1、淺議“上有政策下有對策”之動因與對策摘要：“上有政策，下有對策”是我國政策執行中普遍存在的一種行政現象，隨著時代的發展，其表現形式越發多樣化，而導致此種不良現象出現的原因也隨之更加復雜。我國行政決策機制的不科學，以及分散化的行政監督機制為“上有政策，下有對策”行為的產生提供了條件，其主要表現為政策敷衍、政策利用、政策附加等。因此，針對此種不良現象的存在，我們必須提出相應的治理對策，在加強我國政策執行力度的同時，逐步完善行政決策機制。關鍵詞：政策、決策、對策長期以來，“上有政策，下有對策”是在政治、經濟、文化等各個領域廣泛存在的一種社會現象，是導致“有令不行，有禁不止”、政令不通的直接原因。客觀

2、地對這一不良現象進行認真剖析，找準問題的癥結所在，采取切實有效的過硬措施進行治理，對更好地貫徹落實科學發展觀、構建社會卞義和諧社會具有非常重要的意義。一、“上有政策、下有對策”現象主要表現在以下幾個方面1.“添工加料”、附加條件的執行在這種政策執行過程中，政策執行者們們會為了自身的利益，而在原來的政策里添加些符介自身利益的東西，而添加的這些東西與原來政策內容相悖，缺乏應有的合理性和可行性。當政策執行者執行這些不合理的東西時，大大影響原定目標的實現，此即通常所稱的“土政策”。這些執行者在明里打著理論聯系實際、政策執行原則與靈活性相結合的旗號，但實際上，他們卻是暗地里自立一套，謀取私利。2. 象征

3、性、“走過場”式的執行我國的政策制定與執行均屬于直線網絡系統，這個系統必須按照一定規則才能正常運轉。因此，下級必須嚴格執行上級所作的決策，必須維護上級政策的嚴肅性和權威性。如果有意見、有看法可以利用正規渠道和方式反映。但是在我國政策執行過程中存在著很多象征性執行甚至抗拒執行的現象。3. 改其實質、曲解其義的執行這種現象產生的原因，往往是由于政策對執行者來說只是部分有利，因此執行者就僅僅實施這部分對自身有利的政策，這樣做的結果就是導致政策無法得到真正全面地貫徹落實，甚至會收到與政策初衷完全相悖的后果。4. 表面一致、陽奉陰違的執行當執行機關執行的政策對自己的利益有損害的時候，他們就會制定另一套執

4、行方案，從表而上看方案的內容與上級政策毫無二致，但實際上，方案的精神卻與原來政策是相違背的。二、“上有政策、下有對策”現象的成因分析（一）政府決策機制缺乏科學性，致使政策缺乏合理性整體而言，目前我國己經建立了一套較為完整的行政決策機制，但政策制定中科學性和可行性仍有待提高，具體表現為:1. 決策機制不科學各級黨委、政府以及人大是決策的中樞系統。但是在實踐中，它們的決策權力、職責和范圍的劃分不清晰，各自關系不合理，人大和政府決策職能沒有充分發掘。各級行政機關雖己組建由信息、咨詢、決策和監督組成的決策系統，但目前而言，這系統并末真正發揮其應有的作用。由于在行政決策中對信息收集、處理和應用重要性認知

5、的缺失，導致信息不暢，致使信息在傳達過程中應具有的準確性、真實性、及時性末能得到很好的實現。此外，各級黨政部門決策研究機構地位尷尬、職能末能充分發揮，名為輔助決策機構，實際并末真正履行其應有的研究決策職責。而機制之外，包括民間的政策研究、咨詢機構等發展緩慢，數量和功能都不完善，目前而言，尚不能在政府決策中發揮其應有的作用。2. 決策程序不規范目前我國行政決策程序不嚴謹、規章不完整等現象仍較普遍，不少行政部門和基層組織在行政決策中沒有遵循“真實的調查、認真的分析討論和縝密的論證”等決策步驟，“一言堂”現象嚴重，致使決策民主性缺失。其次，地方政府和各部門領導人對于社會同步發展的科學決策理論和技術重

