口的57.32；文盲人口（15歲及以上不識字的人）為1005102人，文盲率由9.12下降為4.07。可見，加快內蒙古自治區義務教育的發展，對于提高整體人口素質、促使農牧民脫貧致富、逐步縮小城鄉差距、促進內蒙古經濟社會發展乃至社會和諧進步都具有非常重要的意義。二、內蒙古自治區農村義務教育發展的基本情況1985年，中央頒布中共中央關于教育體制改革的決定，自此我國九年義務教育開始納入法制的軌道。1988年9月15日，內蒙古自治區第7屆人民代表大會常務委員會第2次會議通過的內蒙古自治區實施中華人民共和國義務教育法辦法規定，“國家、社會、學校和家庭依法保障適齡兒童、少年接

5、受義務教育的權利，關心各族兒童、少年的健康成長”。內蒙古自治區的義務教育從此有了地方性法規的保障。自1986年義務教育法頒布實施至今，該區在發展農牧區義務教育方面取得了令人矚目的成就。（一）人口受教育水平顯著提高依據人口普查資料，內蒙古農村人口占全區總人口的比例從1982年的71.15，到2000年的57. 32，農村人口數逐步減少；受小學教育人口數從1982年的448.42萬人下降到2000年的421. 57萬人，不識字或識字很少的人口數從1990年的213萬人下降到2000年的137.33萬人。文盲及半文盲率從1982年的20下降到2000年的10左右，受教育水平得到了極大的提高。同時，受

6、教育年限逐步延長，近2/3的旗縣人口平均受教育年限超過了7年，九年義務教育得到全面普及，適齡兒童的入學率從1986年的96.6提高到1990年的97.2，全區所有旗縣如期完成了普及初等義務教育任務。1996年，農牧區開始實施普及九年義務教育的工程，適齡兒童入學率達到98. 5。2000年共有土左旗等32個旗縣普及了九年義務教育，2006年所有旗縣實現了“兩基”目標，人口覆蓋率達到100，提前1年完成國家計劃要求。（二）義務教育條件明顯改善20世紀90年代以來，內蒙古自治區政府通過“世行貧困貸款”、“義教工程”、“中小學危房改造工程”、“現代遠程教育網絡工程”、“扶困助學工程”等，帶動各級政府加

7、大了對教育的投入，農村牧區中小學校舍總量明顯增加，校舍質量大為提高，裝備條件也得到不同程度的改善。20002007年的，內蒙古投資新、改、擴建校舍499.18萬平方米，增加儀器設備值1.1億元，增加課桌凳超過67萬套，增加圖書965萬冊，培訓教師8.47萬人次，98.85的農村牧區中小學校實現了“校校通”。在迎“國檢”過程中，各地進行大規模的校舍修繕、校園綠化美化，配備了大量儀器設備和圖書，大幅度改善了農牧區學校的辦學條件。2008年，繼續改善農牧區中小學辦學條件，其中國家“農村初中校舍改造工程”的25個項目旗縣、39所項目學校全部開工，已竣工4所；國家新農村衛生新校園試點工作有35所中小學納

8、入試點項目；圓滿完成了國家三部委實施的農村牧區中小學現代遠程教育工程。（三）義務教育師資隊伍素質明顯提高教師素質是制約義務教育教學質量提高和教育方針落實的關鍵因素。20世紀90年代以來，內蒙古自治區政府持續不懈地致力于教師素質的提高。2000年，通過“轉、退、辭”等形式基本解決了歷史形成的民辦教師問題，通過人事制度改革，分流了一定數量的不適應教學要求的教師。2003年，新課程改革實驗在全區推廣之后，義務教育階段的各科教師得到最大范圍的業務培訓。2007年，新一輪中小學教師全員培訓取得新進展。按照內蒙古自治區開展新一輪中小學教師培訓工作的實施意見(2004 -2008)的規劃和要求，繼續開展了以

