1、對改變容積率補交土地出讓金評估的幾點思考近年來,隨著我國國有土地使用權招標拍賣掛牌工作的深入開展,土地資產得到了最大限度的顯現(xiàn)和量化,伴隨而來的改變土地使用條件,尤其是改變容積率現(xiàn)象時有發(fā)生。對此,國家相繼出臺相應政策,要求出讓土地改變容積率需重新核定土地出讓金。各地在執(zhí)行這一政策時進行了大量探索,取得了一定的成效。由于缺乏相應的配套政策和技術規(guī)范,使得各地改變容積率補交出讓金工作差異較大。本文試就改變容積率補交出讓金的依據(jù)及相應評估中幾個技術問題進行初步探討,以期對此有所促進。一、改變容積率補交土地出讓金應以科學評估為依據(jù)。從目前已見諸于文件的情況看,各地改變容積率補交出讓金主要采取以下幾種

2、方法。即:評估法、基準地價修正法、平均樓面地價法和綜合法。所謂評估法,就是由國土資源管理部門對要求改變容積率的地塊委托土地評估專業(yè)機構對不同容積率條件下應補交的土地差價進行評估,在此基礎上確定補交土地出讓金的數(shù)量。所謂基準地價修正法,就是國土資源部門根據(jù)政府已批準的基準地價容積率修正系數(shù)來確定不同容積率補交土地出讓金數(shù)量。所謂平均樓面地價法,是國土資源部門根據(jù)土地成交價和成交時對應的容積率,計算出平均樓面地價,以此為基礎,來確定新的容積率所對應地價,二者之差為補交土地出讓金數(shù)量。所謂綜合法,是在基準價修正法和平均樓面地價法等的基礎上,考慮時間因素,土地用途等因素由國土部門綜合確定改變容積率補交

3、土地出讓金數(shù)量。上述方法都有一定依據(jù)和可操作性,由于沒有統(tǒng)一的規(guī)范,上述方法測算出的土地出讓金應該都不違反規(guī)定。但綜合分析,我們認為評估法應作為首選方法,即改變容積率補交土地出讓金應以科學評估為依據(jù)。其理由如下:基準地價修正法、平均樓面地價法沒有考慮時間因素以及改變容積率可能引起房屋建設類型、結構和用途的變化,因而有一定的不合理性。首先是時間因素。時間因素對地價影響很大,我國各地雖然都制定了基準地價,并要求2-3年更新一次,但由于基準地價更新的復雜性,導致我們絕大多數(shù)城市基準地價的現(xiàn)勢性不夠。同時對改變容積率涉及增加建筑面積的用途確定,多層、高層之間面積確定,基準地價法、平均樓面地價法均忽略了

4、上述因素。基準地價修正法、平均樓面地價法、綜合法都是由國土資源部門自己確定,不符合政事分離原則。同時,其權威性、客觀公正性(國土部門是出讓當事一方不夠,且容易滋生腐敗。評估法可以克服上述缺點,使得補交差價更具合理性、權威性。一是土地評估機構是土地價格評估的專業(yè)機構,土地估價師是專門從事土地價格評估的專業(yè)人員。專業(yè)人員在土地評估時,會依據(jù)土地估價規(guī)程的要求,對改變容積率過程中可能影響土地價格變動的各種因素進行綜合分析,在此基礎上評估出土地差價。其權威性、專業(yè)性,由此而來的客觀公正性要遠遠高于非專業(yè)人員。委托專業(yè)機構評估土地差價可大大提升改變容積率補交土地出讓金工作的權威性和客觀公正性。二是改變容

5、積率補交土地出讓金涉及開發(fā)商的切身利益,開發(fā)商總是想千方百計減少補交差價額。在開發(fā)商與國土部門的這場博弈過程中,國土部門往往面臨的壓力很大。而采取評估法、委托專業(yè)機構評估土地差價可以使國土部門從此項復雜的事務中解脫出來,既符合政事分離原則,也保護了干部。二、改變容積率評估中涉及的幾個技術問題。改變容積率補交土地出讓金評估,其技術依據(jù)是國土資源部頒布的城鎮(zhèn)土地估價規(guī)程及土地資產管理的相關文件,但具體操作中有些技術問題還需要進一步研究。(一土地估價基準日的確定。基準日對地價影響較大。目前,基準日的確定主要有以下幾種做法:1、以土地成交之日為基準日。2、以宗地改變容積率后的詳規(guī)批準日為基準日。3、土