6、視程度不夠，且自身學習能力缺失，對各種先進的現代決策理論、手段和技術缺乏了解和應用，這種固步自封的做法定程度上使決策的科學化水平大打折扣。3. 科學的決策責任制度缺失責任心淡化是決策者在決策過程中產生偏差行為的淵源，而其深層原因則在于科學、有效的決策責任制度的缺乏。具體表現為:決策權力與責任相分離，決策成敗與決策者的利益缺乏直接的聯系；決策責任主體不清晰，這樣便會出現“責任擴散效應”，導致決策失誤后責任不明，決策失誤責任追究不嚴，逃避責任追究缺乏約束機制。（二）行政監督機制過于分散行政監督機制過于分散是“上有政策，下有對策”行為產生的前提。目前具有中國特色的行政監督機制在我國雖己形成，但仍不完

7、善，行政部門在執行中經常出現“政出多門、政令不暢”等現象，從而為“上有政策，下有對策”行為提供了條件。目前我國監督機制不完善主要表現在以下幾個方面:1缺乏監督合力在監督的實踐過程中，各種監督主體在監督權限、方式、程序、范圍等方面上，都不同程度的存在不夠明確，不夠具體的問題，這造成了各種監督主體之間的關系不順，同時它們各自為戰，彼此之間缺乏有效地溝通和聯系，末能形成個具有“嚴密有序、分工合理、協調互動、高效運行”的整體。因此，監督中出現監督區域的“交叉”或“空白”在所難免，而在解決問題時，便出現“多方插手”和“推諉扯皮、無人監督”并存的現象。這就導致了監督的整體功能減弱，監督機制弱化監督合力缺失

8、。2監督法規不完善，可操作性不強行政監督隸屬于法制監督，但目前我國的行政監督法制化程度仍較低。一方面由于監督法律法規空缺。如新聞機構和廣大人民群眾進行監督的相關法律并末出臺，使監督活動法律依據缺失；另一方面在于現存監督規則措詞籠統，標準和可供操作細則模糊，使監督主體很難準確裁量和及時查糾違法違規行為。3專門監督機構缺乏獨立性目前，具有專門行政監督權的機構如各監察部門等，多為政府機關的內部機構。就領導機制而言，其受雙重領導同級行政機關和上級相關部門，從而導致了其受多重控制的現實，獨立性缺乏。4權力機關地位不高，缺乏督查力從法理上說，權力機關應具有最強獨立性，其監督應該是最具權威性的，但在現實中是

9、法律地位高而實際地位低，仍然是薄弱環節。主要表現在監督措施不得力，手段不配套，深度小夠。監督制約方面的法律法規不夠完善，監督機構健不全，強度不夠。5. 偏重于追懲性監督，忽視預防性和過程性監督行政監督活動應是項經常性、持續性的活動。一直以來，我們過于偏重追懲性的事后監督，嚴重忽視了行政非法行為發生前的預防和發生過程中的控制，這樣就把監督工作的重點放在“糾偏于既遂”上，而事前預防和事中控制的不完善，導致出現了過多的行政偏差現象。行政執行過程中存在的這系列缺陷，是“上有政策，下有對策”現象出現的必然。目前，我國離實現行政決策和監督機制兩者相互協調的目標，還有相當長的段路要走，要做的各方面工作仍然很

