1、中國電力產業政府規制改革研究中國電力產業政府規制改革研究巴韋巴韋目目 錄錄三、論文的主要內容與結構三、論文的主要內容與結構二、研究目的與主要方法二、研究目的與主要方法一、研究背景與問題提出一、研究背景與問題提出一、研究背景與問題提出v電力、電信、鐵路、煤氣和自來水等公共部門是具有自然壟斷特征的行業，其共同特點是固定投入多，經營規模巨大，市場競爭空間有限。對于這樣一些行業，各國政府歷來以維護社會公平和有效利用資源為著眼點對其實行較為嚴格的政府規制。但隨著世界各國技術水平的不斷提高和自然壟斷行業結構的改變，各國政府對這些行業的規制也在發生改變，總的趨勢是由嚴格管制向市場化方向邁進。而電力產業長期被

2、認為是典型的自然壟斷產業，與其它壟斷行業相比，電力產業涉及的服務對象覆蓋面更為廣泛，對國計民生的影響更為巨大，因此，近年來世界上許多國家都在對電力行業的政府規制模式進行改革，總的趨勢是放松管制和引入市場競爭機制，以充分利用原有電力設備和滿足不斷增長的電力需求。v我國對電力行業長期以國家壟斷的方式進行管理，即發電、輸電、配電都由國家統一管理，電力項目由中央決定，建設資金由財政撥款，營業利潤也全部上繳國家。但隨著我國近年來對電力產業的改革力度的加大，構建電力行業的市場競爭環境已具備了一定基礎。目前，雖然我國電力產業舊的體制己經被打破，但是它仍然在運作，而尚在建立中的新體制卻很難發揮有效作用。就現實

3、而言，我國電力產業改革涉及內容龐雜，關系重大，某種程度上是對部門壟斷與市場競爭、中央與地方等關系的重新審視和解讀。因而，研究我國電力產業政府規制改革具有極為重要的現實意義和典型意義。v我國電力產業規制改革走過了一個由嚴格規制到放松規制的過程，這很大程度上歸功于對國際成功經驗的學習，而下一步應該如何改革，最終應該建立什么樣的管理制度，運用什么樣的規制手段，都還有待于不斷的學習和摸索。因此，了解國外發達國家在這方面的理論、實踐經驗和教訓，從中汲取有用成分，就顯得非常必要。二、研究目的與主要方法v本文的研究目的就在于通過對政府規制的相關理論進行必要的梳理、回顧和總結，并在借鑒國外發達國家對電力產業政

4、府規制改革的一些成功經驗的基礎上，針對我國當前在電力產業政府規制理論和實踐中存在的一些重點問題再作深入探討，進一步弄清其中的是非曲直，并在分析研究的基礎提出相應的政策建議。v 本文采用的研究方法主要包括以下幾種：v 一是以定量為基礎，查找最近數據進行分析，從而得出定性的結論。v 二是以國外發達國家理論為支撐，研究我國電力產業政府規制改革現存問題及其癥結，并試圖尋找解決的理論指導及實踐方法。v 三是比較分析法，分別從縱向、橫向出發，將我國電力產業規制改革績效進行對比，借此來探討我國電力產業規制改革的成效和不足。v 四是規范和實證研究相結合的方法。歸納既有的理論，以此為指導，進行市場結構、行為和績

5、效的實證研究。三、論文的主要內容與結構v首先，通過對自然壟斷行業規制理論的歸納與整理，努力解讀我國近年來電力產業政府規制改革的理論依據；v其次，對近年來深化我國電力產業政府規制改革的現狀和存在的問題進行回顧與總結，目的在于展示我國近年來電力產業改革方面所取得的成就，并揭露出其中仍舊存在的問題；v另外，同時也借鑒國外發達國家對電力產業規制改革有益的經驗教訓；v最后，通過理論與現實的分析對比，對今后電力產業規制進一步深入改革提出一些自己的建議和設想。v全文共分六章，每一章都按逐步深入的原則，全文研究的內容擬安排如下：第一章緒論，論述了本文研究的意義和目前國內的背景，介紹了本論文研究的總體思路及研究

