1、來自基層 From the Basic Level土地利用總體規劃(以下也簡稱“土地規劃”或“規劃”在編制的時候,沒有對規劃的實施能力給予足夠的重視;在實施的時候,由于規劃的約束性使人們缺乏制度創新的積極性。僅散布于法律法規、政策文件中的規劃實施規定則隨著經濟發展的需要而不斷地演義。這些都是規劃實施效果不理想的主要原因之一。目前緊要地是規劃實施管理和技術標準要規范和拓展,不能人言人殊,自由裁量。實務中,確實有一些困惑需要盡快解決。建設項目申請使用土地,必須經過規劃審查,規劃審查是審批使用土地的必經程序。但在規劃審查過程中,有些問題卻如霧里看花,莫衷一是。圈內與圈外這兩個詞中的“圈”到底指的是哪

2、個圈,目前業內人士仍存在爭議。嚴格地講,圈內就是指土地規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地區內的土地;圈外則是指土地規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地區外位于其它土地利用分區內的土地,因此,圈內與圈外的“圈”指的是城市和村莊、集鎮建設用地區的邊界線即城市和村莊、集鎮建設用地區與四周其它土地利用分區的分界線。圈內與圈外的概念清晰明了,似乎實務中不應該出現一宗地分不清到底位于圈內還是圈外的問題。問題出在城市和村莊、集鎮建設規劃中還有一個“圈”,而這個“圈”大于土地規劃中的“圈”且建設規劃中的“圈”套著土地規劃中的“圈”,兩個圈不一致,這樣位于兩圈之間的土地其歸屬就出現了兩難的局面。為什么非得爭個圈內

3、與圈外呢?其實質性內容是圈內與圈外使用土地的審批權限不一樣。例如某省省會城市市郊的一塊農用地,如果界定為圈內,土地規劃的修改及農用地轉用必須報國務院批準;如果界定為圈外,就可以規避國務院審批了。其實兩個圈實為一個圈,土地管理法第二十二條第二款規定:“城市總體規劃、村莊和集鎮規劃,應當與土地利用總體規劃相銜接,城市總體規劃、村莊和集鎮規劃中建設用地規模不得突破土地利用總體規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地規模。”現行土地規劃也做了兩個規劃的銜接專題研究,認真貫徹了土地管理法的銜接精神,但由于行政管理體制的分割,原本為一個圈的終究還是變成了兩個圈,且兩個圈都是合法的圈。在建設項目層次上可以隨便修改

4、土地規劃的假設條件下,為了貫徹土地基本國策,把這個圈界定為城市和村莊、集鎮建設規劃中的圈為妥。土地利用總體規劃的修改,須經原批準機關批準,因此在規劃管理中,準確界定規劃修改屬于哪一級的規劃修改至關重要。土地管理法第二十一條第二款、第三款、第四款規定:“省、自治區、直轄市的土地利用總體規劃,報國務院批準。省、自治區人民政府所在地的市、人口在100萬以上的城市以及國務院指定的城市的土地利用總體規劃,經省、自治區人民政府審查同意后,報國務院批準。本條第二款、第三款規定以外的土地利用總體規劃,逐級上報省、自治區、直轄市人民政府批準;其中,鄉(鎮土地利用總體規劃可以由省級人民政府授權的設區的市、自治州人

5、民政府批準。”因此,假如一個建設項目引起的規劃修改屬于鄉(鎮土地利用總體規劃的修改,在當地就可以獲得批準;規劃修改一旦獲得批準,用地就符合土地規劃了,報批用地過程中就不會有什么大的土地政策障礙了。如果這個建設項目引起的規劃修改屬于人口在100萬以上的城市的土地利用總體規劃修改,那就麻煩了,必須報國務院批準。現實中規劃修改級別的界定隨意性很大,只要不是國務院、省級人民政府批準的能源、交通、水利等基礎設施項目,都可以根據“工作需要”任意界定規劃修改級別,挑戰土地規劃修改的嚴肅性。我國土地規劃的精髓是開發控制,其標志是四項約束性指標新增建設用地量、建設占用耕地量、建設占用補充耕地量、基本農田保護面積