9、“新理念、新課程、新技術”為重點的中小學教師全員培訓及新課程培訓者培訓，圓滿完成了年度培訓任務，推動了基礎教育課程改革的有效實施。同時，內蒙古自治區政府在中小學教師進行全員培訓和“特崗教師”計劃，農牧區義務教育學校教師的合格率和學歷水平有了明顯提高。2009年，小學專任教師合格率為99.38，專科以上專任教師占專任教師總數的97.68，其中，本科以上專任教師占專任教師總數的58.12，大部分教師基本能適應現代教育教學發展的需求。（四）政府投入逐步增加“八五”期間，內蒙古自治區教育事業費支出累計達63.72億元，年均遞增18.2，比“七五”期間的34.52億元，增長了84. 6；預算內教育經費達

10、到23.44億元，占全區財政支出的比例的18.75，初步形成了以財政撥款為主，輔之以征收城鄉教育費附加，并通過發展勤工儉學和校辦產業、鼓勵社會集資、建立教育基金等多種渠道籌措教育經費機制。依據國務院關于基礎教育改革與發展的決定，內蒙古自治區政府自2002年秋季實施義務教育“一費制”，2004年開始，實施家庭貧困學生免費提供教科書制度；2006年修訂后的中華人民共和國義務教育法規定的“兩免一補”政策推動了內蒙古自治區義務教育發展的進程，完善了農牧區義務教育經費保障機制；2006年春季開始，逐步將農牧區義務教育全面納入公共財政保障范圍，“兩免一補”進一步落實。對農牧區義務；教育階段學生全部免除雜費

11、，所需經費由中央和地方按8：2的比例分擔，義務教育學校校舍維修所需資金由中央和地方按55的比例共同承擔。2006年，內蒙古自治區籌措資金8.7億元，全部免除了農牧區學生義務教育階段的學雜費，為困難家庭學生免費提供教科書并補助寄宿生活費，受助學生達到208萬人，占義務教育學生總數的75”。2007年，政府進一步提高了農牧區貧困家庭寄宿生生活補助標準，即小學生由每生每月15元提高到30元，初中生每生每月由21元提高到45元。有47. 8萬學生享受到生活補助，占寄宿生的61。與此同時，自治區本級財政增加免費教科書專項經費，將自治區規定課程的教科書也納入免費范圍，全區享受免費教科書的學生人數達168萬

12、人。三、內蒙古自治區農村義務教育發展中存在的主要問題內蒙古自治區農村義務教育取得了顯著成就，但在保障義務教育健康發展方面仍然面臨諸多問題和困難。（一）義務教育的整體發展水平仍然相對較低盡管2006年所有義務教育學校通過了“國檢”，但應該看到這次“兩基”達標是低水平的。由于基礎薄弱等原因，達標過程帶有一定的突擊性，隨著時間的推移和農牧民對優質教學資源需求的不斷提高，不少指標由基本合格變為基本不合格。據20022008學年初的農牧區初中的畢業生數和招生數的對比統計推算，2002年的招生數為122149人，2005年畢業人數為100846人，2005年招生數為85056人，2008年的畢業生數為38

13、130人。即使考慮農牧區初中學生有可能轉到旗縣鎮的初中就讀這一因素，其流失比例也是令人擔憂的。因此，在普及九年義務教育方面，農村義務教育情況并不樂觀，沒有完成九年義務教育學生的人數有增加的跡象，義務教育鞏固的任務異常艱巨。（二）城鄉義務教育政府投入差距明顯以生均教育經費為例，2001年內蒙古自治區小學生均教育經費平均為1267元，農村為693元，城鎮是農村的1.82倍；初中生均教育經費城鎮平均為1671元，農村為953元，城鎮是農村的1.75倍。在生均預算內公用經費上，城鄉差距更大：2001年小學生均預算內公用經費，城鎮平均為95元，農村為28元，城鎮是農村的3.39倍；初中生均預算內公用經費

14、，城鎮平均是146元，農村為45元，城鎮是農村的3.24倍。這表明城鎮的義務教育投入明顯高于農村的義務教育投入，加上農村義務教育事業本身有著地理位置偏遠、生源少等種種限制因素的存在，造成如今農村義務教育事業在各個方面均落后與城鎮的義務教育事業。（三）農村留守兒童義務教育問題調研發現，農村義務教育現在面臨的最基本的問題是撤鄉并鎮帶來的中小學數量的減少。以內蒙古自治區A鄉為例，A鄉原來有11個村，每個村有一個小學，小學的規模雖然不是很大，從幼兒園到小學4年級有60多個孩子，有3個老師，這種情況下，10歲以下的孩子在本村就可以就讀，到小學五年級的時候，年齡也稍大了，可以到鄰村的規模稍大一點的小學去讀