6、方法。第二章對電力產業政府規制相關理論進行說明，重點強調規制理論在電力行業中的應用。第三章首先對我國電力行業規制改革的歷程進行回顧，繼而運用規制和競爭理論對我國電力產業規制改革的績效進行分析，并提出了當前仍然有待于進一步解決的問題。第四章對部分發達國家的電力規制改革的實踐經驗進行介紹，并闡述其對我國的借鑒意義。第五章提出推進我國電力產業規制改革和建設的思路，針對問題分析給出相應改革思路及對策建議。第六章結論部分對論文的中心思想、主要內容、現實意義再作一個簡潔清晰的概括和總結。v一、電力產業政府規制相關理論概述v從資源的市場配置、企業和消費者的決策以及消費者與企業通過規制制度所發生的關系來看，規

7、制是指行政機構依據相關法規對市場配置機制進行直接干預，或對微觀經濟主體的供需決策做出間接影響的一般規則或特殊行為。v這一定義表明，首先，規制是由特定的行政機構執行的;其次，規制行為的依據是相應的法規，這些法規可能來源干憲法或其他由立法者制定的法律，也可能來源于行政機關依據授權原則制定的具體規章。在執行法規的過程中，規制者(機構)不斷地做出各種命令、決定等裁決行為。v政府規制的理論演進v1、公共利益理論v2、規制俘虜理論v3、規制經濟理論v4、可競爭市場理論v5、尋租理論v6、激勵性規制理論v7、國內學者對規制改革的研究v目前，我國的經濟發展態勢進入轉軌階段，隨著市場環境的變化、消費者的變化，經

8、濟體制不可避免的隨之改變，從而引導政府職能的不斷完善。，而我國政府職能的變化，從政府規制改革即可探出究竟。隨著我國經濟體制改革的深入和技術經濟的發展，結合我國電力、電信、鐵路等產業的改革加快，并獲得了實質性進展，如電信產業的重組，發電部門的重組和發電、輸、配電的縱向分離等一系列的實踐，我國學者對規制改革的研究著力頗多。但從整體上講，國內在這方面的研究還處于起步階段，多數研究成果還是停留在對發達國家自然壟斷規制經濟理論的翻譯和介紹的階段。v二、我國電力產業政府規制改革的現狀和問題v（一）我國電力產業政府規制改革歷程的回顧v1、“集資辦電，發電市場逐步放開”階段v（1985-1998年）v2、“政

9、企分開、部分省市市場改革試點”階段（1998-2002年）v3、“廠網分開、競價上網”階段v（2002-2007年）v4、“廠網分離收官，進入輸配、配售分享階段”（2007年以后）中國電力體制改革大事記中國電力體制改革大事記v （二）我國電力產業規制改革仍然面臨的主要問題v 1、電力產業壟斷問題v （1）所有權和經營權的壟斷v （2）電力生產和供應的垂直一體化v （3）電力生產集中度很高v 2、電力監管體制的問題v （1）電力規制機構缺乏明確的法律授權v （2）電力規制職能分散v （3）規制職責不清v （4）對電力規制機構缺乏有效的監督約束機制v 3、電力產業市場結構規制的問題v 4、電價不合

10、理的問題v 電價是電力產業規制的核心問題。目前我國實行的是上網電價、輸配電價和銷售電價三套電價并行的體系，并對輸配電價機制進行了詳細規定。不過，電價政策所能取得多大程度的效果受制于多種因素的共同影響。電價若想形成由政府定價轉向市場競爭定價的機制的首要前提是先要有電力市場上的多個處于公平競爭狀態的主體，因此，從這個程度上來說，我國的電力市場競爭機制尚未完全建立:獨立電廠和網屬電廠雙方沒有形成真正公平、公正的競爭局面。盡管當前在我國的電力行業發電市場己經初步形成了相對有限的競爭格局，但由于上網電量仍以計劃分配方式為主，在國家電網公司擁有自己的發電企業、也要追逐利潤的情況下，很難做到真正公平。其次，