10、多。只有實現了兩者的協調一致，才能徹底消除“上有政策，下有對策”。三、 “上有政策、下有對策”現象的政策建議1. 加強政策執行過程中的思想文化建設人是一切社會活動中的主體，政策的執行落實要靠人來完成，其包括政策執行者和政策目標所指向的群體。人是物質和精神的統一體，人的主觀能動性的發揮離不開思想意識的支撐，“思想意識是套邏輯相聯系的價值觀和信念，它提供了一幅簡單化的關于世界的圖，并起到指導人們行動的作用。”價值觀和信念這種內化了的制約機制在某種程度上比其他制約方式更加有效，因為道德意識制約調節的是“理性經濟人”的內心思想，進而影響其行為和方式，它的作用帶有根本性。加強政策執行主體和目標群體的思想

11、意識教育，具體來說就是要加強二者正確的利益觀和政績觀的塑造。首先得承認追求個人合理利益的正當性，但同時要認識到利益是個矛盾體，包含了個人利益和共同利益，局部利益和整體利益。個人利益的追求要以不損害公共利益為前提，在沖突的條件下，以公共利益為優先選擇。2. 完善權力制約體系人類社會實踐說明權力具有腐蝕性，任何人都容易濫用權力。權力尋租導致腐敗是“上有政策、下有對策”現象產生與影響政策執行效果的關鍵因索。因此，懲治權力腐敗行為是遏制地方“對策”行為的核心措施，必須要以權力約束權力。由于歷史和認識上的原因，我國實行的是中央集權的政治體制，這種集權體制在集中力量辦大事方面具有優越性，但過分的集權，不利

12、于權力的相互監督，沒有監督的權力不能保障政策的有效執行。從現階段來看，完善權力制約首先要合理分權，包括中央和地方政府之間，以及同級政府不同部門之間的權力劃分。合理劃分決策與監督等部門，使其互相監督，尤其是要提高監督部門的獨立性，既保障了政策執行，又實現了監控有力。在政策領域中，對權力進行制約不是最終目的，其最終目的在于用權力來保障政策的有效執行，減少執行中的“對策”行為。只有權力的互相制約，才能從根本上消除權力尋租的空間。對權力尋租行為加大懲罰力度，增加腐敗成本，使權力尋租腐敗者“政治上身敗名裂、經濟上傾家蕩產、思想上后悔莫及”。規范權力運作，使得官員的權力在“陽光下”運行，從根本上保證政策的

13、實施。3.健全科學民主的決策制度“上有政策、下有對策”現象的出現，除了固有的政策執行主體自身行為上的原因，還有另個誘發因索，那就是政策本身的問題。事實證明，“好制度叫以讓壞人無法任意橫行，制度不好叫以使好人無法充分做好事，甚至會走向反而。”合理完善的政策，減少違反政策所帶來的違規收益，加大政策違規的心理成本和被發現的幾率，使上有政策、下有對策所獲得的凈收益趨向為零，甚至為負，盡量消除“對策行為”產生的收益動機。合理的公共政策則需要科學民主的決策制度來予以保證。民主決策和科學政策評估是保證政策科學性的前提條件。要充分發揮專家學者以及廣大政策目標群體的聰明才智，還要把基層執行人員納入決策議程。基層

14、政策執行人員來自第一線，有豐富的實踐經驗，加上專家學者具有的專業知識結構，二者結合，理論聯系實際，因此他們的建議具有實際的可操作性；同時，要在政策制定中吸收群眾的合理建議，比如采取進行民意調查、舉行聽政會等方式廣納民意，反之，有可能導致政策脫離實際。4. 完善政策執行的監控系統政策執行監控是保證政策得以順利實施的重要條件之，也是減少“上有政策、下有對策”行為的有效方法。首先，完善監控主體地位、權力來源與配置。其次，充分應用現代科技構建政策執行監控系統，收集處理各種政策執行信息，建立完備的信息控制系統。最后，資金、技術設備、人員編制等方面應對監控部門適當傾斜。在監控行動的實施中，資金、技術設備、人員編制必不可少，而目前監控部門普遍存在資源不足等問題，必須對這些問題加以改善，避免因資源缺乏產生“下有對策”行為，保證行政決策得以切實執行。參考文獻：1 梁仲明，王建軍