1、綜合治理出生人口性別比偏高存在的問題與對策分析以施秉縣綜合治理工作為例（施秉縣人口和計劃生育局李佩華）施秉縣地處貴州省東部、黔東南苗族侗族自治州東北部，全縣總面積1544平方公里，轄4鄉(xiāng)4鎮(zhèn)60個行政村10個社區(qū)，縣境內(nèi)居住漢、苗、侗、布依等19個民族，總?cè)丝诮?7萬，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?5%左右，是一個典型的多民族雜居的西部小縣。縣政府按上級人口管理部門要求，從2006年開始抓出生人口性別比偏高治理工作，采取了相應(yīng)的工作措施，取得了一定的工作成效，全縣出生人口性別比有所下降，但偏高的狀況并沒有得到根本性的改變，從人口計生PIS數(shù)據(jù)反映，2007年來我縣出生人口性別比均超過119。一個人口

2、不足20萬的小縣，出生人口性別比偶爾偏高是正常的，但歷年嚴(yán)重偏高，說明客觀上存在選擇性別生育行為。現(xiàn)結(jié)合我縣實際，具體分析綜合治理出生人口性別比偏高工作中存在的一些問題：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后和社會保障機制不健全雙重因素影響。我縣屬高原山區(qū)地貌，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，對男性勞動力有現(xiàn)實和客觀的需要；農(nóng)民受教育程度較低，“傳宗接代”、“養(yǎng)兒防老”的思想還普遍存在，且根深蒂固。雖然國家和政府針對計劃生育女兒戶出臺了一系列獎勵扶助政策和養(yǎng)老保障機制，但出于財力有限，目前發(fā)到對象手中的資金非常有限，尚不能給計劃生育女兒戶足夠的“安全感”。另外，國家還陸續(xù)出臺了一些普惠政策，例如新型農(nóng)村合作醫(yī)療、義務(wù)教育“兩免一補”、

3、農(nóng)村“低保”等政策，這些政策并沒有向計劃生育女兒戶傾斜，無形中淡化了計劃生育女兒戶獎扶政策在群眾心中的份量，而且還在很大程度上降低了家庭撫養(yǎng)子女的成本，使得多生孩子負(fù)擔(dān)更輕、顧慮更小。一些政策因素的影響。主要體現(xiàn)在兩方面，一是生育政策在嚴(yán)格控制生育孩子數(shù)量方面的影響。我省人口與計劃生育條例提倡一對夫婦生育一個孩子，符合規(guī)定條件的可以生育兩個或三個孩子，且控制生育的行政執(zhí)行力度較強。對生育孩子數(shù)量上的嚴(yán)格限制，破壞了人們一慣依靠生育孩子數(shù)量來實現(xiàn)選擇孩子性別的方式。而超聲技術(shù)鑒定胎兒性別的功能和引產(chǎn)技術(shù)的發(fā)達(dá)，且風(fēng)險和成本較低，致使有強烈性別偏好的人會選擇性別生育。二是政策外懷孕要求采取補救措施

4、的影響。貴州省人口與計劃生育條例規(guī)定“不符合條例規(guī)定懷孕的，應(yīng)及時采取補救措施”。由于意外懷孕或躲生等原因，客觀上存在大量政策外懷孕現(xiàn)象；而冒被征收社會撫養(yǎng)費風(fēng)險選擇政策外生育的人群，大都有生育男孩的強烈意愿，加上B超鑒定胎兒性別的便利性和隱蔽性的推波助瀾，這時，在成本效益的作用下致使很多人會施行胎兒性別鑒定進(jìn)而選擇性別生育。施行終止妊娠手術(shù)必須經(jīng)過縣級以上人口計生部門審批的制度只能控制政策內(nèi)懷孕選擇性別生育行為發(fā)生，而對于政策外懷孕選擇性別生育行為的控制卻毫無作用，因為凡政策外懷孕一律要求采取補救措施，這樣，就給政策外懷孕且鑒定過胎兒性別實施選擇性別引產(chǎn)的人提供了便利，他們拿著審批證明不但可