15、書。撤鄉并鎮后，該村的學校也被撤了，現在村上的孩子上學很不方便。為此，村民的解決方法有兩種，第一是母親帶著孩子舉家遷到縣城或鎮上，這種方法給家庭帶來很大的額外支出，房租，交通費，生活費等，第二種是讓孩子在鄰村的學校與家里來回跑，這種雖然開支較小，但是年齡太小的孩子，在往返學校的路上帶來很大的安全隱患。同時，農村留守兒童多數由祖父母、親戚照顧，由于這些人年齡較大、文化水平較低，對于孩子學習方面無法給予正確的督導監督。在生活方面，過分溺愛孩子這種教育方法不利于孩子成長發育。義務教育階段是性格形成的重要階段，正確的教育方式能夠起到至關重要的作用，而一旦教育方法不當將會影響孩子的以后的發展。（四）農村

16、師資流失嚴重由于農村區條件艱苦，教師待遇偏低，使得農村牧區師資流失嚴重。目前，農牧區的教師隊伍之中，縣級以上的學科帶頭人、教學能手，很多都流向了城鎮的中小學。比如，包頭市許多中小學尤其是中小學名校中都有很多來自于農區的優秀教師，更加劇了農區中小學教師隊伍整體素質下降。這幾年，為解決農村教師隊伍問題，包頭市也出臺了城鎮教師到農村學校支教的政策，并且推行了農村教師到城市學校學習進修的措施，在一定程度上提高了農村牧區教師隊伍的素質，解決了一些農村和貧困地區合格教師緊缺和素質不高的問題。但是在今天城鄉差距依舊較大的情況下，現有的政策措施還不足以改變現實。因此，必須將城市教師支教農村和農村教師到城市學習

17、進修的政策、措施制度化，建立穩定的城鄉教師雙向流動機制，這樣才能從根本上提高農村教師隊伍素質。四、內蒙古自治區農村義務教育發展問題的原因分析 農村義務教育出現一些問題的原因是多方面的，每一個問題都不是孤立地出現的，如：由于教育投入不足，導致辦學條件落后、教師待遇不能得到保障，進一步導致優秀人才進不來、現有人才留不住；辦學條件落后、師資水平低下，導致學生厭學、輟學等。而每一種原因的出現，又具有其內在的原因。（一）經費投入不足農村義務教育經費中央投入少，地方政府經濟實力薄弱，經費來源渠道少，是義務教育經費得不到保障的主要原因。2001年，全國基礎教育工作會議上正式提出農村義務教育要全面實行“在國務

18、院領導下，由地方政府負責，分級管理、以縣為土”的體制：縣負責統發教職工工資、負擔部分公用費用、籌措新增校舍建設和改造資金、購置圖書儀器等。并由縣償還鄉(鎮)、村所欠義務教育債務，中央、省、市財政起補助作用。在這種體制下，諸如農村教師工資的拖欠、中小學危房的改、擴建等具體問題都得到了一定的落實和解決。新的財政管理體制，國家在義務教育上的投入相比“以鄉鎮為主體”時期財政投入有所增加，但中央財政在總投入中的作用未能體現。籌措教育經費的責任主要落在縣財政身上。但是，對于部分財政實力不強的縣，農村義務教育經費己經成為沉重負擔。稅費改革后，縣財政義務教育經費投入在地方財政支出中占到很大比重，越窮的地方越高

19、，高的占到70%-80%。雖然中央承諾要加大對稅費改革省份的轉移支付力度，但中央轉移支付不足以彌補縣財政所有的經費缺口。而且轉移支付制度上的不健全，也使轉移支付資金完全用于農村義務教育上得不到保證，過分相信縣財政的籌資能力，原被給予厚望的縣財政將不堪重負，農村義務教育經費短缺問題重重是必然的。（二）城鄉教師待遇差距過大農村教師待遇差、工作條件艱苦，難以吸引優秀人才，是造成農村教師學歷低、素質低的主要原因。多年來我國城鄉教師分配上一直呈現冰火兩重天的現象，一方面，城里的教師超編嚴重，一方面，農村特別是貧困地區的農村教師又嚴重不足。造成這種原因并不是人才不足。據中國社會科學院最近發布的2009年經