6、,因此可以根據四項約束性指標的變動情況,準確判斷規劃修改的級別,如一個建設項目引起的四項約束性指標的變動是在某鄉(鎮級行政區范圍內完成的(即某鄉(鎮級規劃的規劃控制指標不變,則修改的是鄉(鎮級規劃;如一個建設項目引起的四項約束性指標的變動是在某縣級行政區范圍內完成的(即跨鄉(鎮級行政區,則修改的是縣級規劃,依次類推進而得到規劃修改級別的定義:規劃修改的級別是指新增建設用地量、建設占用耕地量、建設占用補充耕地量、基本農田保護面積四項約束性指標的變動所完成的那一級土地規劃。且遵循“圈內優先”的原則。土地管理法涉及土地利用總體規劃變動的內容均用“修改”一詞而沒有“調整”一說,但在規劃實施管理中不但出

7、現了“調整”一說,而且其使用頻率大大高于“修改”一詞。究其原因,可能源于國人在用詞上的嚴謹,因為修改有改正錯誤、缺點的意思,嚴重了,負面用詞;而調整有改變原有的情況,使適應客觀環境和要求的意思,無所謂,正面用詞。且規劃方案的變動畢竟不是各級政府公開提倡的事情但人們還是有強烈的變動欲望,為了把事情辦成,“調整”還是比“修改”讓人聽起來順耳。國土資源部制訂的土地利用規劃實施管理工作若干意見(國土資發2000144號中“修改”和“調整”兩詞并用,也順應了國人的心態,其主要精神如下:在農用地轉用的規劃審查工作中,對于單獨選址的建設項目,未列入土地規劃的,但符合土地管理法第26條規定的,根據批準文件,及

8、時調整規劃,并將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一并報批;對未列入土地規劃的,也不符合土地管理法第26條規定圈內與圈外修改的是哪一級規劃修改與調整規劃審查山東省棗莊市國土資源局市中分局楊樹凌32國土資源2007年4月號土地利用總體規劃實施過程中的困惑及對策文 的但確需建設的項目,需先修改規劃,按規定程序報原批準機關批準后才能審批用地。對于分批次農轉用,因特殊原因,小部分用地確需超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的,可以對規劃作局部調整,并將規劃調整方案與建設用地的有關報批資料一并上報;全部或大部分超出規劃確定的城市和村莊、集鎮建設用地范圍的,須按法律規定修改規劃并報原批準機關批準后

9、,才能審批用地。由此,土地規劃的變動有兩種預測結果:屬于調整規劃的,原則上能夠預期可以獲得批準;屬于修改規劃的,由于不確定性大,無從預期可以不可以獲得批準。看來“修改”與“調整”還是有區別的,只是其實質性意義不大,且在實務中極易造成負面影響,其表現有三:一是修改與調整很難把握,報件中用詞混淆,上面用修改下面用調整,即使通篇都用一個詞,也可能與144號文中的詞反義;二是修改與調整兩詞的理解產生歧義,與144號文不一致,如福建省國土資源廳發布的關于土地利用總體規劃局部調整與修改的若干意見(征求意見稿中關于規劃調整與修改的界定是這樣的:“涉及鄉鎮土地利用總體規劃建設用地總規模、建設占用耕地指標、基本

10、農田保護指標變動的,系為規劃的修改;不涉及土地利用總體規劃建設用地總規模、建設占用耕地指標、基本農田保護指標變動的,系為規劃的局部調整。”三是土地規劃具有法律效力,擅自修改規劃要依法嚴肅查處,不知擅自調整規劃依法查處否。綜上所述,“修改”與“調整”還是回到土地管理法上來,統一使用“修改”為好。我國第一輪土地利用總體規劃(1986-2000于1987年開始編制,第二輪土地利用總體規劃(1997-2010于1998年開始編制,目前第三輪土地利用總體規劃(2005-2020正在緊鑼密鼓地進行,從時間維度上,可以看出第一輪與第二輪之間有斷層,第二輪與第三輪之間有重疊,輪與輪之間并不是科學地無縫銜接。修

