1、https:/我國流域生態補償現狀及政策應對我國流域生態補償現狀及政策應對摘要：流域污染嚴重影響了我國的生態環境，十八大以來把生態保護擺在重要的位置，治理流域污染成了一個重要的課題。流域生態補償是一條適合中國特色具體國情的流域生態補償道路.通過廣泛試點總結正反兩方面經驗，使流域生態補償在我國能夠法律化與制度化。把環境法治理預防原則與受益者補償原則給具體化，為流域水環境付出代價的上游地區得到應有的補償；而且流域生態補償的具體補償措施能使上游地區的公眾真正受益，使公平正義理念具體起來。關鍵詞：流域生態補償；水資源環境；法律制度；可持續發展中圖分類號：D912.6 文獻標識碼：A 文章編號：1672

2、-1101（2016）01-0044-06很長一段時間，人們誤認為水資源是取之不盡、用之不竭的，水有使用價值但沒有價值的思想長期影響著人們的決策和行為，導致水資源長期被無措占有，掠奪性開發和浪費使用，造成水資源日益短缺，水污染積重難返、涉水污染和跨界污染此起彼伏。可以預見不遠的將來，水資源的瓶頸可能會成為我國的經濟社會發展中最為緊迫的問題。在該背景下，流域生態補償作為流域生態環境的一項激勵措施，自從提出后就被長期被關注與深入研究。一、流域生態補償的探析（一）流域生態補償的理論基礎提及流域生態補償，就不能夠忽略其理論根源即“外部性內部化”理論。“外部性”理論是指可以根據其效果不同，按照其對其他主

3、體存在的影響的有益性或者損害性可以區分為“正外部性”與“負外部性”，“正外部性”又可以稱之為“外部經濟”，是指某行為主體的活動使他人或者社會受益，而受益者無需支付代價；而“負外部性”亦可以稱之為“外部不經濟”，是指某行為主體的活動使第三方受損，但是造成外部不經濟的主體卻沒有因自己的行為而承擔相應的成本。產生“外部效應”的主體可以是個人、企業，也有可能是國家、區域和政府。經濟學家庇古對待“外部不經濟”行為的主張為征收庇古稅以尋求公平正義。由此推之，對于生態中的“外部經濟”行為，也是可以根據公平正義原則，把“外部性”影響給“內部化”，達到理論層面的公平正義。（二）關于流域生態補償的相關涵義流域生態

4、補償是生態補償的一個分支，是由“流域”與“生態補償”兩個具體概念組合而成，“流域生態補償”概念中，“流域”是一個主體的限定詞，“生態補償”才是該概念中的核心。故厘清出生態補償的概念，對解釋什么是“流域生態補償”具有重要的意義。https:/1.流域的概念與特征。流域的內涵是指地表水與地下水分水線所包圍的集水區域的統稱，習慣說常指地表水的集水區域1，是一個從源頭到河口的完整、獨立、自成系統的水文單元，在地理上有著明確的便捷范圍2；由此而得之，流域是一個地理中的區域概念，其核心就是河流的水資源。一般情況而言，流域的水資源基本上是跨行政區域的，但是由于其流域范圍不一，有大有小，大的可以跨國界如多瑙河

5、、瀾滄江（湄公河）；次一級的可以跨省界如長江、黃河、淮河；小的可以跨縣市鄉級，如海南的南渡江。雖然這些流域大小不一，但是都具有跨行政區域與流動性的特征，這也是流域區別于湖泊的特點。2.生態補償的概念。生態補償是指在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態服務價值的基礎上，采用行政、市場等方式，由生態保護受益者或者生態損害的加害者通過向生態保護者或因生態損害而受損者以支付金錢、物質或者其他非物質利益等方式，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為，目前我國已在濕地、礦產資源開發、流域和水資源、飲用水水源保護、農業、草原、森林、自然保護區、重點生態功能區、區域、海洋以及土壤和大氣等領域實行生態補償制度

