1、" 一案三制 " ：中國 應(yīng)急管理體系建設(shè)的核心內(nèi)容 2003年6月17日，在抗擊 "非典"斗爭取得決定性勝利之際，溫家寶主持召開 專家座談會，研究加強公共衛(wèi)生建設(shè)促進經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)發(fā)展問題。他引用恩 格斯的名言 " 一個聰明的民族，從災(zāi)難中學(xué)到的東西會比平時多得多 "，強調(diào)要善 于總結(jié)經(jīng)驗和教訓(xùn)，更加重視提高應(yīng)對突發(fā)事件的能力，更加重視對社會的管 理，更加重視經(jīng)濟社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。在取得了抗擊"非典"的決定性勝利之后，中國全面加強應(yīng)急管理體系建設(shè)的工作也隨之起步，其核心內(nèi)容被簡要地 概括為 "一案三制 &

2、quot;（應(yīng)急預(yù)案，應(yīng)急管理體制、機制和法制）。1應(yīng)急預(yù)案 應(yīng)急預(yù)案是應(yīng)急管理的重要基礎(chǔ)，是中國應(yīng)急管理體系建設(shè)的首要工作。2003年 11月，國務(wù)院辦公廳成立應(yīng)急預(yù)案工作小組。2004年 1月，國務(wù)院召開了國務(wù)院各部門、各單位制定和完善突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案工作會議。4 月 6 日和 5 月 22 日，國務(wù)院辦公廳分別印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門和單位制定和修訂突發(fā) 公共事件應(yīng)急預(yù)案框架指南和省（區(qū)、市）人民政府突發(fā)公共事件總體應(yīng)急 預(yù)案框架指南。 6月 3日至 12月 14日，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)分別主持召開專項應(yīng)急預(yù) 案審核會，并審閱了 105件專項預(yù)案和部門預(yù)案。 2005年 1月26日，國務(wù)院召 開常務(wù)

3、會議，審議并原則通過了國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案。2月25 日，國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長華建敏受國務(wù)院總理溫家寶委托，向十屆全國 人大常委會第十四次會議報告應(yīng)急預(yù)案編制工作，并表示： "全國應(yīng)急預(yù)案框架 體系已初步形成。"4月17日，國務(wù)院印發(fā)國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù) 案。 5月至 6月，應(yīng)對自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件四 大類 25 件專項應(yīng)急預(yù)案、 80件部門預(yù)案也陸續(xù)發(fā)布。截至 2005 年底，全國應(yīng)急預(yù)案編制工作基本完成，包括國家總體應(yīng)急預(yù)案、 25 件專項應(yīng)急預(yù)案、 80 件部門應(yīng)急預(yù)案，共計 106 件，基本覆蓋了中國經(jīng)常發(fā) 生的突發(fā)事件的主

4、要方面，其中大多是根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展變化和客觀形勢的要 求新制定的。按照不同的責(zé)任主體，我國的應(yīng)急預(yù)案體系設(shè)計為國家總體預(yù) 案、專項預(yù)案、部門預(yù)案、地方預(yù)案、企事業(yè)單位預(yù)案以及大型集會活動預(yù)案 等六個層次。到 2005 年底，地方總體應(yīng)急預(yù)案的編制工作也陸續(xù)完成，許多 市、區(qū)（縣）也制定了應(yīng)急預(yù)案，全國應(yīng)急預(yù)案框架體系初步建立。據(jù)統(tǒng)計，截 至 2007 年 11 月，全國已制訂各級各類應(yīng)急預(yù)案 130 多萬件，所有的省一級政 府、 97.9%的市級政府、 92.8%的縣級政府都已經(jīng)編制了總體應(yīng)急預(yù)案，同時還 因地制宜地編制了大量專項及部門的預(yù)案，全國 "縱向到底、橫向到邊 "

