1、第三章 環境基本法環境基本法是指由國家專門的立法機關制定的，規定環境法的目的、任務、調整對象、環境基本政策、基本原則和基本制度，就環境權、環境保護、對自然資源的合理利用、可持續發展等方面的重大問題進行全面調整的綜合性的環境法律。環境基本法也可以稱為環境法的母法，是其他環境法的立法依據。世界上許多國家都制定了環境基本法，如美國的國家環境政策法、日本的環境基本法、匈牙利的人類環境保護法、羅馬尼亞的環境保護法、前蘇聯的自然保護法等。我國的環境保護法也是臨時起著環境基本法作用的法律。但是，由于我國的環境立法發展迅速，由狹窄的環境保護法擴展到了環境保護法、環境污染防治法、區域環境法、自然資源法等廣闊的領

2、域，因而在20世紀80年代制定的環境保護法還不是環境基本法，沒有全面規定環境法的目的、任務和調整對象。我們需要根據可持續發展戰略制定一部環境基本法，以取代目前的環境保護法，作為構建適應可持續發展要求的環境法體系的基本法律依據。本章將介紹和討論環境保護法的基本理論和基本原則，闡述環境保護法的基本內容，根據環境保護法關于法律責任的規定和民法、行政法、刑法的有關規定，討論環境保護法的實施途徑和方法。第一節 環境保護法的特點、目的和作用一、環境保護法的特點環境保護法是指由國家制定或認可的，并由國家強制力保障實施的，關于保護和改善環境、防治環境污染和其他公害的法律規范的總和。環境保護法有廣義和狹義之分。

3、廣義的環境保護法，是國家制定或認可的關于保護和改善環境、防治環境污染和其他公害的法律規范的總和。它不但包括環境保護法，還包括其他單行的環境保護法律、行政法規、部門規章、地方性法規、其他法律中的附屬規定以及我國參加和簽署的國際環境公約等。狹義的環境保護法，專指全國人大常委會制定的中華人民共和國環境保護法。環境保護法具有以下幾個顯著的特點：(一)廣泛性環境保護法的廣泛性，具體體現在其保護的對象、其所調整的社會關系和法律關系主體三個方面：（1）保護的對象廣泛。環境保護的對象是那些直接或間接地影響人類生存和發展的環境要素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生動物、自然遺跡、人文遺跡、

4、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村。即從陸地到海洋，從土壤到大氣，從動物到植物，從水體到各種礦物，從地下到外層空間的生活環境和生態環境，全部納入了保護范圍。（2）調整的社會關系廣泛。環境保護法調整的社會關系十分復雜，涉及生產、流通、生活各個領域所產生的民事關系、刑事關系和行政關系，還包括訴訟關系和涉及國際環境關系。（3）涉及的法律關系主體廣泛。由于調整的社會關系廣泛，決定了環境保護法涉及的主體廣泛，既包括自然人、國家機關、企事業單位、社會團體、個體工商戶、農村承包經營戶、合伙組織，同時還涉及國家和國際組織等。(二)綜合性由于環境保護法包括環境科學和法學等學科領域，因而綜合性強、學科之間交叉滲透

5、比較多。環境保護法綜合運用了自然科學和社會科學的研究成果，不僅反映了社會主義市場經濟規律，而且也反映了生態規律。同時，環境保護法規定的法律措施，涉及到經濟的、技術的、行政的、教育的等多種方法，也具有綜合性。(三)技術性環境保護法調整的社會關系是人們在開發、利用、保護和改善環境中所產生的社會關系，不僅要反映社會經濟規律，還要反映生態基本規律，這就決定了環境保護法中必然含有大量的反映這些規律要求的技術性規范。如環境質量標準、污染物排放標準、森林采伐更新規程等的制定，防治污染和其他公害的工藝技術及措施等，都需要以先進的科學技術為前提。此外，環境保護法貫徹實施和日常的環境保護工作需要大量運用環境科學、

6、生態學等方面的科技知識，使環境保護工作帶有濃厚的科學技術特征。(四)社會性環境保護法不僅反映統治階級的意志、為統治階級服務，而且還反映全社會的意志，為全社會服務。它主要解決人類社會的發展同自然環境的矛盾。環境利益是全社會的共同利益，因為環境污染和生態基本規律遭到破壞的受害者是全體社會成員，而不是某一部分人或某一特定階級中的成員。環境得到有效的保護和改善，將使全社會成員普遍受益，不論富人還是窮人，是統治者還是被統治者。因此，環境保護法具有廣泛的社會性和公益性。(五)世界共同性當代的環境問題已不是局部地區的問題，而是全人類面臨的共同問題。世界各國的環境保護法，與其他法律相比，具有更多的共同屬性。這