11、編即修訂編制,第二輪與第一輪可以說沒有任何關系,怎能說第二輪是修編呢?實質應為編制;第二輪規劃目標提前實現了,說明第二輪規劃已經壽終正寢,新的生命正在孕育,怎能說第三輪是修編呢?實質也應為編制。修編的用詞是不科學的。如果規劃的規劃目標還沒有實現,現在根據社會經濟發展現狀及未來幾年的發展預測,對規劃進行全面校正,這才叫修編。土地規劃屬于中長期規劃,一輪規劃大約1520年,一般5年就要修編一次,經濟社會處于高速發展階段時更是如此,這也體現了土地規劃由目標導向型向過程導向型轉變的趨勢。土地利用計劃是實施土地規劃的重要工具。長期以來,土地利用計劃都是自上而下層層分解下達;一部分是直接落實到本級重點項目

12、上,一部分往下一級分解下達,到最末一級即縣(市、區級除落實本級重點項目外,剩余的指標根據建設項目的用地申請依次分配,用完為止。根據目前我國土地資源配置的市場化程度,土地利用計劃的分配應引入市場機制,陽光操作,公平競爭,最大限度地提高配置效率,把緊張的計劃指標用在刀刃上。每年計劃指標下達后,可把計劃指標分為劃撥和出讓兩部分,劃撥指標主要用于本級重點公益項目,具體分配方案由專家組篩選;出讓指標由政府擬定招拍掛方案(個別需要協議出讓的宗地應單列并由專家組給出充足理由,這些都要在中國土地市場網及各省級國土部門網站發布,其進度及調整情況也要按月更新,全方位動態化接受公眾監督。這樣也避免了要指標找市長的現

13、象發生。現在的分配方式只體現了計劃指標的數量屬性,用地數量雖落實了,但用地布局卻失控了,新的分配方式就體現了空間屬性。其實,計劃是規劃的分解,計劃與規劃之間的淵源關系決定了計劃還具有空間屬性,特別對于特殊時期規劃編制期間(這一期間現行規劃已實質失效,新一輪規劃還沒有編制出來的計劃更有深遠的現實意義。預審是規劃實施的行動導向型政策工具,以求土地規劃中確定的目標在擬定的時間和空間上實現。根據建設項目用地預審管理辦法的規定,預審只是針對建設項目用地而言的,而招拍掛用地在供地以前無法確定具體的建設項目,因此有人提出招拍掛用地不需要預審的觀點。假設這種觀點成立的話,根據目前的土地政策,經營性用地、工業用

14、地全部招拍掛,其它用地有兩個以上意向用地者也可以招拍掛,這樣預審制度的適用范圍就大大縮小了。預審制度一旦進入這種狀態,國土部門與其它相關職能部門的交流平臺將關閉,以發改部門為核心的新型投資審批體系將崩潰。仔細分析招拍掛供地的特點,預審可分為初級預審和二級預審,初級預審是針對招拍掛方案而言的;二級預審是針對招拍掛確認的具體建設項目而言的,其介入時機為成交確認書或中標通知書發出后。曾培炎副總理說過,“不能只寄希望于多爭取一些用地指標,而要把主要精力放在節約和集約上,切實通過內涵挖潛,提高利用效率,解決建設用地需求”。目前我國正處在經濟高速發展階段,耕地保護的壓力很大,統籌安排各類、各區域用地難度很

15、大,國務院第149次常務會議暫緩批準全國土地利用總體規劃綱要就是一個例證。那么解決規劃編制與實施難題的金鑰匙在哪里呢?那就是內涵挖潛,因此內涵挖潛是評價規劃編制好壞的一個關鍵性因素也是考量規劃實施效果的一個主要指標。現行規劃關于內涵挖潛問題僅是停留在一種理念上,這也是規劃目標提前實現的一個原因。規劃編制思路可歸納為兩種,一種是正向法,即先假定一個內涵挖潛數量,再預測全社會建設用地需求量,需求量減去潛力量等于新增建設用地量;另一種是反向法,即根據上一級下達的規劃控制指標作為新增建設用地量,再預測全社會建設用地需求量,需求量減去新增量等于潛力量。我國土地規劃編制的思路正是反向法,因此第三輪土地規劃編制時,一定