6、3；環境保護法第 31 條第 2 款規定“國家加大對生態保護地區的財政轉移支付力度。有關地方人民政府應當落實生態保護補償金，確保其用于生態補償。”3.流域生態補償的概念辨析。流域生態補償是由不同學科交叉而衍生出的一個綜合概念，當前尚未有一個法律意義上的概念，在該處存在許多爭議；有學者認為流域生態補償是指以實現社會公正為目的，在流域內上下游各個地區之間展開的以直接支付生態補償金為內容的行為483。也有學者認為流域生態補償制度是國家或者生態保護受益地區對由于保護流域整體生態系統而失去發展機會的地區以優惠政策、資金、實物等形式進行補償的制度，從市場交易途徑、政府監管途徑、社會監督途徑等多方面尋求解決

7、問題的渠道，建立完善的流域生態補償制度，對于促進流域經濟社會可持續發展、全面建設小康社會、實現人與自然和諧共處具有重要意義5。筆者認為流域生態補償應如是界定：流域生態補償是指流域生態保護受益者或者流域生態的加害者通過向流域生態保護者或因流域生態損害而受損者以物質利益或非物質利益等方式的補償，彌補其成本支出以及其他相關損失的行為，其價值目標是解決水資源的環境保護和利用中的公平與正義問題，從而實現環境保護與經濟社會相協調，促進社會可持續發展。二、我國流域生態補償的現狀（一）我國流域生態補償的法律體系不完善1997 年 11 月，原國家環保總局在關于加強生態保護工作的意見中提出了“生態補償”的概念。

8、2005 年中共十六屆五中全會在關于制定國民經濟和社會發展的第十一個五年規劃的建議中首次提出“按照誰開發誰保護、誰受益誰補償的原則，加快建立生態補償機制。”中共十八大把科學發展觀確立為指導思想，把生態文明建設提到空前的高位，這體現出黨和國家對發展與環境保護https:/之間沖突所作出的價值判斷。中共十八屆三中全會指出，“實行資源有償使用制度和生態補償制度。按照誰受益誰補償的原則，推動地區間建立橫向生態補償制度”6。這個需要深入總結現有的實踐與研究，進一步體現生態環境的價值，引導綠色發展觀，強化區域均衡發展，實現可持續發展，達到代際公平。2014 年 4 月 25 日，全國人大常委會通過并頒布了

9、新的環境保護法，較之 1989 年環境保護法變動很大，該次修改中亮點較多，諸如把“保護優先”放于基本原則之首，體現了未來我國發展中當保護優先于開發理念，環境保護法寫入了“生態補償”，以環境基本法的形式明定生態補償的地位，在實現當代人發展愿景的基礎上，亦能為子孫后代留有一方干凈水土，符合可持續發展的理念，這是環境法治的進步。但是，從當前的立法現狀來看，我國針對生態補償的專門性立法仍然缺失，而關于流域生態補償的立法更是無從談起。2.我國尚未出臺專門性的流域生態補償法律法規。除了環境保護法第31 條的規定，其余的則是分散的規定于水法、水土保持法、水污染防治法中。這些條文中關于流域生態補償的規定比較少

10、，各部門的立法側重點不同，難免會造成部門立法中關于此問題的沖突近年來，雖然我國已經制定并實施了水法、水污染防治法與水土保持法等與流域水資源與水環境密切相關的保護性法律，但是跨地區、跨省的流域環境污染事件經常發生，影響經濟社會的協調發展，一定程度上折射出我國流域水資源與水環境保護的疲軟。考究上述幾部法律均能發現一個問題，即政府職責的約定相對模糊，尤其是在流域這種跨區域流動性的動態生態介質的保護上，傳統的條塊部門職責約定，僅靠一方或者若干方的干預與管理的模式已經不能奏效。我國 2010 年 4 月時便開始啟動了由國家發改委牽頭的生態補償條例的制定工作，但是迄今為止，該條例仍未能制定出來。由于專門針