7、是因為：各國環境問題的產生有相同的原因；環境保護和環境污染防治中的許多規范屬于技術性規范，決定了世界各國解決環境問題的理論根據、采取的對策、措施和手段具有共同性；環境的污染和破壞沒有國界限制，一國的污染往往會給鄰國造成危害，這些跨國界的環境問題，尤其是全球性環境問題的解決，需要各國的合作與交流。這一特點，反映了各國的環境保護法可以相互借鑒。二、環境保護法的目的和作用(一)環境保護法的目的環境保護法第一條規定：“為保護和改善生活環境與生態環境，防治污染和其他公害，保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展，制定本法”。從這一規定可以看出，我國環境保護法有以下兩個目的：1保護和改善生活環境與生態環

8、境生活環境的保護和改善意在提高人民生活的質量；生態環境的保護和改善，注重的是對自然環境的合理利用和可持續性利用。環境保護法強調保護和改善同時并舉，促使人們改變過去那種偏重保護、忽視治理，先污染后治理的錯誤觀念。2防治環境污染和其他公害防治污染和其他公害，是保護和改善環境的重要內容。鑒于世界各國的環境污染日趨惡化，為了突出污染防治的重要性，許多國家把防治污染和其他公害單獨作為環境保護法的一項重要任務。我國的環境保護法也采用了這一做法。關于環境保護法的目的，不同的國家由于其發展戰略不同，采取的環境政策不同，各自的立法目的也不同。綜觀各國環境法律，主要有兩種立法例：一類為目的一元論，即僅以保障人體健

9、康為唯一目的，比如匈牙利、日本的環境法的立法目的就是典型代表；另一類為目的二元論，這些國家既強調保護環境，同時也強調合理的發展經濟，既看到了發展經濟和保護環境的矛盾，同時也承認經濟發展與環境保護存在著相互依存的關系，我國的環境立法采取了這一立法模式。環境保護法第一條規定了“保障人體健康，促進社會主義現代化建設的發展”這一立法目的。“保障人體健康”和“促進社會主義現代化建設的發展”，兩者是對立統一的關系。首先，它們具有矛盾和相互制約的一面。例如，搞現代化建設，發展經濟勢必會帶來資源消耗和環境污染等問題；“保障人體健康”需要保護環境，而環境保護又需要投入一定的財力和物力，在財力和物力不足的情況下，

10、這種矛盾更加突出。過去一段時間，一些經濟建設部門和地方政府部門，片面追求經濟發展速度，犧牲環境，不顧人體健康，甚至認為“先污染后治理”是一種客觀規律，犧牲環境發展經濟是理所當然的；而一些環境部門片面強調環境保護，在經濟還比較落后的情況下，把環境保護的標準和目標定得過高。這兩種做法都是片面的，他們把經濟發展與環境保護看成是絕對對立的關系，因而都是錯誤的。其次，經濟發展和環境保護除具有對立和相互制約的一面之外，還具有統一性的一面，存在相互促進的關系。實踐經驗告訴我們，要正確處理保護環境和經濟發展的關系，必須把發展帶來的環境問題限制在一定限度內，同時在不降低環境質量的前提下，使經濟能夠得到更迅速的發

11、展。片面強調某個方面，都是有害的。如果以犧牲環境為代價來換取經濟的發展，必然使公害泛濫并為之付出巨大的代價，而且發展也不能持久；過分強調環境保護而犧牲經濟發展，就會削弱整個社會發展的物質基礎，最終也會犧牲環境。環境保護立法的“目的二元論”，就是建立在正確認識發展與環境的關系基礎上的。我國環境保護法的立法目的，也體現了這種正確認識。(二) 環境保護法的作用1引導人們增強環境保護意識環境保護法的頒布實施，從法律的高度向人們提出環境保護方面的要求，告訴人們哪些事情可做，哪些事情不可做，從而引導人們實施合法的行為，否則就要承擔行政責任、民事責任甚至刑事責任，從而使人們增強環境保護的意識，自覺地參與環境

