1、我國“小產權房”糾紛調查分析與對策建議作者：高新峰【摘要】目前，“小產權房”正在成為房地產業、新農村建設和“城中村”改造中棘手難題。本論文從“小產權房”法律問題入手，對“小產權房”存在現狀進行調查，分析其成因，剖析其困境，并結合我國現實國情，對“小產權房”糾紛提出對策建議。【關鍵詞】：“小產權房”；城鄉二元體制；物權法；無效合同；、八刖言“小產權房”并非法律概念，通常是指村集體組織或開發商出售建筑在集體土地上不能流轉的房屋，并且不能取得國家頒發的正式產權證。近幾年，農村尤其是城鄉結合部房屋大幅增值，受利益驅動等多種因素，“小產權房”引發愈來愈多的各種類型的糾紛，從一定程度上影響了社會穩定發展。

2、為此，筆者通過調研進一步深入分析“小產權房”糾紛的特征、成因及防范對策。一、“小產權房”法律問題探析（一）“小產權房”分類及相關法律政策與其它形式產權房區別。“小產權房”與商品房、經濟適用房、限價房、廉租房、公有住房、“無產權房”等房屋，在產生原因、產權性質、使用范圍上有本質區別，其流轉而產生糾紛也應區別對待。“小產權房”不同于農民私有合法房屋，更不同于新農村建設修建專供安置村民居住房屋，此兩種為合法建筑并擁有合法產權，但不得任意流轉1。此類房屋與違法利用農用地（如耕地、林地等）所建設房屋具有本質不同，前者符合規劃（包括城市建設總體用地規劃和控制性規劃，或者根據城市總體規劃可以補辦建設手續），

3、后者則是違法占地違法建筑，談不上房屋產權問題，因此不屬于“小產權房”。2“小產權房”的分類。第一類“小產權房”：占用集體用地或耕地違法建設，將農民集體用地使用權流轉，用于商品住宅開發違法建筑。第二類“小產權房”：在政府劃撥或出讓土地上，不按規劃功能開發或使用，并將限制銷售房屋直接在市場上銷售，具有產權糾紛隱患不完全產權房。第三類“小產權房”：在軍隊享有使用權土地上進行商品房開發，之后賣給軍人以外地方居民，俗稱“軍產房”2。3. 相關法律政策。根據中華人民共和國城市房地產管理法第6條和中華人民共和國土地管理法第63條規定，僅國家所有土地才能用于房地產開發，農村集體所有土地不能直接用于商品房開發建

4、設。僅通過國家相關部門補償征收后，變集體所有土地為國家所有土地，才能出讓給有資質房地產開發企業進行開發。國務院辦公廳在2008年1月11日下發關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策通知曾針對“小產權房”問題作出批示，農村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或“小產權房”。2011年11月，關于農村集體土地確權登記發證若干意見政策發布，明確指出“小產權房”不得登記發證。2012年2月，國土部發言人表示將于2012年試點清理“小產權房”。（二）“小產權房”引發糾紛特征從受理案件數來看，據開封兩級法院統計數據表明：2009年開封兩級法院共立案受理由“小產權房”引發相

5、關糾紛案件172件；2010年共立案受理355件；2011年共立案受理此類案件419件。上述數字表明，“小產權房”建設不僅未隨著政府禁令銷聲匿跡，反而愈演愈烈，持續呈上升態勢。1. 從訴訟類型來看，主要包括房屋買賣合同糾紛、土地使用權轉讓合同糾紛、房屋拆遷糾紛、建設工程施工合同糾紛等。2009年以來受理此類案件946件，其中房屋買賣合同糾紛86件,占9%;房屋拆遷糾紛436件，占46%;建設工程施工合同糾紛367件，占38.7%;土地使用權轉讓合同糾紛36件，占3.8%;其他121件，占12.7%。2. 從審理結果來看，因“小產權房”開發引發相關糾紛案件判決率呈下降趨勢，而調解、撤訴率卻呈上升