6、地使用者向國土部門申請改變容積率之日為基準日。4、以接受評估任務之日為基準日。如何科學合理地確定評估基準日值得研究。我們認為要合理確定評估基準日,需從改變容積率補交土地出讓金的工作程序入手。現(xiàn)在各地改變容積率補交出讓金的程序、土地公開處置程序都不完全一致。但土地公開處置程序中,各地大都采取由國土部門向規(guī)劃行政主管部門申請擬公開處置地塊的土地使用條件,土地使用條件作為土地公開出讓文件的必備材料之一由國土部門對外發(fā)布。改變容積率補交出讓金也可參照此程序運作,由土地使用單位或個人先向國土部門提出改變容積率申請,再由國土部門向規(guī)劃行政部門提出改變申請,經規(guī)劃部門同意并報縣級以上人民政府規(guī)劃委員會或土地

7、出讓委員會,決定是否同意改變容積率。由于是否同意改變、改變多少由政府規(guī)劃委員會或出讓委員會決定,因此以政府規(guī)劃委員會或出讓委員會批準改變容積率之日作為土地估價基準日較為適宜。一方面土地使用者依據(jù)政府批準的容積率進行規(guī)劃設計,另一方面國土部門根據(jù)土地估價機構評估結果確定補交土地出讓金數(shù)量并以是否補交土地出讓金作為規(guī)劃設計批準的前置條件,加以制約。(二改變容積率后增加建筑面積的用途確定。改變容積率補交出讓金的評估大多采用假設開發(fā)法,因而,對于一個商住小區(qū),改變容積率增加的建筑面積中商業(yè)房面積多少、住宅房面積多少直接關系到地價的高低,從而影響土地出讓金的多少。部分評估機構對其評估時采取原初步設計中商

8、住用房的比例來測算改變容積率后增加的建筑面積中商業(yè)、住宅房面積,這種做法值得商榷。在西方經濟學里有“經濟人”的假設,而在我國,房地產開發(fā)商的“經濟人”特性十分明顯。一般情況下,對于一個商住小區(qū),商業(yè)房的售價往往比住宅房要高得多。從追求利潤最大化角度出發(fā),不管容積率大小,房地產開發(fā)商總是會把能建商業(yè)房的地方盡可能的建商業(yè)房,其次是住宅房。而一個小區(qū)能建商業(yè)房的地方是有限的,商業(yè)、住宅面積不可能同比例增長。因此,從“經濟人”的特性來分析,原容積率條件必然先滿足商業(yè)房建設,再建住宅房。如果原容積率條件已經滿足商業(yè)房建設,則改變容積率增加的建筑面積主要應為住宅房和按比例增加的公建配套。(三改變容積率后

9、住宅類型的確定。容積率,即宗地內建筑面積與土地面積的比,這一看似簡單的比例數(shù),卻與小區(qū)的住宅類型密切相關。一般來說,容積率在1.0以下,往往是低密度住宅,1.0-2.2大多是多層住宅,而超過2.2大多是多層、小高層和高層相混合的住宅。因此,在改變容積率評估時,評估機構需對改變容積率的幅度是否引起住宅類型的變化進行分析。個別地方規(guī)定容積率提高超過20%的,土地收回重新出讓是有一定道理的。對容積率變動較大的,要分析其住宅類型和結構的變化狀況,根據(jù)新的住宅類型和結構預測相對應的房屋售價、建筑結構、建安價格以及相應系數(shù),從而使評估結果更具合理。(四“毛地”出讓改變容積率的評估。最近,國家出臺相應政策,

10、禁止“毛地”出讓。但由于我國現(xiàn)行的財政狀況,地方財政多為“吃飯”財政,要想在短時期內全面禁止“毛地”出讓有一定困難。對“毛地”出讓,改變容積率評估在技術路線上需先設定為“凈地”出讓,再進行補地價評估。這里關鍵是測算出的土地價格要不要扣除拆遷成本以及如何扣除。這既有對地價構成的理解問題,也有技術問題。首先是地價構成,依據(jù)土地估價規(guī)程,地價可以簡單地概括為由土地取得費用和土地增值收益兩部分構成。樓面地價為每建筑面積分攤的土地價格,自然也應該由土地取得費用和土地增值收益兩部分構成。其計算公式:樓面地價=地價/容積率=(土地取得成本+增值收益/容積率。由此可以推算,土地增值收益=地價-土地取得成本=容積率*樓面地價-土地取得成本。我們所測算出的地價既包括政府征收的土地增值收益,也包括土地取得成本。因此,“毛地”出讓改變容積率評估的土地差價還應在扣除土地取得成本后,才是真正的補交土地出讓金。而“毛地”出讓中的土地取得成本主要是拆遷安置成