12、管理，履行保護環境的義務，營造“保護環境，人人有責”的社會風尚。2為國家進行環境管理提供了法律依據環境保護法第七條規定了各級人民政府環境保護行政主管部門的環境管理職責和權限，同時在第二章、第三章及第五章對各種環境管理制度和措施以及相應的執法程序作了比較詳細的規定。這就為各級環境主管部門對轄區內的排污行為和破壞生活環境和生態環境的開發、建設活動進行監督、檢查和處理提供了法律依據，從而更有效的防止環境的污染和破壞，同時也有利于對已經遭到破壞的環境進行治理。3具有懲罰和制裁功能環境保護法不僅規定了單位和個人在保護環境方面的權利和義務，同時也規定了對環境違法行為的制裁和懲罰措施。環境保護法第五章對各種

13、環境違法行為應該承擔的法律責任作了比較詳細的規定。違反環境保護法，將分別受到行政處罰、民事處罰乃至刑罰處罰。如環境保護法第三十五條規定了對某些違法行為“給予警告或者處以罰款”，第四十一條第一款規定“造成環境污染危害的，有責任排除危害，并對直接受到損害的單位或者個人賠償損失”，第四十三條規定“違反本法規定，造成重大環境污染事故，導致公私財產重大損失或者人身傷亡的嚴重后果的，對直接責任人員依法追究刑事責任。”當然，環境保護法的作用主要不是制裁或懲罰。但是，通過懲罰或制裁，使違法行為人的財產和其他權利受到限制或剝奪，從而可以達到預防環境違法行為的發生。通過對環境違法行為適用懲罰或制裁，可以預防其再次

14、違法；通過懲罰或制裁，可以教育和警告社會上可能違法的個人或單位，使其自覺增強環保意識，最終達到保障人體健康、促進現代化建設這一目的。4為經濟的持續、快速發展提供了法律保障環境保護法的任務是保護和改善環境，防治污染和其他公害；其目的是保障人體健康，促進現代化建設。經濟持續、快速發展的主要標志是生產力的不斷增長，而生產力是由勞動者、勞動資料、勞動對象三個要素構成的。要保障經濟的持續發展，就必須使生產力的三要素符合生產力發展的需要。環境保護法具有這方面的作用。(1) 環境保護法能夠充分保護生產力發展中起決定作用的人。環境保護法通過保護和改善環境，防治污染和其他公害，使勞動者生活在一個安全、舒適的環境

15、中，有利于提高勞動者各方面的素質，激發勞動者的創造力，從而為經濟的持續發展提供了原動力。(2) 環境保護法通過保護和改善環境，合理利用自然資源，為勞動者提供了源源不斷的物質資料，給社會的發展提供了堅實的物質基礎。(3) 環境保護法強調保護環境、改善環境、治理污染。為了完成這一任務，全社會將采用先進的科學技術和先進的工藝來改善和治理環境，同時也促使更多的單位和個人大量投入資金，進行科學研究，或采用科技含量高、無污染或少污染的技術、設備和工藝進行生產和開發。科學技術的不斷發展有利于提高生產力，從而促進經濟的發展。第二節 環境保護法的基本原則一、環境保護法基本原則概述(一)環境保護法基本原則不能等同

16、環境法的基本原則環境保護法基本原則，是環境立法和環境執法中一個帶有全局性、根本性的問題。1979年頒布的環境保護法（試行）及1989年12月頒布的環境保護法都沒有對環境保護法的基本原則作出明示的規定。環境保護法的基本原則應包括哪些內容，目前尚未形成基本一致的看法。這里要討論的是，環境保護法的基本原則能否等同于環境法的基本原則。本書沒有專門討論環境法的基本原則，是因為討論環境法的基本原則與討論環境保護法基本原則相比，在學術界的爭議更大，討論起來更為困難。如果我國的環境保護法可以等同于環境基本法，那么，環境保護法的基本原則就應該等同于環境法的基本原則。但是，從現有的環境立法來看，尚不能認為環境保護

17、法能夠等同于環境基本法。其依據有：第一，立法沒有明示的規定，也沒有哪一部環境法律言明是依據環境保護法的規定而制定的；第二，我國有兩部環境保護法，即環境保護法和海洋環境保護法，而且前者比后者單薄得多，后者自成體系；第三，環境保護法和其他環境法律屬于同一個立法機關制定，在效力層次上是一樣的，不存在環境保護法是其他環境法的立法依據；第四，許多環境法的單行法律是90年代后半期制定或修訂的，許多原則明顯與環境保護法相左，并沒有與環境保護法的原則保持一致。比如說，固體廢物污染環境防治法關于環境損害賠償的規定，就將環境保護法規定的行政處理方式改為純粹的民事爭議，行政機關只能充當調解者的身份，而不能依職權直接

