1、行政事業性固定資產管理體制創新及評價(一)    摘 要：現階段，行政事業性固定資產管理中存在諸多問題，造成資產流失嚴重，使用效率低下，配置不當，影響了行政事業單位社會職能的發揮。要從可操作性、適用性入手，創新管理體制，消除管理中存在的弊端。 關鍵詞：行政事業；固定資產；管理體制 一、引言 2006年12月2007年7月，國務院部署開展了全國性的行政事業單位資產清查工作， 行政事業性資產的管理日益受到重視。作為其重要組成部分的固定資產，在安全完整性、使用效益、配置的公正性等方面仍存在不少問題，管理體制急需改進和完善。 二、行政事業性固定資產管理存在的問題

2、 行政事業性固定資產是行政事業單位占有、使用的，在法律上確認為國家所有的固定資產，主要包括各類房屋建筑物、專用及通用設備、交通工具、家具等。一般屬于公益性資產，是行政事業單位正常運轉的重要物質基礎。其使用和管理狀況事關社會經濟的運行秩序和運行效益。 目前，行政事業性固定資產管理中的突出問題主要有： 第一，配置不當、效益低下。行政事業性固定資產基本上以非經營性資產為主，使用目的具 有服務性，使用形式具有無償性，其最終目標在于創造社會效益而非經濟效益。而社會效益的評判標準難以量化，造成行政事業性固定資產的配置標準難以科學化、合理化。其配置資金以財政性資金為主，造成在使用和配置過程中不計成本，不計盈

3、虧，追求高檔化、豪華化，盲目爭規、上項目，要投資的現象十分普遍，在缺乏統一管理和協調機制的情況下，大量資產凝固化，長期閑置或利用效能低下，浪費嚴重。 這種低效和浪費，不僅是對綜合國力的巨大損耗，甚至對國民經濟的平穩運行造成一定沖擊，像各類高標準、超豪華的“培訓中心”、“大學城”建設之風愈演愈烈，使國家控制基本建設規模的調控政策受到嚴重影響。更有甚者，在財政資金有限的情況下，受相互攀比之風或利益驅動影響，部分事業單位不切合自身實際，不惜采用銀行借款甚至向職工集資（集資的合法性尚需商榷）而大興土木之風一度很盛，不僅自己的正常運轉受到嚴重影響，作為其所有者主體的國家也無可奈何地背上了沉重的債務。 第

4、二，產權不明，流失嚴重。行政事業性固定資產的使用價值，應當以服務職能、社會公益職能為主。一些單位以籌措經費為名興辦實體，將非經營性固定資產轉為經營性固定資產，造成產權不清。經營性資產的價值補償主要通過計提折舊來實現，但大部分行政事業性固定資產不提著舊或少提折舊。而“非轉經”以后，由于所有者管理“虛位”，無人向經營者追索投資收益或所有者權益，收益分配嚴重向個人傾斜，造成嚴重補償不足，國有資產變相流失，導致政府各部門、各單位之間“貧富不均”，職工待遇和辦公條件差異很大，“小金庫”屢禁不止。其根源在于各單位不平等的占用了國有資產，直接影響了一些單位的運轉效率，也使違反財經紀律的行為有可乘之機。 “非

5、轉經”還有可能使國家關于政府機關和公益事業單位資產不得抵押、擔保的禁令成為一紙空文。單位可以利用掛靠的經營實體或其他機構，名正言順的對外融資，國有資產的所有權被合法的轉換為銀行或其它個體。對“非轉經”行為的規范是本次全國性清查的重點之一。 第三，賬實不符，信息不真。按照事業單位財務準則的規定，行政事業單位在年度終了，應進行清產核資工作，確保各項資產安全完整和會計信息真實可靠。但目前，固定資產賬實不符的現象普遍存在。一種情況是有物無賬，構建的資產不按時進行賬務處理，形成賬外資產，如已使用數年的房屋建筑物仍屬于“在建工程”在許多單位并不鮮見。二是有賬無物，已報廢、毀損或已變價處理的資產繼續在賬簿上

