1、國有企業實施內部經濟責任審計面臨的問題及解決途徑池州供電公司課題組中共中央辦公廳、國務院辦公廳2010年12月印發了黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計規定(以下簡稱規定) 。據悉，世界上200多個國家和地區有180多個國家和地區都有審計制度，但是只有中國在搞經濟責任審計。相對國有企業而言，經濟責任審計是指對國有和國有控股企業（含國有和國有控股金融企業）的法定代表人等主要負責人任職期間經濟責任履行情況，進行的監督檢查活動。單位財務收入或績效審計是對單位的財政財務收支事項進行的審計，經濟責任審計是對被審計領導干部所承擔的經濟責任履行情況進行的審計。兩者在項目組織、審計內容、審計方法、審

2、計結果運用等方面都有明顯區別，結合本次中國內部審計協會舉辦的理論探討工作契機，我公司組織大家學習本規定，并就國有企業實施內部經濟責任審計面臨的問題及解決途徑交流如下：一、深刻理解規定出臺背景及意義1、規定出臺的背景。一是貫徹落實黨的十七大和十七屆四中全會精神的需要。黨的十七大明確提出健全經濟責任審計制度，十七屆四中全會提出完善黨政主要領導干部和國有企業領導人員經濟責任審計。二是加強干部管理監督和黨風廉政建設的需要。中央近期出臺的干部管理監督和反腐倡廉的一系列法規制度，對經濟責任審計提出了新的要求。三是完善經濟責任審計法規制度的需要。1999年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的關于經濟責任

3、審計的兩個暫行規定，在審計對象、審計內容等方面已經不能適應新形勢下經濟責任審計發展的要求，需要加以修改完善。四是推動經濟責任審計科學發展的需要。2、規定頒布實施的重大意義。第一，對提高黨的建設科學化水平具有重要意義。規定把組織監督、紀檢監督和審計監督有機結合起來，是加強領導干部管理和監督的有效措施，使黨內監督制度更加完善，監督手段更加有效，有利于推進黨的建設新的偉大工程。第二，對推動經濟社會科學發展具有重要意義。規定將促進領導干部推動科學發展作為審計目標，有利于引導領導干部樹立科學發展觀和正確的政績觀，促進領導干部按照市場經濟規律思考、規劃和部署經濟工作，促進經濟社會又好又快發展，發揮審計保障

4、國家經濟社會健康運行的“免疫系統”功能。第三，對推進社會主義民主法制建設具有重要意義。規定將領導干部守法、守紀、守規、盡責情況作為審計重點，有利于促使領導干部增強遵紀守法意識和自我約束能力，正確行使黨和人民賦予的權力，推動從機制上、源頭上預防和治理腐敗，加強黨風廉政建設。第四，對加強審計法制化建設具有重要意義。規定是經濟責任審計法規制度建設的重要成果，有利于規范經濟責任審計行為，推動經濟責任審計工作科學發展，健全中國特色社會主義審計監督制度。二、影響實施內部任期經濟責任審計發展的因素分析從國有企業內部審計實踐來看，主要根據1999年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的關于經濟責任審計的兩個暫行規

5、定，影響任期經濟責任審計發展的因素很多，概括起來主要有三個方面：1、由于主觀認識上的誤區，導致任期經濟責任審計權威難以體現。任期經濟責任審計的目的應當是如實鑒定領導干部經濟責任，為正確使用、評價干部提供依據。任期經濟責任審計結果應當是審計機關代表組織人事部門向領導者頒發任職“文憑”，而不應是“榮譽證書”，而目前對任期經濟責任審計的認識還停留在頒“證書”而非發“文憑” 上。由于認識上存在偏差，導致現行任期經濟責任審計狀況為：一是調動干部已成定勢才開展審計，事前、事中審計少，事后審計情況多；二是審計項目計劃主要由組織部門確定，審計機關沒有能動作用，計劃性不強，“要離才審，不離不審”，造成審計項目過