18、處理環境損害賠償糾紛。又比如說，海洋環境保護法第九十條第一次將國家直接規定為環境權主體。所以，我們認為，環境保護法只能被認為是一部綜合性的、臨時起著環境基本法作用的環境法律，而不能認為該法就是環境基本法。我國的環境基本法還有待立法機關另行制定。環境法的基本原則只能規定在環境基本法中。所以，我們討論的環境保護法基本原則不是環境法的基本原則。(二)確定環境保護法基本原則的標準我們認為，哪些原則能夠作為環境保護法基本原則，必須考慮以下兩個標準：第一，環境保護法的基本原則必須是該法所特有的，而不是憲法或任何部門法所共有的。第二，環境保護法的基本原則必須體現國家環境保護基本方針、政策并貫穿于全部環境法之

19、中的、自始至終起指導作用的規范，而不是環境法中某一局部性的具體原則。根據以上標準，綜合多數學者的觀點，并結合法律規定，我們認為，我國環境保護法的基本原則主要是“環境保護同經濟、社會發展相協調”原則，“預防為主、防治結合”原則，“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則，“國家專門機關與群眾參與相結合”原則等幾項原則。二、“環境保護同經濟、社會發展相協調”原則(一)“環境保護同經濟、社會發展相協調”原則的概念“環境保護與經濟、社會發展相協調”的原則，是指環境保護和經濟發展必須全面規則、同步實施、同步發展，實現經濟效益、社會效益和環境效益的統一，實現經濟、社會的可持續發展。環境保護和經

20、濟發展相協調的思想淵源，最早可追溯到1847年英國制定的都市改善法，這時盡管只注意到了生活環境而沒有注重生態環境的保護和改善，但不可否認已蘊含了處理環境保護和經濟發展之間關系的思想。1863年英國制定了制堿業管理法，該法以化工廠排出的廢氣為主要控制對象。1971年英國又制定了作為環境基本法的污染控制法，全部囊括了控制廢棄物污染、水污染、空氣污染、噪聲污染的一般內容。1990年英國對該法進行了修改，將污染控制的重點從以治理為主轉變為以預防為主，在環境立法上正式確立了保護環境與經濟、社會協調發展的原則。美國環境立法也起步較早，19世紀80年代，有些州就注意到了環境保護和經濟發展的關系，制定了有關環

21、境法律。到20世紀三四十年代，環境立法受到聯邦政府的重視。1955年制定的大氣污染控制援助法，是美國國會制定的第一部聯邦空氣污染控制法。之后，美國相繼制定了一系列的單行環境法律。到1969年，美國制定了國家環境政策法作為綜合性的環境保護基本法。該法賦予環境保護以新的觀念，即由治理為主轉變為預防為主，從而確立了環境保護與經濟、社會發展相協調這一重要原則。在我國，把保護環境納入國民經濟計劃、正確處理二者關系的規范性文件，最早見于70年代的國家有關政策。1973年國務院制定的關于保護和改善環境的若干規定（試行草案）第一條規定：“各地區各部門制定發展國民經濟計劃，既要從發展生產出發，又要充分注意到環境

22、的保護和改善，把兩方面的要求統一起來，統籌兼顧，全面安排。”1979年的環境保護法（試行）第五條，首次在法律中規定了該原則。為落實和貫徹該原則，1981年國務院發布的關于在國民經濟調整時期加強環境保護工作的決定，要求各級人民政府在制定國民經濟和社會發展計劃、規劃時，必須把保護環境和自然資源作為綜合平衡的重要內容，把環境保護的目標、要求和措施，切實納入計劃和規劃，加強計劃管理。1989年12月頒布的環境保護法第四條明確規定：“國家制定的環境保護規劃必須納入國民經濟和社會發展計劃，國家采取有利于環境保護的經濟、技術政策和措施，使環境保護工作同經濟建設和社會發展相協調。”該法的頒布是我國環境立法史上

23、的一個新里程碑。環境保護和經濟社會發展相協調的原則得到進一步發展、充實、明確和具體化，并提高到我國最重要、最基本的環境政策的高度。在處理環境保護與經濟發展關系方面，世界上存在三種不同理論：（1）環境保護優先論。持這一理論的人主張，應優先保護環境，為了保護環境的需要，可以犧牲經濟，并提出了經濟“零增長”、“負增長”概念。這一理論是在20世紀60年代末工業化國家相繼出現污染和公害的歷史背景下產生的。這一理論認為，經濟的發展，必然消耗越來越多的自然資源，而且排入環境的廢棄物越來越多，一旦這種增長達到極限，將導致全球性的災難。（2）經濟發展優先論。持這一理論的人主張，應先發展經濟，后治理污染。這種理論