6、趨勢。2009年結案128件，判決24件，占18.7%，調解22件占17.1%，撤訴79件，占61.7%。2010年結案317件，判決26件，占8.2%，調解73件，占23%，撤訴216件，占68.1%。2011年結案336件，判決19件，占5.6%，調解80件，占23.8%，撤訴237件，占70.6%。上述案件平均審理期限3個半月。3. 從訴訟主體和訴訟起因來看，購買“小產權房”主體多為低收入群眾，尤其以下崗職工、外來務工人員為主。且此類案件買賣雙方基本上都履行了合同義務，出賣人交付住房，購房人入住并給付了房款。訴訟起因多緣于土地增值以及土地征用、房屋拆遷等因素，房后遷補償價格高于原房屋買賣

7、價格，出賣人受利益驅動而起訴。（二）“小產權房”存在的弊端及困境實踐中，“小產權房”存在諸多弊端，筆者認為困境主要有個四方面：1. 影響社會誠信。根據中華人民共和國合同法規定，法院不能適用商品房買賣法律規定及司法解釋處理涉及“小產權房”的案件，購房人權益很難得到維護。同時，由于購買“小產權房”買賣合同是無效，因此根據法律規定購房人只能要求出售方退還購房款并按銀行同期貸款利率支付利息等，但根據目前已審結案件來看，由于“小產權房”不受法律認可，也不能在房管部門備案，根本不在政府機構監管范圍內，因此即使出售方違約，由于合同無效，購買人要求賠償損失訴訟請求也將無法得到滿足。在使用房屋過程中，如果遇到房

8、屋質量問題、公共設施維護等問題，購房者救濟途徑非常有限。出售方違背誠實信用原則，但法院的判決對于制止違信行為無絲毫意義可言2。2. 社會資源浪費。違法用地和違法建設一般都是惡意行為，并且主觀意圖在于為謀取非法利益進而損害了國家權益。在法律上講，大多都違法了國家強制性規定，即主要表現為違反了“土地利用總體規劃”，又無法補辦用地或建設手續。在一定程度上，“小產權房”雖然解決了城鎮中低收入階層居住需求，但“小產權房”不受法律保護且多采取強拆方式。強拆“小產權房”不僅是對社會財富巨大浪費，而且很可能激化社會矛盾，甚至影響社會穩定3。3. 法律之間沖突。從法律規定上看，依據中華人民共和國物權法第30條規

9、定：因合法建造、拆除房屋等事實行為設立或消滅物權，自事實行為成就時發生效力。房屋蓋成后就取得了物權，并不需要取得產權證即享有物權。中華人民共和國物權法第31條規定：依照本法第28條至第30條規定享有不動產物權，處分該物權時，依照法律規定需要辦理登記，未經登記，不發生物權效力。房屋建成，只要買受人買了房，房子交付后，買受人取得了實際占有權利，沒有發證，物權無法發生變動。同時，中華人民共和國物權法第15條規定：當事人之間訂立有關設立、變更、轉讓和消滅不動產物權合同，除法律另有規定或者合同另有約定外，自合同成立時生效；未辦理物權登記，不影響合同效力。據此，從理論上講，“小產權房”屋買賣合同應該有效。

10、然而，根據中華人民共和國合同法第52條第（五）項規定，因違反法律、行政法規強制性規定，“小產權房”買賣合同一般應認定為無效合同。4. 法律風險。一是無法取得產權證。即使買方取得有鄉政府或村委會蓋章所謂“產權”或類似文件，也不受法律保護，如果鄉政府或村委會反悔，收回房屋，買方只能要求返還房屋價款，無法繼續保留房屋。二是存在交易風險。買方如果購買預售“小產權房”，由于售房者不受政府監管，行政機關也無法對預售行為審查，一旦出現房屋不能按期交付或無法交付情形，買方無法討回房款5。三是質量風險。“小產權房”建設可能根本沒有經過房屋質量驗收等程序，一旦出現房屋質量問題，買方利益很難得到維護。四是拆遷過程中