6、于集中，審計力量不足。三是審計對象基本按屬地原則管轄，由上級內部審計機關審計，雖然是“上審下”，但存在審計組最高層（審計組長）與被審計對象職級相同，增加了審計機關工作壓力。現行審計狀況帶來的直接后果是，雖能做到任期內領導干部應審盡審，但難以體現公平；大部分審計項目臨時上陣，審計質量不能保證，難以體現公正；對領導干部唱贊歌的多，客觀批評的少，重微觀輕宏觀，使多數領導干部產生“審計走過場” 的心理定勢，難以體現權威。2、由于審計實踐操作存在不當，導致任期經濟責任審計作用難以到位。審計實踐操作存在不當主要有如下表現：一是審計內容重查賬輕分析，看重財務數據，忽視理性分析；重問題輕責任，看重問題羅列，忽

7、視責任劃分，審計內容重點不突出，審計質量難以提高，使任期經濟責任審計雷同于常規審計，影響了審計效果。二是審計方法看重財務審計方法而忽視審計調查方法，目前主要采取了查閱、設舉報箱、公告審計、座談等方法，賬外審計方法上下功夫不夠，使審計的問題難以查深查透，審計質量無法提高。三是審計結果報告在格式和內容方面有缺撼，審計結果報告過于強調數據，羅列數據多而理性分析少，與審計報告大同小異，區別不大，而且審計結果報告結論性意見較為含糊，起不到評判和參謀作用。四是審計定性依據拘泥于財政財務收支法規。任期經濟責任審計結論以審計結果報告、審計報告、審計決定來體現。審計結論的確定依據主要為財政財務收支的有關法律法規

8、和規范性文件，而投資決策、黨風黨紀等方面的政策性規定作為定性依據使用情況少，影響了審計處理力度。3、存在審計技術難點多影響了審計報告在干部考核中應用深度。經濟責任審計技術難點最主要是責任界定和審計評價。新規定將領導干部經濟責任劃分為三種，即直接責任、主管責任和領導責任，并明確了責任劃分的依據。審計評價是經濟責任審計的一個很關鍵的環節。規定中要求在審計評價堅持以下幾項原則：一是依法依規原則。依照審計查證或者認定的事實、法律法規、國家有關規定和政策、責任制考核目標、行業標準以及其他有效的依據等進行審計評價。但到實踐中的可操作性和審計結果利用的便利性上，仍然缺乏明確和具體。如電價調整后對電網企業負責

9、人經營影響因素如何在考核年度修正等。三、完善任期經濟責任審計的幾點建議如何做到選賢任能，科學公正任用領導干部，任期審計任重道遠。針對上述影響任期審計發展的各種因素，提出如下建議：1、審計項目的確定應具有能動性。確定任期審計項目，應當改變由組織部門“一家言” 為組織、紀檢監察和審計部門“多家言”，審計機關要主動參與項目的確定。對變化比較頻繁的部門，如黨委、政府及重點部門的領導人任期審計由組織部門確定，對變化不經常的一般部門的領導人任期審計則由審計機關確定，特殊情況下，對有舉報反映的單位的領導人任期審計由紀檢、監察部門確定。2、審計對象的管轄應具有層次性。應嚴格區分提撥、調任、轉任、輪崗、免職、辭

10、職、退休等領導干部的任期審計。對擬提拔領導干部必須實行任職前審計，做到先審計后任命；對調任、轉任領導干部應當實行屆中審計；對輪崗、免職、辭職、退休領導干部可以實行離任后審計。上述領導干部任期審計時還應當區分層次，對擬提拔領導的任期審計由上級審計機關實施，即“上審下”；對調任、轉任領導的任期審計由同級審計機關實施，即“同級審”；對輪崗、免職、辭職、退休領導的任期審計，有明確主管部門的，由主管部門審計機構實施，即“內審”，主管部門為同級政府的，由同級審計機關實施。3、審計內容的選擇應具有針對性。任期審計內容不僅包括財政財務收支審計的內容，更重要的應當包括經濟指標完成情況以及廉政建設情況，任期審計在

11、內容上應當突出重點，在審計方式上可以采取審計與審計調查相結合。任期審計內容可以分成兩部分，一部分為財政財務收支情況，重點審計真實性和合法性；一部分為審計調查內容，包括經濟指標完成情況、廉政建設情況、投資決策情況、政策執行情況等，調查對象為組織人事、紀檢監察相關部門，以及對口上級專業歸口部門，重點審計合法性和效益性。4、審計方法的使用應具有多樣性。任期審計除使用專門財務審計方法外，還可以運用如下一些方法：一是“看”，對領導干部所在單位的硬件設施進行察看，通過觀察、分析產生審計疑問，從而確定審計重點；二是“問”，圍繞領導干部實施的經濟行為對有關人員進行詢問，全方位、多角度了解領導者施政情況；三是“