20、濟藍皮書預計，2008 年年底將有 100 萬高校畢業生不能就業。許多大學生寧愿在家待業與不愿意到農村當教師，看上去令人費解，但事實上其中的原因不難理解。一是農村教師收入低、城鄉教師收入差距大。大多數農村教師和縣鎮教師反映沒有按時或足額領到津貼補貼。二是農村教師福利待遇差、醫療、住房仍面臨突出困難：近年來，各級政府依法采取措施，努力改善教師的福利待遇。教師基本醫療保險等社會保障覆蓋面進一步擴大，城鎮教師住房條件不斷得到改善，但部分地區教師醫療保障尚未落實，農村教師住房問題尚未解決。三是農村教師工作條件較差：國家實施西部地區“兩基”攻堅計劃、農村中小學現代遠程教育工程等一系列義務教育重大工程項目

21、以來，教師工作條件明顯改善，遠程教育覆蓋面進一步擴大，但是農村學校教學條件卻不能滿足需要。農村學校教師工作環境不利，教學條件無法滿足教師利用現代教育信息的要求。特別是隨著農村寄宿制學校學生的大量增加，教師和管理人員未作相應調整和補充，導致教師額外增加了大量管理工作，延長了工作時間。五、內蒙古自治區推進農村義務教育的若干思考通過以上論述可以看出，農村義務教育在新農村建設的背景下去的了巨大的成就，但是農村義務教育的形勢很嚴峻，問題仍然很多。能否妥善解決這些問題直接關系到我國社會主義新農村建設的長足發展。（一）牢固樹立“教育優先發展”的觀念提高農村教育質量，首先要提高人們對教育的重視程度。這個問題需

22、從政府和父母兩方面著手。政府方面，關鍵要靠領導重要堅持“經濟發展、教育先行”的思想觀念，像抓好經濟工作那樣抓好教育工作，少講空話，多干實事。要千方百計，在別的方面忍耐一些，甚至犧牲一點速度，也要把教育問題解決好。牢固樹立“教育優先發展”的觀念，將農村教育事業作為建設社會主義新農村的奠基性工程。縣鄉政府要把加大對教育的投入作為政府的大事來抓，將教育發展的主要指標納入鄉鎮領導的政績考核內容。父母方面，父母要盡可能為孩子創造好的受教育環境。其次，還應加大義務教育法的執法力度。義務教育法頒布實施已二十年的時間，然而在農村的執行情況卻不盡人意，貧困農村地區尤其是這樣。一旦有學生不上學，很少引起關注，更談

23、不上千方百計地去解決問題。沒有人意識到這是違反義務教育法的行為，更沒有人為此承擔相應的法律責任。教育法制的缺失是貧困農村地區初中學生輟學難以控制的重要原因。因此，加大義務教育法的執法力度是控制輟學的重要措施。其一，在貧困農村地區仍然有必要進一步加大義務教育法的宣傳(盡管在“普九”時已經宣傳過)，使有關各方(政府、學校、家庭)明確自己在確保學生完成義務教，控制初中生輟學方面應該承擔的義務。其二，明確義務教育法的執法主體。義務教育法執法難，難在執法主體不明確。鑒于教育法在我國主要屬于行政法體系，我們建議義務教育法執法主體應明確為地方政府，在農村則是鄉鎮政府。政府應成為控制初中學生輟學的第一責任人，

24、有關部門要象考核經濟指標那樣考核地方政府的控輟情況。地方政府要經常檢查學校學生輟學情況，督促學校做好“學困生”(輟學生)的轉化工作。當遇到學校不能解決的影響輟學的問題(如學生家庭經濟困難，家長無故不讓孩子上學等)，應由政府出面，采取經濟的、行政的、法律的等多種手段解決問題。（二）確保農村義務教育投入，提高經費使用效益發展農村義務教育，增加投入是根本保證。進一步完善農村中小學預算資金支付管理制度，教育行政部門要實現對農村中小學財務工作的統一管理，各項收支都統一編入縣級財政預算，嚴格按照預算安排各項支出活動，推行農村中小學財務公開制度，確保資金分配使用及時、規范、安全、有效，杜絕擠占、截留、挪用教