11、風險。“小產權房”在使用中如果遇到國家征收，買方甚至無法得到任何補償。二、“小產權房”糾紛調查分析筆者以開封市兩級法院為例，對“小產權房”引發的糾紛進行深入調查分析。（一）“小產權房”糾紛現狀調查分析1“小產權房”糾紛主體。在房價暴漲形勢下，低收入、進城務工或做生意人群成“小產權房”主要購買者。目前，農村女青年結婚，向男方提出城里要買新房新現象日趨增多。這些農村新婚青年在購買“小產權房”中遇到土地權屬、房產權歸屬等方面尷尬，進而訴諸法律，逐漸成為糾紛主體。1. 小產權房”糾紛成因。“小產權房”禁而不止，一直熱銷，究其原因，一是城市人口購買集體土地房屋屬非法行為，但“小產權”房熱銷多年且大部分房

12、屋并未被強拆，政府方面雖制止“小產權房”銷售，但并未追究鄉政府、村委會的違法行為。二是城鄉土地二元產權結構土地管理制度已無法適應經濟社會發展形勢，這也是“小產權房”存在的根本原因。三是城市商品房價居高不下和經濟適用房、廉租房等社會保障性住房明顯供應不足，城鎮居民即使明知購買“小產權房”無產權證，但為改善居住條件，仍冒法律風險6。（二）當前我國對“小產權房”的處理辦法1限期拆除。我國土地管理法第73條、76條、77條、83條，以及城鄉規劃法第64條、65條、66條和68條均規定了“限期拆除”強制措施，這是我國法律針對違法建設的否定性評價，也是違法所導致法律后果。對于違法用地的行為，應當“恢復原狀

13、、退還土地”；對于違法建設，應當“限期拆除”，這是最嚴厲的法律制裁手段。2. 沒收違法建筑物。我國土地管理法第73條、76條規定了“沒收違法建筑物”的處罰方式。這是對于非法占用土地建設和非法改變土地用途進行建設建筑物的，予以沒收建筑物和相關設施。3. 沒收違法所得。我國土地管理法第81條規定了“沒收違法所得”處罰方式，主要針對“擅自將集體土地出讓、轉讓或出租用于非農業建設”的情形。4. 行政處罰法規定其他處罰方式。如警告、罰款、責令停止違法行為、暫扣或吊銷執照、行政拘留等。（三）針對“小產權房”的民意調查在隨機選擇2295名購房者中抽樣問卷，經調查統計如下。是否影響是否造成社會法律之間是否存是

14、否存在是否能轉人員類別社會誠信資源浪費數有%是%新聞媒體989698.6%9495.9工作人員鄉鎮企18618197.5%18197.5業人員教師7517096.9%16996.6個體9618493.9%18694.7工商戶政法人員19819497.9%18894.7大學生18718699.6%17493.1村官村干部49849198.6%48697.6農民5374899.3%74298.5合計2295225098.03%222096.73人在沖突法律風險為大產權房是%是%否%9799.19495.99799.118197.518197.518197.517298.316996.617096.

15、919297.918694.718493.919598.718894.719497.918498.317493.118699.649499.248697.649198.673697.874298.574899.3225198.08222096.73225198.08小產權房”糾紛防范對策建議結合開封市兩級法院三年來審判實踐，針對建議。小產權”引發的糾紛，筆者提出以下防范對策（一）從源頭切除隱患。“小產權房”的核心問題在于土地問題，只有妥善解決土地規劃和土地處置問題，“小產權房”問題才能得到徹底化解。2011年年底國土資源部下發關于農村集體土地確權登記發證若干意見，明確表示“小產權房”不得登記和

16、發證。雖然國土資源部對“小產權房”態度一直很堅決，但并沒有擋住一座座小產權樓房拔地而起。因此，必須從源頭切除隱患。只要發現“小產權房”破土動工就勒令停建；只要發現“小產權房”公然出售就勒令停售。該拆除的不等賣出就強制拆除。此外，還必須徹底改變城鄉二元結構規劃制度，促進城鄉一體化規劃建設，從根本上實現城鄉統籌協調發展7。（二）完善相關法律。現有法律對“小產權房”規定是空白的，建議對中華人民共和國土地管理法、中華人民共和國農村土地承包法、中華人民共和國城市房地產管理法等相關法律進行完善，將涉及到土地所有權制度法律規范進行整合，統一由政府行使土地所有權。改變國有土地、集體土地并存的所有制結構，建立一