12、訪”，圍繞領導干部的經濟決策和施政行為，走訪相關人員，“訪”的目的，是為了更加明晰事理，合理劃分領導干部個人和集體應承擔的經濟責任；四是“談”，組織領導干部所在單位不同層次的人員進行座談，全面收集領導干部施政行為和廉政建設等方面的情況；五是“報”，在審計過程中自始至終設立意見舉報箱，收集各方面關于領導干部應承擔經濟責任的信息，并予以落實。5、審計依據的運用應具有廣泛性。任期審計結論定性依據不僅包括財政財務收支的法律法規，而且應當包括所有與經濟活動和經濟行為有關的其他法律法規。因此財政財務收支的有關法律法規及規范性文件可以作為任期審計的審計依據，其他有關經濟決策、投資實施、重大項目引進、國家政策

13、執行以及廉潔自律等方面的法律法規和規范性文件同樣也要作為審計依據。6、審計報告的撰寫應具有實用性。任期審計結果報告應當為不同層次的閱讀者所理解，審計結果報告在寫作上應當大眾化、通俗化。審計結果報告可以分三個部分來編寫，第一部分為領導干部和所在單位職權范圍。第二部分為領導干部經濟責任履行情況，包括通俗化表述領導干部經濟責任履行總體情況，以及領導干部是否承擔直接責任或主管責任及其事實根據。第三部分為審計建議，應當成為審計結果報告的核心，內容必須包括對領導干部的去向作出是與非的判斷，并代表任期經濟責任領導小組就領導干部的去向問題向組織部門提出明確的建議意見。建議可以參考審計機關進行經濟責任審計后，出

14、具審計報告和審計結果報告。審計報告是審計機關對被審計領導干部履行經濟責任情況出具的結論性文書，分別送達被審計領導干部及其所在單位。審計結果報告是在審計報告基礎上精簡、提煉形成的結論性文書，主要是報送本級企業首長，必要時報送本級企業黨委主要負責同志，同時提交委托審計的組織部門，抄送經濟責任審計工作聯席會議有關成員單位。7、建立定量領導經濟責任審計評價體系。不僅要求評價作出的決策或實施的投資項目產生的顯性效益，而且要求評價其隱性效益。長遠效益，同時對以下幾個方面進行定量評價。一是重大經濟決策方面，部分決策存在決策程序違規、決策失誤、決策執行不力、決策未能實現預期目標，造成重大經濟損失浪費等問題。二

15、是貫徹執行黨和國家有關經濟工作的方針政策和決策部署方面，如上級公司重大決策的執行情況；三是財務管理方面，財務預決算編報不真實、不完整，隱瞞轉移收入、擠占挪用資金、虛增虛減利潤、偷逃國家稅收、國有資產流失等問題。四是風險管理方面，債務債權規模較大、預警和風險控制機制不夠健全等問題，一些企業存在主業不夠突出、自主創新能力和核心競爭力不足、國有資產未能實現保值增值等問題。五是對下屬單位財務收支以及有關經濟活動管理和監督方面，部分單位存在內部控制制度不夠健全、管理層級過多、對下屬單位管理不夠嚴格等問題。六是遵守廉政規定方面，個別領導干部存在以權謀私、失職瀆職、侵吞國有資產，以及超標準配備車輛、兼職取酬、參與集資分紅等違反廉政規定的問題。對重大經濟事項決策和投資項目，不能簡單地以已經見到的效益效果來衡量，而是堅持經濟效益和社會效益并重、短期效益和長期效益并重、顯性效益和隱性效益并重的原則，從發展經濟、穩定社會、鞏固政權等多個角度，進行定性、定量的綜合分析、預測和全面評價。 黨的十七大提出的“各項工作都要科學發展”的要求，規定也將促進領導干部推動科學發展作為審計目標，同樣在加強領導干部經濟責任審計工作,不斷