1、關于PPP政策研究及我行授信策略的報告提綱一、PPP模式及主要政策（一）PPP概念（二）PPP適用范圍（三）PPP項目的實施主體（四）PPP項目的運作模式二、PPP模式推進現狀及存在問題（一）儲備項目情況及類型（二）存在問題三、焦點問題的思考（一）對BT模式的思考及樣本（二）對土地出讓收入還款的思考及樣本（三）可行性與風險分析四、授信策略建議（一）整體授信策略（二）區域授信策略（三）產品發展策略（四）項目授信策略一、PPP模式及主要政策（一）PPP概念PPP模式即政府和社會資本合作模式，是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大

2、部分工作，并通過“特許經營權”、“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。根據收費機制不同，PPP項目分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三類項目。對項目收入不能覆蓋成本和收益，但社會效益較好的政府和社會資本合作項目，地方各級財政部門可給予適當補貼，財政補貼等支出分類納入同級政府預算，并在中長期財政規劃中予以統籌考慮。文件出處：財政部關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知（財金201476號）。（二）PPP適用范圍PPP項目主要適用于政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目，此類項目

3、一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點，適用的領域包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮化、市政工程、水利、資源環境和生態保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫療、旅游、教育培訓、健康養老服務設施等。對于PPP項目的適用范圍，財政部與發改委的描述中是存在細微差異的，表現如下：PPP適用范圍表述文件出處財政部基礎設施及公共服務領域財金201476號發改委公共產品和服務發改投20142724號另，總行在授信指引中也指出，不得通過PPP項目繞道突破地方政府融資平臺、房地產、產能過剩行業等政策規定違規提供融資

4、。（三）PPP項目的實施主體社會資本1、社會資本是指已建立現代企業制度的境內外企業法人，但不包括本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業。文件出處：關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知（財金2014113號）。2、融資平臺公司不得新增政府債務，剝離融資平臺公司政府融資職能。文件出處：國務院關于加強地方政府性債務管理的意見（國發201443號）。3、實施機構應當公平擇優選擇具有相應管理經驗、專業能力、融資實力以及信用狀況良好的法人或者其他組織作為特許經營者。鼓勵金融機構與參與競爭的法人或其他組織共同制定投融資方案。特許經營者選擇應當符合內外資準入等有關法律、行政法規規定。依法選

5、定的特許經營者，應當向社會公示。文件出處：基礎設施和公用事業特許經營管理辦法。4、重點支持股東背景雄厚、資金實力較強、經營狀況與財務指標良好、公司治理機制健康完善、信用履約記錄良好、具有較高的相關行業建設開發資質、擁有獨立開發、經營經驗并成功運作過多個成熟項目、投資、建設、運營等綜合實力較強的特大型、大型建設、開發和運營企業。文件出處：總行中國銀行股份有限公司PPP項目授信指引。5、國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金。鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。國家鼓勵特許經營項目采用成立私募基金，引入戰略投資者，發行企業債券、項目收益債券、公司

6、債券、非金融企業債務融資工具等方式拓寬投融資渠道。文件出處：基礎設施和公用事業特許經營管理辦法。6、創新政府融資平臺的改造途徑。對于已經建立現代企業制度、實現市場化運營的，在其承擔的地方政府債務已納入政府財政預算、得到妥善處置并明確公告今后不再承擔地方政府舉債融資職能的前提下，可作為社會資本參與當地PPP項目。文件出處關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見（國辦發201542號）（四）PPP項目的運作模式1、運作原則：PPP項目按照政府主導、社會參與、市場運作、平等協商、風險分擔、互利共贏的原則進行運作。2、運作方式：主要包括委托運營（O&M）、管理合同(MC)、建設-運營-移

7、交(BOT)、建設-擁有-運營(BOO)、轉讓-運營-移交(TOT)和改建-運營-移交(ROT)等，具體運作方式的選擇主要由收費定價機制、項目投資收益水平、風險分配基本框架、融資需求、改擴建需求和期滿處置等因素決定。3、運作流程：PPP項目操作流程分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行、項目移交五個階段。4、物有所值評價：財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作。5、財政承受能力論證：財政部門應根據項目全生命周期內的財政支出、政府債務等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證。6、財政支出責任：PPP項目全生命周期過程的財政支出責任，主要包括股權投