11、歷史遺留因素致使各機組上網電價存在較大的政策性差異。這是因為還本付息等多種電價定價政策造成不同電廠各執一價的局面長期存在，難以處于一個公平的起跑點上。再者，我國地方保護主義的弊病長期存在，這對全國大范圍內的公平競爭形成了地區性的貿易壁壘。顯而易見，合理的電價政策的制定，使之發揮正確引導的緊迫性已經顯現。v三、發達國家電力產業政府規制改革的經驗借鑒v電力體制改革已經成為不可阻擋的潮流。肇始于英國和美國的世界電力改革浪潮，就其改革模式而言，不存在普遍適用性多樣化是其特征。自1992年在美國通過了國家能源法（放棄了以往在外國電力資產中公用事業方面投資的嚴格限制）至今已過去了十余年，而我國自己的相關改

12、革也已走到了半山腰，世界各國對電力工業進行的形形色色之改革，尤可為我借鑒的經驗和教訓何在？（一）、英國電力體制改革（一）、英國電力體制改革v 英國政府自年私有化以來，對電力工業從根本上進行了結構改組，在運營方式上也進行了全面改革。v 將原來發電、輸電、配電統一經營的中央電力局分成三個部分：v 發電部分建立了獨立經營的國家電力國際公司、國家發電公司、國家核電公司和一些獨立的私人發電企業；v 輸電部分建立了國家電網公司，主要是掌握輸電網和調度中心，并控制與法國、蘇格蘭的互聯工程以及兩個抽水蓄能電站；v 配電部分組建了十二個地區性獨立經營的電力配電公司，有部分地區性公司也具備發電能力；在一些地區還存

13、在一些獨立私營的供電公司，直接從事售電業務。v 在這種新的結構中，處于中心地位的是國家電網公司以及在位置上形成的聯合系統或稱電力庫。承擔著電力市場的動態運行工作，主要任務有：一是維持電網穩定經濟的運行，并不斷地發展電網；二是促進發電環節和供電環節的競爭。（二）、美國電力體制改革（二）、美國電力體制改革v 美國電力體制改革美國是政府多部門分工管電體制。美國能源部主要分工負責管理核能、水、火電等；農業部農電管理局則負責農村電力工業。聯邦政府電力主管部門主要職責是制定電力工業法規并實行監督。各州縣政府設有相應管電機構和人員。聯邦和州設有電力管制機構。其職能與政府電力主管部門有嚴格劃分。v 美國電力工

14、業開始于年代末。改革的主要內容是：v 發電端放開，實行投資主體多元化，允許公用電力公司以外的投資者投資建廠，這一政策使非電力公司擁有的獨立發電廠迅速發展。v 公用電力公司相應改變發、輸、配電垂直管理模式，組建一批控股的子公司，實行輸電子系統分開管理，輸電和配電分開結算。v 鼓勵發電環節競爭。各獨立電廠上網電價按市場價與電力公司電廠競爭。v 美國電力工業的這種改革發展是建立在規范的市場運作、健全的法律制度及現代化的電力生產、調度和銷售基礎上的，是一種有序競爭。這種競爭的最終受益者是廣大消費者及電力工業本身，并將促進電力工業更加健康快速的發展。（三）、歐共體電力體制改革（三）、歐共體電力體制改革v