25、育經費現象的發生，從制度上保證農村中小學各項經費的合理收支。同時，將深化農村義務教育經費保障機制改革與中小學布局調整、薄弱學校改造和中小學危房改造結合起來，加快中小學布局調整和薄弱學校改造步伐，使農村學校上規模、上質量、上水平，不斷提高教育經費的使用效益。（三）提高農村教師待遇，優化教師結構把提高農村教師水平作為一項戰略任務抓緊抓好。進一步完善和落實教師工資由縣統籌發放的辦法，建議教師政策性增資由國家負擔，由縣統籌發放，縮小城鄉之間、地區之間的工資差別，保證農村中小學教師工資按時、足額地發放到學校或教師手中。同時，要建立農村中小學教師醫療保險制度和住房補貼制度，吸引優秀教師到農村從教。進一步調

26、整和優化農村中小學教職工隊伍結構，全面實行教師資格制度，通過教師資格認定，淘汰無教師資格人員，優化教師隊伍，提高教師素質。建立教師交流制度，制定優惠政策，比如新分配應屆大中專畢業生到農村任教一定年限的鍛煉制度、教師職稱評定必須有農村教育工作經歷的評審制度等，鼓勵教師到農村特別是貧困鄉鎮中小學任教，從制度上解決農村師資緊缺問題。（四）打破戶籍制度，實行適齡兒童無條件接受義務教育制度讓原來的留守兒童能夠跟隨父母身邊接受教育。改革二元戶籍制度，逐步打破城鄉分割的二元戶口結構，建立城鄉統一的戶口登記制度；放寬戶口遷移限制，為城鄉人口特別是人才的跨區流動創造更加寬松的環境。同時，義務教育體制也應該得到相

27、應的調整，建立進城務工農民工子女就學的有關制度，只有現行戶籍制度和義務教育體制雙方面同時改革才能根本解決流動人口子女受教育的問題。流動人口子女教育，最大的困難是無法應付其流動性，因為教育，尤其是小學階段的基礎教育是比較穩定的教育環境的。流動人口的子女長期處于流動之中，無法接受系統的教育，孩子的學習是東一榔頭，西一棒子，越學越亂，越亂就越不想學。因此，流動人口子女教育組織創新的一個關鍵，就是要針對其流動性，設計出能夠讓他們接受比較完整的階段性教育的方案，以保證他們起碼能夠獲得階段性的完整的教育。我國一些城市已經開始探索有利寄宿學校比較穩定的特點，來實現“異地教育和異步流動”。具體做法是，當流動人

28、口自己在流入地比較穩定以后，把孩子接來同住。在附近的寄宿學校解決孩子的入學問題當父母又流向新的城市的時候，孩子不要先跟父母到新地方。而是留在原來的寄宿學校內繼續接受教育，父母與孩子實行異步流動，而在異地教育。等到孩子的教育取得階段性成果，由原來的學校開具證明，說明該孩子的學習情況。父母在新的地方聯系好新的接受學校之后，才把孩子接到新的地方。這樣可以有效地保證孩子學習上所必須的連貫性。雖然父母仍然在地區之間不斷流動，孩子卻沒有因此受到大的影響。此外，有條件的學校建立寄宿制度。那些沒有學校的村莊的小孩到鄰村上學可以寄宿在學校，年齡的孩子早晚由家長接送，年齡稍大的可寄宿在學校，這樣可以解決孩子上學不便的問題，以及上學路上的安全問題。（五）進一步改善農牧區義務教育學校辦學條件總體來看，農村義務教育基礎設施還是低水平的，與城鎮義務教育學校的辦學條件還有很大差距。教育部曾于2008年底頒布了農村普通中小學校建設標準，為了公平實施義務教育,應該按照國家的統一標準設置學校，規劃學校建設和改善辦學條件。同時，繼續推進農村中小學遠程教育,使農村和邊遠地區師生能夠享受優質教育資源，逐步縮小與城鎮義務教育學校的差距,最終實現農牧區和城鎮義務教育的均衡發展。農村社會事業需要和諧發展，在此目標下農村義務教育需要政策體系的進一步協調運作，這項綜合系統工程，涉及九億農民，覆蓋面大、影響力強。做好這項工作，將