1、分稅制存在的問題與對(duì)策         內(nèi)容包括 分稅制 事權(quán) 財(cái)權(quán) 轉(zhuǎn)移支付制度        摘要分稅制的實(shí)施表現(xiàn)出一系列的積極效應(yīng)，但同時(shí)也突出地存在著地方尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大等問題，根據(jù)建立適應(yīng)主義需要的財(cái)政的要求，進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的設(shè)想是轉(zhuǎn)變政府職能，實(shí)行四級(jí)政府的運(yùn)行結(jié)構(gòu)，明確各級(jí)政府的事權(quán)與財(cái)政支出范圍，逐步建立規(guī)范化的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。 關(guān)鍵詞分稅制；事權(quán)；財(cái)權(quán)；轉(zhuǎn)移支付制度一、引言適應(yīng)

2、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，在借鑒市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家成功經(jīng)驗(yàn)并充分考慮國(guó)情的基礎(chǔ)上，我國(guó)于1994年進(jìn)行了分稅制財(cái)政體制改革。其后，從1995年開始我國(guó)又對(duì)政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行了改革，逐步建立了較為規(guī)范的政府間財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系，加之2002年的所得入分享改革，我國(guó)基本上建立起了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的財(cái)政體制框架。這是我國(guó)建國(guó)以來政府間財(cái)政關(guān)系方面涉及范圍最廣、調(diào)整力度最強(qiáng)、影響最為深遠(yuǎn)的重大制度創(chuàng)新。經(jīng)過九年多的運(yùn)行，分稅制財(cái)政體制表現(xiàn)出了一系列的積極效應(yīng)，如規(guī)范了政府間財(cái)政分配關(guān)系、建立了財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制、規(guī)范了財(cái)政收入分配秩序、提高了地方政府的征稅努力程度、提高了中央本級(jí)收入占總財(cái)政收入的

3、比重、強(qiáng)化了各地區(qū)對(duì)中央財(cái)政的依賴度、轉(zhuǎn)移支付力度逐步加大、轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)漸趨合理等等。與此同時(shí)，地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大也暴露出了分稅制財(cái)政體制所存在的一些主要問題。本文將對(duì)分稅制財(cái)政體制存在的主要問題進(jìn)行深入剖析，并提出進(jìn)一步完善分稅制財(cái)政體制的基本構(gòu)想。二、分稅制財(cái)政體制在運(yùn)行中所表現(xiàn)出的主要問題地方財(cái)政尤其是縣鄉(xiāng)財(cái)政困難、地區(qū)間財(cái)政能力差距日趨擴(kuò)大是當(dāng)前財(cái)政運(yùn)行中的兩大突出問題，這兩大問題暴露出了現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制的某些缺陷。（一）地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)與基層財(cái)政困難1994年我國(guó)分稅制財(cái)政體制改革后，地方財(cái)政收入快速增長(zhǎng)。1994年地方財(cái)政本級(jí)收入為2311

4、.6億元，到2002年地方財(cái)政本級(jí)收入達(dá)到8524億元，2002年為1994年的3.69倍，年均遞增17.9%；1994年地方財(cái)政總收入（地方本級(jí)收入+中央補(bǔ)助）為4700.7億元，到2002年地方財(cái)政總收入達(dá)到15886億元，2002年為1994年的3.38倍，年均遞增16.5%.但與此同時(shí)，許多地方縣鄉(xiāng)政府的財(cái)政困難卻與日俱增，工資欠發(fā)普遍化、赤字規(guī)模不斷擴(kuò)大、實(shí)際負(fù)擔(dān)沉重、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)日漸膨脹。全國(guó)2470個(gè)縣級(jí)單位，40%以上是赤字，縣級(jí)不能發(fā)債券，只好通過其它途徑借債或拖欠工資。河北省在1998年以前累計(jì)欠公教人員工資9.66億元的基礎(chǔ)上，1999年當(dāng)年欠發(fā)3.41億元，2000年1-8

5、月新欠4.33億元，共欠17.2億元。2000年底，安徽省有30多個(gè)縣拖欠工資，累計(jì)拖欠工資總額14.4億元。鄉(xiāng)村級(jí)財(cái)政更為困難，有人估計(jì)，平均每個(gè)鄉(xiāng)有400萬赤字，全國(guó)4萬多個(gè)鄉(xiāng)就有赤字1776億。平均每個(gè)村20萬赤字，村級(jí)就有1483億赤字。鄉(xiāng)村兩級(jí)財(cái)政赤字達(dá)3259億。為什么在地方財(cái)政收入大幅度增長(zhǎng)的同時(shí)基層財(cái)政卻越來越困難？從財(cái)政體制的角度來看，有如下兩方面的重要原因：1.財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分的不對(duì)稱，加劇了基層財(cái)政困難。目前，分稅制財(cái)政體制對(duì)于省、市、縣分別有哪些財(cái)權(quán)，應(yīng)對(duì)哪些事權(quán)負(fù)責(zé)，并沒有做出明確規(guī)定，各級(jí)之間扯皮很多。在體制運(yùn)行的過程中，這些問題對(duì)于地方財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)所帶來的不良影響日漸突