24、認為，人類所使用的資源是無限的，隨著經濟、科技的發展，人類會不斷找到可使用的資源，經濟發展了，污染狀況會不斷改善。這種理論得到了許多發展中國家的認可。（3）可持續發展理論。持這一理論的人主張，經濟要發展，但經濟的增長應建立在保護生態環境的基礎上，應確保其生態基礎受到保護和發展，以使其可以支持長期的增長。我國所實行的協調發展，與可持續發展的理論是一致的。我國政府于1994年3月發表了中國21世紀議程中國21世紀人口、環境與發展白皮書，明確提出了中國的可持續發展戰略。(二)環境保護和經濟社會協調發展的意義1環境保護和經濟社會協調發展，有利于維護生態系統的平衡生態規律是指生態系統中的植物、動物、微生

25、物以及無機環境之間，不斷地進行著新陳代謝和自我調節的規律。生態系統的不斷新陳代謝，循環往復，為人類的繁衍和發展奠定了物質基礎。當人類的社會經濟活動超過了生態系統新陳代謝的速度和生態系統自我調節的能力時，就會出現區域性或者全球性的物質循環轉化失調現象，生態平衡就會被打破，人類就會失去賴以生存的物質基礎，從而影響人類社會經濟的發展，給人類帶來災難性的惡果。人類發展的歷史，是人類通過發揮其主觀能動性改造自然和征服自然的歷史。人類在通過征服和改造自然獲得自身發展的同時，也給自然資源和環境帶來了破壞。如果說，人類在科學技術水平低下的條件下對大自然改造和征服，因沒有超過生態系統自我調節的限度和新陳代謝的速

26、度，而沒有嚴重破壞生態平衡的話，那么，自20世紀以來，隨著人口的膨脹，科學技術日新月異的發展，工業化、城市化進程的加快，加上對環境問題缺乏科學的認識，人類在獲得巨大的經濟發展的同時，給自然資源和生態環境造成了前所未有的巨大壓力。這種壓力，導致了對生態平衡的嚴重破壞，人類賴以生存的空間受到了嚴重威脅。20世紀60年代末以來，西方工業化國家相繼出現了嚴重的污染和公害事件，以及目前全球范圍內出現的酸雨、溫室效應、荒漠化、各種自然災害等環境問題，都是人類在發展經濟追求美好的物質和精神生活過程中違背生態規律的結果。因此，環境保護法確定的環境保護和經濟社會協調發展的原則，將環境與發展結合起來考慮，使經濟和

27、社會的發展建立在生態系統的承受能力之內，有利于維護生態系統的平衡。2環境保護和經濟社會協調發展是實現可持續發展的需要建立社會主義市場經濟體制的目的，是為了保證最大限度地滿足全社會的物質和文化的需要。要實現這一目的，必須加快社會主義現代化建設的步伐。進行社會主義現代化建設，必須有充分的自然資源和良好的自然環境。如果不采取措施保護和改善環境，片面強調經濟的發展而犧牲環境，經濟的發展不僅會失去強有力的物質基礎，而且會危及人類的健康，不利于經濟社會的可持續發展。因此，環境保護和經濟、社會發展相協調的原則，正是以強調在環境的承載能力內發展經濟為出發點，維護生態系統的平衡，促進經濟、社會的可持續發展。三、

28、“預防為主、防治結合”原則(一)“預防為主、防治結合”原則的概念“預防為主、防治結合”原則，是指采取預防措施防止環境問題的發生，或者把環境污染和生態破壞控制在維持生態平衡、保護社會物質財富和人體健康容許的限度之內，防患于未然，即把工作重點放在預防新的環境污染和生態環境破壞上，同時積極治理各種已經產生的環境問題的原則。“預防為主、防治結合”原則是在20世紀中葉西方發達國家由于不注重環境保護，發生了舉世矚目的“八大公害事件”，奪去了數百萬人的生命和健康及發生重大財產損失的背景下提出來的。我國的環境保護工作一開始便將“預防為主、防治結合”作為防治環境污染的方針政策。1978年，憲法明確規定了防治污染