17、種全國統一的土地所有權制度，推動農村社會保障制度的建立8。（三）改善住房社會保障。調整住房供應結構，增加社會保障性住房比例，改變我國經濟適用房不經濟，廉租房僧多粥少的供應現狀。在“商品住房價格較高、建設用地緊缺個別直轄市”的范圍內，進行以下試點工作：一是對符合土地利用總體規劃、農民新居工程和新型社區規劃正在建設中“小產權房”，按照相關要求加強管理，把用地類型以及建筑質量、戶型設置等一并納入到規劃建設部門審查管理范圍。9二是已經建設竣工的統一管理范疇，并入到廉租房、經濟適用房等住房保障體系中。三是已經銷售的，由購買者通過補交出讓金等方式取得產權。四是拆遷“小產權房”的，要按實際地理位置和購買宅基

18、地段差別地進行進行合理補償，具體由各村（居）委會制定補償標準后報政府相關部分審批后實施。（四）加強土地管理執法。嚴格規劃審查、項目審查、違法性審查等程序，對重大事項和歷史遺留問題制定處置方案。對不符合規劃房地產開發行為則要明令嚴加制止，樹立和保障城政府回收，或調整后用作經濟市規劃建設管理嚴肅性和統一性。不符合規劃，情節輕微的,適用房，或辦理規劃變更手續；對不符合規劃部分的，要拆除重建或進行罰款等其他相應處罰；違反規劃，情節嚴重的，停止建設、限期拆除或恢復土地用途等。民事程序上，對“小產權房”買賣合同糾紛的處理，要視情況不同，分別采取解除合同、損害賠償等相應救濟措施。（五）加大耕地保護力度。土地

19、對于中國農民而言除了生存權以外，還承載著發展和社會保障等方面功能。因此，對于破壞耕地修建“小產權房”的違法行為要堅決禁止。對于已經濫占耕地修建房屋的，如果能退耕的堅決退耕，不能退耕的補繳所有稅費的基礎上嚴厲處罰。不符合土地規劃的“小產權房”要認定為違章建筑，并堅決予以拆除。違法批準建設“小產權房”或違法開工建設“小產權房”的，依法嚴厲追究相關人員的刑事責任。例如，北京一位國土部門官員因對違法建設小產權別墅區視而不見，被以玩忽職守罪判處拘役6個月，緩刑6個月。此是北京市首起因查處“小產權房”不力而追究國土部門人員的刑事責任案件。該小產權項目開發公司老總及其前妻，以及所處地區兩名村干部也分別被法院

20、以非法轉讓、倒賣土地使用權罪判刑10。（六）尊重事實并區別對待。一是農村住宅如出賣給本集體經濟組織內部成員，經本集體同意，且買受人符合宅基地使用權分配條件的，因民事行為不違反法律、法規和強制性規定，11該買賣有效。二是農村住宅如出賣給本集體經濟組織外居民的，因行為違反國家法律禁止性規定，買賣行為無效。三是農村居民與本集體經濟組織成員以外居民出資在其宅基地上聯合開發建房的，聯合建房人不能成為房屋共有人，但對與其合作農村的居民享有債權，買賣無效。四是在婚姻關系存續期間，一方或共同投資在宅基地上建設農村住宅的，即使一方為城鎮居民或戶籍未遷入的其他農村居民，除雙方另有約定外，修建住宅應為夫妻共同財產。五是城鎮居民或非集體經濟組織成員，因遺產繼承可取得農村住宅所有權。六是關于農村住贈與合同有效。贈與合同有效。宅贈與合同的效力，受贈主體如果符合前面所述農村住宅買受人的限制條件,七是農村集體經濟組織在符合規劃情況下，在集體建設用地上建設住宅用于安置集體經濟組織成員，購房指標如果在符合受讓條件的內部成員之間轉讓的，買賣有效。結語農村集體組織或開發商出售建筑在集體土地上的“小產權房”，雖不能正常流轉，但妥善處置這些“小產權房”引發的糾紛非常棘手