6、出。一方面，省、市級(jí)政府不斷加大了對(duì)財(cái)政資金的集中力度，省級(jí)政府所集中的資金從1994年的16.8%提高到2000年的28.8%，年均提高兩個(gè)百分點(diǎn)，市一級(jí)政府同樣也在想方設(shè)法提高集中程度。2000年地方財(cái)政凈結(jié)余134億元，而縣、鄉(xiāng)財(cái)政赤字增加。這說明實(shí)際上財(cái)力在向省、市集中；另一方面，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府仍一直要提供義務(wù)、區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會(huì)治安、保護(hù)、等多種地方性公共物品，還要在一定程度上支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強(qiáng)、欠賬多，所需支出基數(shù)大、增長(zhǎng)也快，無法壓縮。比如，九年制義務(wù)教育，該項(xiàng)支出有依據(jù)，而且由于規(guī)模擴(kuò)大較快和相關(guān)支出因價(jià)

7、格上升較快，所需資金膨脹更快，主要發(fā)生在縣、鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政。再如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)長(zhǎng)期以來各類基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重不足，欠賬累累，而農(nóng)村化、城市化進(jìn)程又要求配套完善基礎(chǔ)設(shè)施， 對(duì)縣級(jí)政府來說這是非常沉重的負(fù)擔(dān)。另外，省以下地方政府還要承擔(dān)一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，比如社會(huì)保障，1994年推出分稅制時(shí)，該項(xiàng)事權(quán)沒有界定在多大程度上由省以下政府特別是縣級(jí)政府來承擔(dān)，現(xiàn)在實(shí)際上卻要求地方政府負(fù)責(zé)。總之，由于分稅制財(cái)政體制在財(cái)權(quán)與事權(quán)劃分方面近幾年并沒有取得明顯進(jìn)展，財(cái)權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，這在很大程度上加劇了基層政府的財(cái)政困難。2.政府層次過多，基層政府缺乏主體稅種。我國(guó)實(shí)行五級(jí)半政府管

8、理結(jié)構(gòu)層次。第一級(jí)是中央政府；第二級(jí)是31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市（不包括香港、澳門和地區(qū)）；第三級(jí)是331個(gè)地級(jí)行政單位；第四級(jí)是2109個(gè)縣級(jí)行政單位；第五級(jí)是44741個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。從80年代以來，又專門設(shè)置了16個(gè)計(jì)劃單列市，相當(dāng)于副省級(jí)單位。因此，中國(guó)實(shí)行的是世界上獨(dú)有的五級(jí)半政府層次。與世界上任何一個(gè)大國(guó)相比，這一行政特征使得中國(guó)不僅形成了中央與地方之間的復(fù)雜關(guān)系，而且還在同一省區(qū)內(nèi)形成了上一級(jí)政府與下一級(jí)政府之間的復(fù)雜關(guān)系，這對(duì)于建立適應(yīng)分布于廣大區(qū)域的、條件差異顯著的、多級(jí)政府層次的并統(tǒng)一在同一個(gè)體制框架下的財(cái)政體制帶來了極大的難度。例如，我國(guó)政府層次比其他大國(guó)多出兩級(jí)，如何在

9、五級(jí)半政府之間劃分財(cái)政收入，確定財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大是顯而易見的?，F(xiàn)行分稅制財(cái)政體制只能走共享收入的道路，1994年分稅制財(cái)政體制改革將增值稅、資源稅和交易稅作為共享稅，從2002年起又將企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅作為共享稅，這樣，數(shù)得著的大的稅種已經(jīng)全部共享，在過渡狀態(tài)下這是一種策略性選擇，但從長(zhǎng)期來看，不利于分稅制財(cái)政體制基本框架的穩(wěn)定。我國(guó)省以下的分稅制財(cái)政體制更是五花八門，各地不一，有的安排了復(fù)雜易變的分享，有的則干脆實(shí)行包干制，總體而言，“討價(jià)還價(jià)”色彩濃重，與分稅制有較大的距離。近年來，地方財(cái)政困難的加劇，在一定程度上正是由于政府層次過多、地方政府缺乏主體稅種所導(dǎo)致的。當(dāng)然，地方財(cái)政困難還有許多其他原因。例如，盡管近兩年來調(diào)升工資時(shí)中央加大了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，但是按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)不斷提高工資確實(shí)加大了基層財(cái)政壓力。另外，一些法律以至政府行政規(guī)定，對(duì)財(cái)政支出提出了硬性要求，規(guī)定對(duì)相關(guān)領(lǐng)域的投入應(yīng)高于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)，不僅使財(cái)政支出剛性增長(zhǎng)，而且肢解了財(cái)政職能，與預(yù)算法存在一定的抵觸。（二）地區(qū)間財(cái)政能力差距日益擴(kuò)大分稅制財(cái)政體制改革以后，雖然中央政府不斷加大了對(duì)地方政府的轉(zhuǎn)移支付力度，但與財(cái)政包干體制下相比，地區(qū)間財(cái)政能力差距表現(xiàn)出日益擴(kuò)大的趨勢(shì)，如表1所示。分稅制財(cái)政體制改革以后地區(qū)間財(cái)政能力差距的擴(kuò)大主要是由于我國(guó)現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付資金