29、和其他公害；1979年制定的環境保護法（試行），以這一原則作為立法的指導思想之一。1989年制定的環境保護法第十三條規定：“建設污染環境的項目，必須遵守國家有關建設項目環境保護管理的規定。”第二十四條規定：“產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害。”以及第二十六條規定的“三同時”制度等，都體現了“預防為主、防治結合”這一原則。(二)“預防為主、防治結合”原則的意義1比較經濟，符合中國國情走西方發達國家“先污染，后治理

30、”的老路，不僅要花費成倍的治污費，而且由于污染造成生態環境破壞帶來的經濟損失也是巨大的。據80年代初的不完全統計，我國的環境污染造成的經濟損失每年達690億元，部分自然生態環境破壞造成的經濟損失每年達265億元，兩項合計高達955億元，占工農業總值的14% 左右。美國在70年代初環境投資占國民總產值的1.6%，實際支出約500億600億美元。前歐洲共同體（現為歐洲聯盟）曾經作了一個估算，如通過治理解決環境問題，總投資需占國民總產值的3%。據計算，預防污染的費用與事后治理污染的費用之比是1:20。我國是一個發展中的國家，在經濟建設中，由于資金、技術方面的限制，我們不可能拿出更多的資金用于污染治理

31、。采取“預防為主、防治結合”原則，則可盡量避免環境損害或將其消除于生產過程之中，做到防患于未然，而對于不可避免的污染，則通過各種凈化治理措施，達到環境目標的要求。實行這項原則，立足于防止對環境的污染和破壞，符合中國國情，花費少、效果好。2有利于增強人們的環保意識，轉變人們的思想觀念，促使我國的環保工作由消極的應付轉為積極的防治長期以來，我們一直忽視環境保護工作，環保意識較為淡薄。實行預防為主、防治結合的原則，使人們知道在環境保護工作中預防是第一位的，從而增強人們的環保意識，在建設項目的前期就充分注意到防止環境污染和破壞問題，并采取有效的預防措施，對于已經產生的污染和破壞，采取多種途徑積極進行治

32、理。這樣，就可以使我國的環境保護工作由消極的應付轉為積極的防治。3是實現經濟效益、社會效益和環境效益相統一的重要途徑我國的環境污染和生態破壞，主要是由于不合理開發自然資源和工業污染造成的。這種污染和破壞絕大部分是由于資源利用單位所引起的。據統計，我國的生產部門50% 以上既無經濟效益又無環境效益，其主要原因是其產品消耗的資源和能源過多，成本過高。因此，在經濟建設過程中充分注意保護環境，降低能耗，不僅能保持一個良好的生活和生態環境，而且也能大大提高經濟效益，從而實現三個效益的統一。(三)“預防為主、防治結合”原則的貫徹實施根據環境保護法的規定，貫徹實施“預防為主、防治結合”的原則，必須注意以下幾

33、個問題：1在制定經濟、社會發展計劃時，必須對環境保護問題進行全面規劃、合理布局所謂“全面規劃”，就是對工業和農業、城市和鄉村、生產設施和生活設施的建設與環境保護全盤統籌規劃，包括工業建設規劃、城市建設規劃、自然資源的開發和利用規劃等，確定保護和改善環境的目標和任務，通過計劃和規劃防止環境的污染和破壞。所謂“合理布局”，就是生產和生活設施及環境保護設施的建設布局要合理，使環境保護與生產、生活相協調。2加強建設項目的環境管理，嚴格控制新的環境污染和生態破壞對不符合環境保護任務和目的的項目，不予批準建設。新開工項目的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產。對企業生產，要求采用能源利用

34、率高、污染物排放量少的清潔生產工藝。對污染嚴重一時又難以治理的污染源，規定關、停、并、轉、遷等措施，盡可能地減少對周圍環境的影響。生產、開發企業排放有害物質，必須遵守國家和地方規定的環境標準。3對于已經造成的環境污染和其他公害，積極治理，強化環境監督管理，加強環境監測各級政府部門及開發生產企業要積極治理已經造成的環境破壞，加強環境監測，為預防和治理環境問題提供科學的依據。四、“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則該項原則的名稱經歷了從“誰污染誰治理”、“開發者養護、污染者治理”到“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”這樣一個過程，其實，在實際操作過程中其執法內容并無

35、實質性的變化。名稱的變遷主要是提法上何者更科學一些，要實現其實質內容上的變化，最終需要建立兩種市場經濟關系，即排污者、受污者和治污者三者之間的市場經濟關系和自然資源所有權、使用權和利用權三種法律關系主體之間的市場經濟關系。這兩種市場經濟關系的確立，勢必導致治污行為市場化，環境損害賠償制度民事化，以及按照市場經濟規則、可持續發展要求和生態規律來處理自然資源所有者、培育者、養護者、利用者與受益者之間的利益關系。從環境法的角度來說，“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”的提法更為順應市場經濟規則，從而達到減輕民負和保障公民環境權的目的。(一)原則的變遷“污染者付費、利用者補償、開發者保護