11、對流域生態補償的立法工作的拖延，造成流域生態補償相關法律法規的缺失，以至于出現我國流域生態補償制度不健全的局面，導致我國在流域生態補償實踐中無具體明確的制度的存在，也客觀上帶來了流域生態補償中的補償標準不明確，補償資金來源和補償方式單一，缺乏長效機制等問題。（二） 我國流域生態補償實踐寥寥且存在問題較多我國流域生態補償的研究與實踐始于上世紀 90 年代初期，從肇始至今，我國國家層面以及各地區有關流域生態補償的具體實踐較少，在流域生態補償的探索上經驗不足。當前，我國流域生態補償主要探索的方式有上中下游跨區域調水的生態補償，上中下游生態環境效益補償。采取的補償方式主要有：財政轉移支出，廣東省每年向

12、東江上游的江西省尋烏、安遠和定南三縣支付 1.5 億元水源保護費，用于東江源區生態環境保護與建設；建立生態補償基金，如德清縣從六個渠道湊集，進行專戶管理；水權交易，如 2003 年慈溪與紹興訂立供水合同，從 2005 年到 2022 年的 18 年中，紹興市向慈溪市供水 12 億立方，慈溪居民將與紹興居民同水同價7；還有國家部委居中協調，省級政府之間的合作https:/模式，比較有代表性的是安徽 浙江新安江流域生態補償模式。上述實踐均系從不同的角度與方法探索流域生態補償的合理模式，但是由于均是前無經驗可以借鑒，實踐開始與運作上均無具體的制度可以參考，會出現“盲人摸象”由于流域生態補償的研究在我

13、國尚處于起步階段，理論存在著很多疑難問題，至今尚未能形成統一的觀點，造成流域生態補償的實踐中出現了許多問題。集中體現在如下幾個方面：1.產權不夠明晰。 這里指的產權并不是說河流的所有權，因為我國憲法明確指出河流歸屬于國家。本文所指產權不明晰，特指上游在合法規范圍內的污染權與下游享有高于合法規污染標準的清潔水源權。正是因為這種不明晰，才使得流域補償在實踐層面受阻。從學理上說，如果上游擁有排污權，那流域生態補償費用應該作為購買清潔水源的支出，由下游補償給上游，作為不發展該類企業的對價。如果下游擁有享受更高標準的清潔水源權利，那么流域生態補償應該是由上游支付給下游，作為其不能享受更清潔水源的補償。2

14、.交易主體不夠明確。雖然說流域生態補償的交易雙方理應為兩地政府。但是政府究竟是代表整個地區還是實際受到影響的群眾，卻并不明確。如果說政府所代表的是地區，那么所得資金理應納入財政收入，通過轉移支付的方式給所有居民；但是如果政府代表的是受影響群眾，那么資金是否入庫暫且不論，如果分配利益將又是一大難題。3.違約懲罰困難。按照傳統的做法，一旦上游的污染超過了約定的范圍，下游所能做的無外乎兩點，要么要求按照合同進行賠償，要么提起訴訟。但是這其中存在兩個問題，一方面污染已經造成無法挽回，另一方面究竟是違約主體還是企業法人或相關群眾也很模糊。諸如，在安徽 浙江新安江流域生態補償實踐中就存在著籠統的、單一的一

15、級水資源產權即流域水資源國家所有制導致了水資源具體所有權主體權屬不明；由于未能樹立正確的補償理念，補償資金未能真正惠及受補償區域的居民，導致受補償地區居民的生活水平仍然未能得到有效的改善，則流域生態補償的初衷未能達到；參與補償的主體模糊，權責不清；補償標準不合理，未能形成梯級標準，故不能有效刺激受補償地區以更嚴格的標準對水流域進行保護，更有甚者，當受補償地區未能保障水質達標需要接受“懲罰”時，會毫無顧忌的破壞流域水環境，因為流域受污染后，無論污染程度都是接受一樣標準的“懲罰”；未能有效的引進社會資本參與進來，政府職能部門單打獨斗，造成了事倍功半的效果等一系列問題。（三）國外當前流域生態補償實踐