15、歐共體電力體制改革既定方針是，開放市場，鼓勵競爭，打破壟斷，提高效益，改進服務。v一、開放電力市場，電廠競價上網銷售，用戶自主選擇供電廠。v開放電力市場，主要是允許發電、配電和用戶自由接入電網，放開電力系統的發電端和配電端，形成發電商之間的充分競爭，讓用戶享受廉價高質的電力供應和優良服務。用戶是核心，在電力系統配電端，讓用戶獲得根據價格、服務條件自由選擇供電商的權利。v二、廠網分開，輸配分開，調度獨立電力市場開放，用戶自由選擇供電商，必然要求在發電、配電環節形成競爭。另外在電網運行的安全性，在發、輸、配、調分開經營后，則由系統各環節經營者依照相關法律法規、行業標準和合同條件，明確各自的責任，共

16、同承擔義務。v三、電力調度遵循價格優先、合理利用資源的原則。v四、多層次多家辦電，平等互利，公平競爭由于工業發展已較充分，各經營主體間市場劃分格局已經穩定，電力法制已較健全。多層次多家辦電體制下各經營者之間，是完全可以協調相處、公平競爭的。v五、在政府調控下，按市場規律合理引導消費的電價機制。v六、建立新型歐共體的聯合電網組織及成員關系。歐共體設立有一個電力機構，簡稱，其職能是協調各國的電力政策，擬定指導規則，它只是一個關系協調機構。真正有約束力的是各成員國自己制定的電力法規和各成員國電力企業之間的共同協議。v世界電力改革的共同點當前世界各國的電力工業改革略有差異，但基本的原則和特點是相同的，

17、大致可以歸納為以下幾個方面：v、政府組織電力改革；v、改革電力管制方式；v、改革電價形成機制；v、引入市場競爭機制。發達國家電力產業政府規制改革發達國家電力產業政府規制改革對對中國中國的啟發的啟發v 美、英兩國電力產業的規制改革從結果上看有極大的相似性，都是基于電力市場的各個環節即發電、售電和送電等各個環節進行協調改革，因此取得了預期的成功。v 一是將競爭機制引入發電市場，破除了發電側阻礙公平競爭的壁壘，提高了發電生產效率；v 二是售電市場也進入了各電力企業之間公平競爭的市場環境，消費者擁有自主選擇權，促使售電市場各主體提升效率，增強競爭力。同時也使發電側的競爭所得到的利益得以順利實現；v 三

18、是電力雙方交易從以往的單向轉變為雙方自由開展交易，交易成功后，雙方簽訂長期合作合同，保證了電力的穩定供應，降低了競爭引發的風險；v 四是電力市場包容萬象，基于市場發展出諸如期權、期貨等各種金融性電力產品，給市場成員提供了規避風險的手段；v 五是輸電側的壟斷地位沒有打破，但是可以通過制定電力法律條例對其實行間接的監管?？偨Y來說，美、英兩國的電力市場改革歷程在電力市場其中的發、售電等環節，讓各市場主體公平競爭，放松規制，而在輸電環節通過壟斷控制。v 四、我國電力產業規制改革的政策建議v （一）中國電力產業規制改革的基本目標v 電力產業改革的根本目標是建立市場化的運作機制，即通過市場機制的作用，促進

19、電力工業持續、健康發展。具體來說，通過市場化運作機制的建設，系統推進各項電力改革，主要包括以下幾方面的內容:v 第一，打破壟斷、引入競爭機制，建立統一的電力市場，實行基于供求關系的電價形成機制，并從制度上保證市場競爭的公平、公正、公開。第二，使廣大用戶直接受益。特別是工業用電大戶和大中城市用戶受益，大幅度降低電價并確保優質服務;用戶具有用電的選擇權，電價信息知情權，以及電力改革發言權。第三，促進“西電東送”，保證全國人人享有基本供電服務。第四，促進技術進步、吸引外資建立環保性電力產業，有利于可持續發展。因此，需要調整發電結構，大幅度降低火力發電比重，采取“限制火力發電，積極發展水力發電，大力發展天然氣發電，“鼓勵發展核能發電，的方針。第五，出售國有資產，作為國家社保基金，增加政府社?；饋碓?，同時積極鼓勵電力生產