5、以順利地到醫(yī)療機構(gòu)作引產(chǎn)術(shù)，還要政府給他們埋單。流動人口管理難。流動人口的管理是人口和計劃生育工作中的一個老大難問題，流動人口的出生人口性別比治理工作更是難上加難。由于流動人口的管理并沒有形成全國“一盤棋”的格局，加上對流動人口管理工作的考核尺度較大，致使部分地區(qū)對于流動人口的管理相對“寬松”。我縣由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，外出務(wù)工人員較多，其中就有大量流出躲生的夫婦。這些在外躲生的夫婦，大都是抱著不生一男孩誓不回家的念頭，加上流入地政府管理上的不到位，會造成以下兩種情況的發(fā)生：一是選擇自然生育，生育女孩后隱瞞不報，繼續(xù)生，直到生得一男孩后才回來，造成中間生育的女孩在當(dāng)年度漏報。二是會在流入地選擇性別

6、生育。個別醫(yī)務(wù)人員為牟取不正當(dāng)利益，鉆流動人口管理較松的空子，為流動人口大開性別鑒定之門，造成選擇性別生育行為的發(fā)生。綜合治理部門有“共識”而無“共為”。綜合治理出生人口性別比偏高工作強調(diào)“綜合治理”，2009年，省人口計生委、省公安廳、省衛(wèi)生廳聯(lián)合行文指出“各級人口計生、衛(wèi)生、公安部門要充分發(fā)揮各自的職能作用，密切配合，齊抓共管，進(jìn)一步建立健全綜合治理出生人口性別比偏高問題的長效工作機制。”文件還對各部門打擊“兩非”行為的職責(zé)范圍進(jìn)行了劃分。然而在實際工作中，衛(wèi)生、公安等部門并沒有將綜合治理出生人口性別比偏高納入常規(guī)性工作，也沒有將治理出生人口性別比納入考核，只是被動的參與人口計生部門組織的

7、打擊“兩非”專項整治行動或查辦由人口計生部門移送的“兩非”案件，對這項工作缺乏積極性和主動性。綜合治理的主要表現(xiàn)形式只是大大小小的會議和各式各樣文件，實際上只有人口計生部門在“單打獨斗”，綜合治理只是口號而已。基層管理不到位。實施孕情監(jiān)測是綜合治理由生人口性別比偏高工作的有效措施，做好這項工作一方面有助于掌握孕婦底數(shù)、有針對性地開展宣傳教育、及時了解孕產(chǎn)婦生育信息、提高由生人口統(tǒng)計質(zhì)量、及時落實節(jié)育措施；另一方面也有助于防止選擇性別終止妊娠、謊報由生嬰兒性別或死亡、溺（遺）棄女嬰等行為發(fā)生，有利于排查“兩非”案源。這項工作主要由鄉(xiāng)村兩級的工作人員來開展，但由于我縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）存在工作人員少、待遇

8、差等問題，導(dǎo)致孕情監(jiān)測工作開展不到位，由現(xiàn)孕情監(jiān)測漏人、政策外懷孕漏管、手術(shù)落實不及時、未術(shù)流生等現(xiàn)象，甚至有部分工作人員為減輕工作負(fù)擔(dān)，對孕情消失和嬰兒死亡隱瞞不報。這些工作上的疏漏，給選擇性別生育留下較大空間，讓非法鑒定胎兒性別和選擇性別終止妊娠行為得不到查處。針對以上存在的問題，提由以下對策建議：以加強宣傳力度和完善利益導(dǎo)向機制為切入點，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)生育觀念。“養(yǎng)兒防老”、“傳宗接代”、“重男輕女”等傳統(tǒng)思想是導(dǎo)致由生人口性別比偏高的根本原因，轉(zhuǎn)變?nèi)藗兊纳^念是治本之策。宣傳教育和利益導(dǎo)向是通過長期探索由能有效解決這一問題的有效途徑，而通過散發(fā)宣傳資料、張貼宣傳畫報、設(shè)置宣傳標(biāo)語和宣傳牌等