8、資、運營補貼、風險承擔、配套投入等。通過財政承受能力論證且經同級人民政府審核同意實施的PPP項目，各級財政部門應當將其列入PPP項目目錄，并在編制中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。每一年度全部PPP項目需要從同級財政預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。文件出處：關于印發政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引的通知。7、項目采購：在PPP項目正式簽訂合同時，財政部門（或PPP中心）應當對合同進行審核，確保合同內容與財政承受能力論證保持一致，防止因合同內容調整導致財政支出責任出現重大變化。實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性

9、談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。文件出處：基礎設施和公用事業特許經營管理辦法。項目操作流程如下：（三）可行性與風險分析1、可行性分析國家把確立PPP模式作為政府的一項重點工作，通過“堵暗道、修明渠”的方式，使政府債務做到重諾履約和公開透明，為銀行融資提供了良好的外部環境。當前面臨經濟轉型升級期，實體經濟投資活力不足、部分領域的經營風險頻發，資產質量下滑。而從我行近十年的歷史數據分析，政府背景的授信項目資產質量比較好。因此，PPP項目可作為近期我行授信投放新的增長點。PPP項目投資規模大，融資服務需

10、求豐富，我行可為其包括貸款、發債、財務顧問、資金托管等全方位的金融服務。敘做PPP項目融資，以大資產業務為切入點，有利于密切我行與政府的合作關系，有利于帶動我行的行政事業存款業務，有利于提高我行的綜合收益。此外，當前復雜的經濟市場環境下，PPP項目經過政府的篩選把關，現金流缺口部分以財政補助形式納入財政預算，還款來源較有保障，有利于改善我行資產質量和授信結構。2、風險分析（1）合規性風險自43號文發布以后，目前政府關于PPP模式的政策處于一個不斷完善的過程中，包括物有所值評估和財政承受能力評價等政策仍未出臺，部分領域不可避免地存在政策真空期。我省的PPP項目的認定工作推進較慢，相關項目缺乏政府

11、認定的權威性和有效性，而我行的儲備項目多是實質上的政府BT回購模式，存在合規性風險。（2）信用風險PPP模式的運營周期較長，期間項目的收費水平、物價通脹、資金利率、經營成本、市場競爭、合作糾紛乃至最終的政府信用，皆存在著諸多風險點。PPP模式中政府及社會資本均存在經驗不足，一旦項目自身運營不理想，政府補貼又難以覆蓋資金缺口；或項目運營存在政企糾紛，影響項目運營，均對債權人帶來較大風險。四、授信策略建議（一）整體授信策略敘做PPP模式下的授信業務應重點把握好“合規性”和“還款能力”兩個原則：合規性方面，優先支持已列入各級財政部門及發改部門PPP項目庫中的PPP項目；擇優支持業務模式符合PPP相關

12、文件規定、但尚未列入項目庫的PPP項目；對于不違反現行PPP相關文件規定，但由于政策不夠明確而可能存在合規性風險的項目，應通過設計授信方案化解合規性風險，審慎敘做。還款能力方面，優先支持項目自身現金流能覆蓋授信本息的項目；擇優支持項目自身有現金流、還款缺口部分已納入財政預算的項目；審慎支持項目自身沒有現金流、還款依賴地市級及以上的財政預算支出的項目；原則上不敘做項目自身現金流不足、還款資金安排沒有納入財政預算、且第二還款來源不可靠的項目。（二）區域授信策略1、重點支持綜合財政實力強（以一般公共預算收入衡量）的區域，包括廣東省、廣州市、佛山市、東莞市、珠海市。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼

13、，可接受省級和地級市的財政補貼，廣州和佛山還可擇優接受區級財政補貼，東莞市還可擇優接受鎮級財政補貼。2、擇優支持綜合財政實力強，但土地財政依賴度高的區域（江門、中山、惠州、汕頭、揭陽、湛江、清遠、肇慶）。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼，原則上只接受地級市的財政補貼。3、審慎支持綜合財政實力弱，同時土地財政依賴度較高的區域（其余城市）。此類地區項目的還款來源如涉及財政補貼，只接受地級市的財政補貼。4、原則上不敘做省行轄區外的異地PPP項目，如確有必要敘做此類項目，要求股東為總行級或省行級重點客戶、現金流能全額覆蓋授信本息、財政補貼已納入地級市及以上的財政預算并經人大審議通過。（三）產品發展

14、策略1、授信業務結合PPP模式運營周期長的特點，授信產品以中長期項目貸款為主。同時在建設期內可配套少量與采購原材料相關的貿易融資、銀行承兌匯票產品；項目建成后可配套少量與項目運營、維護的流動資金貸款產品。2、綜合金融服務國家鼓勵通過設立產業基金等形式入股提供特許經營項目資本金，鼓勵特許經營項目公司進行結構化融資，發行項目收益票據、資產支持票據等。因此，我行可通過出資參與產業基金、發行債券、票據、提供撮合類業務等多種方式，為相關項目提供一攬子的綜合金融服務，拓寬我行業務支持范圍，提高綜合收益。（四）項目授信策略1、項目主體（1）在全力爭攬新增PPP項目的同時，關注存量政府融資平臺項目向PPP模式

15、的轉化。（2）項目的社會資本方須滿足財金2014113號文及國辦發201542號文的有關要求。重點支持股東背景雄厚、資金實力較強、經營狀況與財務指標良好、公司治理機制健康完善、信用履約記錄良好、具有較高的相關行業建設開發資質、擁有獨立開發、經營經驗并成功運作過多個成熟項目、投資、建設、運營等綜合實力較強的特大型、大型建設、開發和運營企業。（3）重點支持符合國家及地區發展戰略、政府支持力度較大、補貼制度合理完善、市場化程度較高、需求長期穩定、收益回報較好、項目現金流充足的PPP項目。適用的領域包括城市供水、供暖、供氣、供電、污水和垃圾處理、保障性安居工程、新型城鎮化、市政工程、水利、資源環境和生

16、態保護、公路、鐵路、機場、地下綜合管廊、軌道交通、醫療、旅游、教育培訓、健康養老服務設施等。（4）審慎敘做還款來源與土地出讓收入相關的PPP項目。敘做此類型項目須重點關注以下問題：l 應挑選綜合財政實力強，且土地財政依賴度低的地區。l 鑒于PPP模式中關于土地出讓收入能否直接作為還款來源存在不確定性，申報行在敘做業務前應與政府及相關部門保持溝通，一旦敘做業務后出現政策性問題，政府應配合我行對項目予以整改或立即收回。l 提倡以銀團貸款方式敘做業務。l 敘做業務前與監管部門做好溝通工作，爭取得到其認可或諒解。（5）回避與現行政策相沖突的BT項目，或通過PPP項目繞道突破地方政府融資平臺、房地產、產

17、能過剩行業等政策禁止的項目，防范合規性風險。探索將部分信用風險低的BT項目改造成PPP項目，支持申報行參與政府的方案設計。（6）禁止支持當地政府控制的平臺、類平臺等非列入土地儲備機構名錄企業的土地一級開發貸款。 2、授信方案及條件（1）對于經測算項目自身現金流可覆蓋授信本息、無政府財政補貼的項目，考慮到測算結果中的不確定性，應綜合考慮項目自身情況、股東實力、股東相關行業的運營經驗等因素，爭取更佳的抵質押擔保條件。（2）對項目收入不能覆蓋成本和收益，需由各級地方政府通過政府付費、政府補貼等形式對缺口部分現金流進行補足的項目，財政補貼等支出須納入同級財政預算、在中長期財政規劃中予以統籌考慮，并經同級人大審議通過。考慮到每一年度全部PPP項目需要從同級財政預算中安排的支出責任占一般公共預算支出比例應當不超過10%的政策要求，應