36、、破壞者恢復”原則，是國務院發布的文件中規定的環境保護原則。1996年8月16日，國務院發布的關于環境保護若干問題的決定中提出，要完善環境經濟政策，切實增加環境保護投入。其中規定：“國務院有關部門要按照污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復的原則，在基本建設、技術改造、綜合利用、財政稅收、金融信貸及引進外資等方面，抓緊制訂、完善促進環境保護、防止環境污染和生態破壞的經濟政策和措施。”根據這一規定，在我國的環境保護管理中，確定了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則。但是，這一原則只是體現在國務院的文件之中，在環境法律中尚無明確規定。而且，關于這一原則的提法，前后也有很大

37、的不同。這種變化，與我國經濟體制改革、立法變動和學術討論是密切相關的。本原則的原型是“誰污染誰治理”原則。在我國，長期以來，造成環境污染和環境破壞的人，如果沒有對具體的人或財產造成直接損害，一般無需承擔任何賠償責任。實際上，保護環境和治理污染的責任，一直由國家承擔，也就是全社會承擔。而在西方國家，隨著環境污染和環境破壞的加劇，人們開始提出環境污染造成的經濟損失應當由誰來承擔的問題。針對這一問題，由24個國家組成的經濟合作與發展組織環境委員會于1972年首次提出了“污染者付費原則”（或稱“污染者負擔原則”、“污染者賠償原則”），由污染者承擔消除污染的費用和損害賠償費用。由于這一原則有利于促進合理

38、地利用環境與自然資源，減輕環境損害，達到公平負擔，所以，很快得到國際社會的認可，并被一些國家確定為環境保護法的一項基本原則。國際社會提出“污染者負擔”原則之后，我國借鑒該原則的精神，在環境保護法（試行）第六條規定了“誰污染誰治理”的原則，即已經對環境造成污染和其他公害的單位，應當按照誰污染誰治理的原則，制定規劃，積極治理，或者報請主管部門批準轉產、搬遷。經過一段時間的實踐，這一原則的不可行性和不合理性逐漸顯露出來。“誰污染誰治理”，只是明確了污染者的治理責任，而沒有包括污染者的損害賠償責任。而且，我國的“污染者”，尤其是污染大戶，大多是國有企業，而且是設備陳舊、工藝落后、排污量大、嚴重虧損的國

39、有企業。在這種經濟體制下，“誰污染誰治理”實際上還是國家出錢的老辦法。因此，在1989年制定環境保護法時，就取消了“誰污染誰治理”原則的規定，將污染者的責任納入了環境保護責任制度，即環境保護法第二十四條規定的“產生環境污染和其他公害的單位，必須把環境保護工作納入計劃，建立環境保護責任制度；采取有效措施，防治在生產建設或者其他活動中產生的廢氣、廢水、廢渣、粉塵、惡臭氣體、放射性物質以及噪聲、振動、電磁波輻射等對環境的污染和危害”。環境法學權威學者金瑞林教授將這一規定抽象為“開發者養護、污染者治理”原則，認為包括了對自然資源的開發者規定的整治與養護責任、環境保護目標責任制和污染源限期治理措施等三個

40、方面的內容。到1996年8月，國務院又進一步提出了“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則，這一原則實際上是對“開發者養護、污染者治理”這一提法的進一步細化，并無根本性的差異。(二)“污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則的概念1“污染者付費”“污染者付費”，是指污染環境造成的損失及治理污染的費用應當由污染者承擔，而不應轉嫁給國家和社會。實際上是對國際上通行的“污染者負擔”原則的借鑒，將“誰污染誰治理”中的治理改成了“付費”。2“利用者補償”“利用者補償”，即“誰利用誰補償”，是指開發利用環境資源者，應當按照國家有關規定承擔經濟補償的責任。對于陸地經濟資源，我國的自