16、主要為企業參與的模式通過對國外文獻和實踐的探析，與我國所談及的“生態補償”含義相近的概念是“生態服務功能付費”，其主要是指生態環境服務功能受益者對生態服務功能提供者付費的行為481。付費的主體可以是政府或者區域，也可以是個體、企業。在國外，存在著很多的典型生態服務付費實踐案例，對我國的流域生態補償實踐提供了許多可以借鑒的經驗。在國外流域生態補償實踐中，企業參與的對流域生態保護者的補償的模式較為常見，也是比較卓有成效的。這其中以水https:/資源為生產要素的企業，為了企業生存或者實現利潤最大化經營目標，主動投資購買生態服務也許是最好的選擇；20 世紀后期由于環境的污染使水質受到影響，許多瓶裝水

17、公司為了降低水源質量下降和開發利用新水資源成本，對上游水源區進行補償和保護以改善水質。例如世界上最大的天然礦泉水公司 PerrierVittel S.A 與農民協商并達成協議以減少水土流失和殺蟲劑的使用，公司長期向農民支持特別高數額和特別長時間的補償，以補償農民為了保護水環境可能帶來的損失與風險，這是一種市場條件下利益驅動平衡的結果，也是最有效率的。（一）促進流域生態補償的法律保障措施的完善通過前文關于流域生態補償存在的問題可以得之，造成我國生態補償實踐障礙的根源在于籠統的水資源單一國家所有制，要改變這種困局，單從理論研究是不足的，更需要法律與政策上的保障。針對完善法律上的保障，本文認為應從如

18、下入手：1.完善對新環境保護法中生態補償解釋。新環境保護法雖然規定了生態補償、流域環境污染以及生態破壞聯合防治協調機制。實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一的防治措施。但是作為環境基本法，其規定略顯粗糙，在生態補償部分短短一個法條很顯然沒法把生態補償這么宏觀的概念給充分展示，諸如生態補償的具體標準都沒能清晰的規定，模糊的法律規定的危害性不亞于不規定。所以筆者建議應當在新的環境法解釋里完善生態補償的篇章，使其細化具體化，尤其是在補償標準上，以及生態補償各方在生態補償具體實踐中所以當承擔的具體角色，這些都是不可忽視的。2.出臺生態補償法律法規。由前文關于地方實踐存在問題分析可得之，當前流域生態補

19、償存在爭議的源頭 即沒有具體且明確的生態補償法律制度及標準，在實踐中無有效的法律支撐，故國家或者地方需要出臺新的專門的生態補償法律、法規。筆者認為該生態補償法律或者法規應當涵蓋當前可進行生態補償的方向，諸如草原、生態功能區、流域等。中央政府作為頂層設計的核心，應站在全局的高度對現階段各類生態補償實踐進行正反兩個方面總結，并結合未來可能出現的狀況進行充分的論證，在該專項的生態補償法規里提供生態補償可參考模式以及參考標準的大框架。同時，由于流域的跨行政區域與流動性的特征，在專項生態補償的法律法規框架下，國家可以針對某一重要的流域出臺流域生態補償條例等方式，結合各地區具體情況，因地制宜，進行相應的變

20、通厘清流域中各段地區應當注意的問題。（二）強化流域生態補償具體政策應對1.探索流域二級產權。我國憲法明確規定流域所有權專屬于國家所有，但是因為流域特有的性質，有必要再細化一下水資源的所有權。即對待流域水資源，可以借鑒物權法里有關國土資源的規定的做法，即在憲法規定流域https:/水資源分割為管理所有權和財產所有權，因為流域所有權屬于國家，所以其管理所有權應該歸屬于中央人民政府，水資源的開發與利用應當遵循中央政府所頒布的相關政策、法律與法規，無論是上游流域地區還是下游流域地區，對于流域的開發都應當取得中央政府的批準和監督，這就意味著整個流域都不得隨意的排污致水環境惡化。當然因為地理因素，地方享有

21、各自區域的流域資源環境的財產所有權，包括對水資源環境的占有、使用、收益和處分的權利。2.明確流域生態補償的主體。 在流域生態補償的過程中，交易主體雙方也需要以法規形式確定下來，否則，在實踐中，將會極大的降低效率，最終可能出現談判雙方由于主體不適格導致合同無效的情況。筆者認為，流域生態補償的主體應該是影響范圍內的群眾，但是因為涉及不特定的多數人，故由政府出面作為這一群體的代理人，進而上下游進行磋商，其本質應該是民事主體之間的權利義務調整，而非行政主體。這也就是意味著，筆者認為在日后糾紛的過程中，訴訟主體應該是民事主體而非行政主體。因流域具有流動性與跨行政區域的特征，在流域水資源環境的具體管理中，