6、反映。三是賬實差異，賬簿上登記的資產類型、規格型號、價格等與實物出入甚大。上述現象嚴重影響了會計信息的真實性，使上級部門、財政機關、國有資產管理部門及金融機構掌握的資產信息失真。由于資產所有者“虛位”與“空位”并存，大量資產游離賬外，安全性方面存在的隱患不容忽視。 三、創新行政事業性固定資產管理體制的主要思路及評價 第一，對行政機關和部分事業單位的非經營性固定資產，建立以統一監管為核心的管理體 制，改革非經營性固定資產無償使用的模式。主要形式是：由國家和地方政府的國有資產管理部門作為出資人，成立資產管理公司或其他專門機構，建立出資人制度，構建新的國有資產產權運營主體，對政府機關和部分事業單位占

7、用、使用的非經營性固定資產授權經營、托管，按照現代企業制度和市場經濟要求進行優化配置和資本運作。具體步驟是：一是進行產 權整合和變更，原歸屬各單位的固定資產產權變更至資產管理公司或其他專門機構名下，統一配置和管理。二是建立固定資產租賃制度，實行有償使用，按使用人占用的資產量收取使用費；使用租金納入單位經費預算，超支不補，結余留用。通過建立資產管理公司與使用人之間的新型經濟關系，培養單位付費的市場化意識。在單位經費預算固定的條件下，約束其多占國有資源的內在沖動，利用經濟杠桿調動單位提高固定資產利用效能的積極性和責任心，通過租金收入實現國有資產構建、使用、補償的良性循環。 這種創新的管理體制在深圳

8、、南寧、吉林等部分城市試點，已取得成功經驗。相對于資 產結構簡單，存量較少的行政和事業單位，新的管理體制確實能在短期內產生明顯效果，值得借鑒和推廣。但對于資產結構復雜，存量較大的部分事業單位，如科研基地、大型醫院、高等學校等未必適用。這些單位的固定資產，以專用設備和設施為主，共享性不強。加之我們國家目前綜合國力有限，其正常運轉經費已經不足，實行收取固定資產有償使用費的管理體制，只會加劇其經費緊張局面，極可能造成財務危機，影響正常運轉，有悖于管理體制改革的初衷。 第二，構建以政府采購為主的增量資產管理模式。首先，根據統一的標準，科學合理的配置固定資產，限制不切實際、超標準的購置項目。第二，購置權

9、與使用權相分離，從資產形成的源頭防止無效資產的增加。 第三，建立“非轉經”資產現代企業制度的管理模式。行政事業性固定資產管理的職責是 為公眾提供公共服務，對于其資產性質的界定，應當建立在非盈利基礎之上。目前，盡管政府采取各種措施剝離資產存量中的經營性資產，但由于利益的驅動，不少單位仍在直接或間接地進行盈利性的資產經營活動，也直接或間接地損害著公眾利益。 對經營性固定資產，采取收取使用費或租金的形式，顯然無法從根本上解決問題。要采取更加有效的措施，使其與原使用單位脫離，這種脫離應該是徹底的，不僅包括使用權，還應包括產權、收益權、人事權等。可以組建一個專門公司進行經營，參與市場競爭，履行納稅義務；

10、也可以采取出售、出讓、拍賣等形式，實現產權變更。這種體制創新，對于改變單位之間苦樂不均，凈化社會風氣有很好的作用。而且可以消除官辦公司的特權，實現市場經濟下企業之間的公平競爭。這種體制面臨的最大挑戰在于它的可操作性，由于涉及到人員安置，面對的阻力和壓力會很大，處置成本也不容忽視。 第四，構建完善的、操作性強的固定資產利用效能評價和監督體系 。對資產使用績效的評 價，是進行資產配置、處置的重要依據，也是評判資產管理水平的依據；該評價體系應該包括資產使用率、完好率、增值率、閑置率、更新率、人均占用率等綜合指標。評價體系應與建立固定資產管理責任制相結合，與單位的績效，特別是與對管理者的服務與管理能力的評價相聯系，應成為管理者職務、薪酬變動考評的重要組成部分。推行資產管理問責制，明確各管理部門職責和權限，建立高效、強力、公正、全方位的監督體系，也可定期委托社會中介機構進行專項核查。 這種監督體系，可能受成本過高和執法力度有限的局限，從實際運行情況來看，只要能和單位的切身利益掛鉤，特別是和管理者、責任人的切身利益相聯系，效果還是很明顯的。 四、創新行政事業性固定資產管理體制應注意的幾個問題 第一，防止資產使用中的短期行為。資產占用方式的變化，意味著使用者職責的轉化。采 取有償使用的管理體制后，從成本和利益的角度考慮，資產的使用狀態會從大量閑置轉為無節制的利用，導致