41、然資源法規定了有償使用制度，如城鎮國有土地、商品林、礦產資源等；對于陸地生態資源，則一般采取禁止或嚴格限制利用的辦法，沒有把這類資源作為商品看待，難以做到有償使用，因而一旦利用就往往成為無償利用，如我們將在第四章中討論的林木生產導致農作物減產，村民提起相鄰權訴訟案，村民對森林提供的生態效益的利用，就是無償利用，而他們不但不需要支付森林生態效益補償金，卻反過來可以起訴提供了生態效益的林場侵權。還有一些資源，人們不是對其直接利用，而是損害了全體社會成員的權利。如向大氣層、水體、海洋的排污行為，不是對大氣、水體、海洋等自然資源的具有經濟意義的利用，但其通過這種利用，達到了減少成本的經濟目的，而損害了

42、別人的權利（如污染海洋導致魚類資源的滅絕而影響了漁民捕魚權的實現）和公眾的權利（如公眾的清潔空氣權、潔凈水權）。采取“利用者補償”的原則，則勢必要求將自然資源（包括生態資源、經濟資源和大氣資源等）全部實現有償化，以實現社會公平和經濟社會的可持續發展。3“開發者保護”“開發者保護”，又稱“誰開發誰保護”，是指開發利用環境資源者，不僅有依法開發自然資源的權利，同時還有保護環境資源的義務。對于可更新的資源，如森林資源，應當在不斷增殖其再生能力的前提下實現可持續利用；對于不可更新資源，如土地資源，應當節約利用、綜合利用。我國的森林法、土地管理法等關于森林更新、土地復墾等方面的規定，就體現了“開發者保護

43、”的原則。4“破壞者恢復”“破壞者恢復”又稱“誰破壞誰恢復”，是指因開發環境資源而造成環境資源破壞的單位和個人，對其負有恢復整治的責任。我國的森林法對毀林行為規定的“補種毀壞株數一倍以上三倍以下的樹木”，水土保持法規定的“企業事業單位在建設和生產過程中必須采取水土保持措施，對造成的水土流失負責治理”，草原法規定的“因過量放牧造成草原沙化、退化、水土流失的，草原使用者應當調整放牧強度，補種牧草，恢復植被”等，就是“破壞者恢復”原則在環境法中的具體體現。這一原則作為環境保護法的基本原則，包括了環境保護、環境污染防治、自然資源培育、保護和合理利用等環境法的各個領域，并體現在環境保護法、環境污染防治法

44、和自然資源法、區域環境法的許多法律法規當中。因此，這一原則同時也是整個環境法的基本原則。(三) “污染者付費、利用者補償、開發者保護、破壞者恢復”原則的意義1能夠有效地防止對環境和自然資源的破壞，促使環境法律關系主體自己承擔因盲目、野蠻開發自然資源造成的環境破壞而引起的經濟責任在國家財力不足的情況下，實行這一原則有利于增強各方面的責任心，解決保護環境、保護自然資源和治理污染所需的資金問題。同時，還可以增強企業、事業單位領導的環境意識，提高其治理污染、保護環境的自覺性，對于有效地防止環境破壞和環境污染具有重要意義。2可以促使企業、事業單位合理利用自然資源我國的人均自然資源的占有量并不高，如人均耕

45、地面積、森林面積、礦產資源和水資源等都相對較少，隨著社會的發展和人口的不斷增長，自然資源的有限性和需求不斷增長的矛盾將日益突出。所以，在法律上確定這一原則，要求開發者和使用者正確處理開發、利用自然資源和養護、治污的關系，加大企業事業單位在保護環境和治理污染工作中的經濟責任，從而推動企業將發展生產和保護環境、治理污染有機地結合起來，通過技術改造，提高資源的利用效率，減少污染物的排放量，減輕對環境的污染，促使自然生態系統的良性循環，最終實現生產力的提高。3有利于實現社會公平與公正從法律的角度來說，取得一定的利益，就應當承擔相應的責任。也就是說，不能讓開發、利用自然資源和污染環境的企業事業單位只享受由此帶來的經濟利益，而不承擔由于開發利用自然資源造成的環境破壞和環境污染所引起的養護、恢復和治理義務，以及對受害方作出相應的經濟補償的義務。因此，實行這一原則有利于實現社會的公平和公正。五、“國家專門機關管理與群眾參與相結合”原則(一)“國家專門機關管理與群眾參與相結合”原則的概念1國家專門機關管理國家是社會的管理者，采取各種手段對開發和利用環境的活動加強管理。各國政府均將環境管理作為國家的一項基本職能，采取各種手段對開發利用環境的活動進行干預，以達到保護和改善環境的目的。其采取的手段主要包括行政、經濟、刑事三個方面的措施。行政方面的干預手段，體現為國家利用手中的行政權力，制訂經濟發展