9、傳統(tǒng)宣傳方式開展“關(guān)愛女孩”宣傳活動，難以達(dá)到深入人心的效果，現(xiàn)階段應(yīng)利用第六次全國人口普查的數(shù)據(jù)，以由生人口性別比的失衡程度以及會帶來的嚴(yán)重后果為主要內(nèi)容，以主流媒體為載體開展宣傳，提升宣傳的權(quán)威性以達(dá)到宣傳效果。我縣針對計劃生育女兒戶出臺了家庭特別扶助、優(yōu)先優(yōu)惠、住院分娩補助、入學(xué)扶助、就業(yè)照顧、特殊救助和提供養(yǎng)老保障等系列制度，力度不可謂不大，但與國家系列普惠政策相比，就顯得相形見細(xì)，應(yīng)盡快建立普惠政策優(yōu)先照顧計劃生育女兒戶的制度，拿由具體措施，切實消除計劃生育女兒戶的后顧之憂。加大打擊“兩非”執(zhí)法力度。我國開展“關(guān)愛女孩”綜合治理由生人口性別比偏高工作以來，由生人口性別比偏高狀況并沒有

10、得到有效改觀，綜合治理工作收效甚微。非法鑒定胎兒性別和非醫(yī)學(xué)需要選擇性別終止妊娠是導(dǎo)致由生人口性別比偏高的主要因素，必須加大打擊“兩非”力度。首先應(yīng)從立法開始，把非法鑒定胎兒性別和非醫(yī)學(xué)需要選擇性別終止行為納入刑法，追究刑事責(zé)任，從現(xiàn)行的行政違法上升到刑事犯罪，可大大提高威懾力，減少“兩非”行為的發(fā)生。另外，各綜合治理由生人口性別比偏高成員單位應(yīng)將性別比治理工作納入本部門考核，切實履行工作職責(zé)，積極主動查處職權(quán)范圍內(nèi)的“兩非”案件，形成真正意義上的“綜合治理”工作格局。工作重心下移，加強基層管理。目前，我縣綜合治理由生人口性別比偏高工作呈現(xiàn)縣、局領(lǐng)導(dǎo)重視，鄉(xiāng)村兩級重視力度不夠，工作措施落實不到

11、位的現(xiàn)象。性別比治理的對象是群眾，群眾工作的主要依靠鄉(xiāng)村兩級，因此綜合治理由生人口性別比偏高工作的重心應(yīng)放在鄉(xiāng)村兩級。孕產(chǎn)期全程管理服務(wù)工作是通過長期探索和實踐得生的一條治理由生人口性別比偏高的有效途徑，而這項工作主要依靠鄉(xiāng)村兩級來開展，針對目前在孕產(chǎn)期全程管理服務(wù)工作中存在的問題，一方面要加大基層投入，提高基層工作人員的工資待遇，并適當(dāng)給予補助，提高基層工作人員的工作積極性；一方面要加強工作措施落實力度，一是要嚴(yán)格持證生育管理制度，全面掌握孕婦底數(shù)；二是要實行“一對一”孕產(chǎn)期全程監(jiān)測服務(wù)，重點落實每月一次的入戶隨訪，對不明原因孕情消失的要及時查找原因；三要扎實開展查環(huán)、查孕婦檢工作，讓非意愿懷孕和政策外懷孕得到早發(fā)現(xiàn)，便于早期采取補救措施，預(yù)防選擇性別終止妊娠行為發(fā)生；四要動員住院分娩，加強與醫(yī)療機構(gòu)信息溝通，確保由生統(tǒng)計準(zhǔn)確；五要重點落實新生女嬰的產(chǎn)后隨訪，防止溺（遺）棄女嬰行為的發(fā)生。對流動人口中的純女戶