22、上、下游地區因地理位置的不同，為了保護下游的水環境和水質量，保障下游的工業生產，則會不同程度地對上游地區的開發和土地利用進行限制。因此，在流域的生態補償中的對象主要應當包括水源地生態環境的建設者和水資源污染的受害者。另外，生態環境和大量自然資源都屬于全民所有，凡是使用生態環境和自然資源的社會組織和個人都應該向國家支付相應補償費，只有這樣，國家才有資金進行流域生態環境的建設和保護8；國家既是流域生態補償的主體，也是應得到流域生態補償的對象。 因此，筆者認為國家也應是受補償的一方。3.細化流域生態補償的補償標準。流域生態補償的標準是學界研究最多同時也是爭議點最多的一個問題，補償標準直接關系到補償的

23、效果以及補償者的承受能力，需同時兼顧到上游地區對流域水環境的貢獻與下游補償者的經濟能力。補償者與流域上游地區之間在利益上存在著矛盾，補償標準必須與上游地區的生態貢獻相適應，才能夠合理補償。建議上下游地區之間應以環境責任協議的形式約定流域水質量，下游在上游達到規定的水質水量目標的情況下給予補償；在上游沒有達到規定的水質水量目標，或者對下游造成水污染事故的情況下，上游反過來要對下游給予補償或賠償，具體的賠償額與具體的流域水污染損害范圍與損害程度成正相關關系。同時補償的具體規則也應當相應的進行變動，諸如在具體補償中可設定階梯標準，該規則應當秉承對上游起到激勵約束左右。這樣能調動流域上游地區與流域下游

24、地區的積極性，最大化程度上解決當前補償標準不明的現狀。4.建立流域基金支持流域地區開展生態補償。筆者認為由于我國憲法中中規定了流域水資源歸國家所有的規定，導致了流域的所有權屬于國家，其管理所有權應該歸屬于中央人民政府。水資源的開發與利用應當遵循中央政府所頒布的相關政策、法律與法規，無論是上游流域地區還是下游流域地區，對于流域的開發都應當取得中央政府的批準和監督，這就意味著上游不得隨意攔水筑大壩，上下游都不得隨意的排污致水環境惡化。中央有權力限制流域流經的https:/地區對流域進行污染性開發，但是作為被限制開發地區也應當有發展的訴求，故在各流域可以建立相應的流域基金，由于流域的所有權屬于國家，

25、故該類基金應當主要由中央政府負責成立籌集基金并且負責運營，當然因流域生態補償而受益的地區也應當對該基金投入相應的資金，該基金的主要作用是為開展流域生態補償而喪失發展機會的地區提供有效的物質保障，也為因保護流域水環境而關停污染企業的地區提供資金等方式的支持引導產業升級。5.鼓勵和引導民間資本參與進流域生態補償實踐中。在發達國家，因為資源環境保護與污染防治的法律比較完善，水資源相關的權利責任規定的較為清晰，政府權力與法律相互獨立、互為制衡；在環境保護里，環境損害行為尤其是企業的污染事件往往會遭到法律嚴厲的制裁，政府不可能成為污染主體的保護者。比較清晰的產權制度與完善的市場機制是國外流域生態補償的基礎，與此同時，盡管政府主導購買流域生態服務是主要的補償類型，但是在市場經濟比較成熟的發達國家里，其制度仍然是建立在較為公平市場交易基礎之上，很是值得借鑒。在今后我國流域生態補償制度的構建中，很有必要解決好水資源的權屬歸屬問題以及把市場交易機制引入流域生態補償制度之中，可在流域生態補償具體實踐與操作中，上游地區為保障水質可以可以借鑒收費公路和垃圾、污水、固廢棄物處理等非經營性項目，大力推行特許經營和 PPP（公私合營模式）等模式，政府吸引社會資本進入流域生態補償中的具體環節，通過建立投資、補貼與