5、的應(yīng)急預(yù) 案體系基本形成。 2應(yīng)急管理體制自2003年以來，在充分利用現(xiàn)有政府行政管理機構(gòu)資源的情況下，一個依托 于政府辦公廳（室）的應(yīng)急辦發(fā)揮樞紐作用，協(xié)調(diào)若干個議事協(xié)調(diào)機構(gòu)和聯(lián)席會 議制度的綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理新體制初步確立。 2006 年 6 月 15 日發(fā)布的國務(wù) 院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見提出，要" 健全分類管理、分級負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、屬地為主的應(yīng)急管理體制，落實黨委領(lǐng)導(dǎo)下的行政領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，加強 應(yīng)急管理機構(gòu)和應(yīng)急救援隊伍建設(shè)"。2007年11月1日起開始施行的中華 人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法明確規(guī)定， "國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類 管理、分級負(fù)責(zé)

6、、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制。 "2006 年 4 月，設(shè)置國務(wù)院應(yīng) 急管理辦公室（國務(wù)院總值班室），承擔(dān)國務(wù)院應(yīng)急管理的日常工作和國務(wù)院總 值班工作，履行值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào)職能，發(fā)揮運轉(zhuǎn)樞紐作用。根 據(jù)規(guī)定，中國把突發(fā)事件主要分為四大類并規(guī)定相應(yīng)的牽頭部門：自然災(zāi)害主 要由民政部、水利部、地震局等牽頭管理；事故災(zāi)難由國家安全監(jiān)管總局等牽 頭管理；突發(fā)公共衛(wèi)生事件由衛(wèi)生部牽頭管理；社會安全事件由公安部牽頭負(fù) 責(zé)。最后，由國務(wù)院辦公廳總協(xié)調(diào)。各部門、各地方也紛紛設(shè)立專門的應(yīng)急管理機構(gòu)，完善應(yīng)急管理體制。例 如，國家防汛抗旱、抗震減災(zāi)、森林防火、災(zāi)害救助、安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、

7、通訊、公安、反恐怖、反劫機等專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)應(yīng)急指揮與協(xié)調(diào)機構(gòu)也進一步 完善，軍隊系統(tǒng)應(yīng)急管理的組織體系也得到了加強。目前， 31 個省區(qū)市和 5 個 計劃單列市相繼成立了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，組建或明確了辦事機構(gòu)。 在城市應(yīng)急管理體制建設(shè)方面，根據(jù)不同的需求狀況和城市規(guī)模，南寧、北京、上 海、廣州、重慶等分別建立集權(quán)、代理、授權(quán)、網(wǎng)絡(luò)等不同模式的應(yīng)急管理體 制。據(jù)統(tǒng)計，截止到2007年底，所有的省級政府和市級政府、92%的縣級政 府成立或明確了應(yīng)急管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)；所有的省級政府和96的市級政府、 81的縣級政府成立或明確了應(yīng)急管理辦事機構(gòu)。 11 總的來看，中國目前正在建設(shè) 的新型綜合協(xié)調(diào)型應(yīng)急管理

8、體制，是建立在法治基礎(chǔ)上的平戰(zhàn)結(jié)合、常態(tài)管理 與非常態(tài)管理相結(jié)合的保障型體制，具有常規(guī)化、制度化和法制化等特征，有 利于克服過度依賴政治動員所導(dǎo)致的初期反應(yīng)慢、成本高等問題。3應(yīng)急管理機制應(yīng)急管理機制是指突發(fā)事件全過程中各種制度化、程序化的應(yīng)急管理方法與 措施。應(yīng)急管理機制涵蓋突發(fā)事件事前、事發(fā)、事中和事后全過程，主要包括 預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、信息報告、決策指揮、公共溝通、社會動員、恢復(fù)重 建、調(diào)查評估、應(yīng)急保障等內(nèi)容。2006年 7 月，國務(wù)院關(guān)于全面加強應(yīng)急管理工作的意見 指出，要 "構(gòu)建統(tǒng) 一指揮、反應(yīng)靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉(zhuǎn)高效的應(yīng)急管理機制 "。自 2003 年&qu

9、ot;非典"疫 情結(jié)束以來，黨中央、國務(wù)院和中央軍委發(fā)布了很多有關(guān)具體應(yīng)急管理機制建 設(shè)的文件，涉及監(jiān)測預(yù)警、信息報告、決策指揮、信息發(fā)布、恢復(fù)重建等多個 方面。例如，在監(jiān)測與預(yù)警方面，國家加強了氣象、地震、水文、海洋、地質(zhì) 災(zāi)害、森林火災(zāi)、農(nóng)林病蟲害、煤礦瓦斯等災(zāi)害預(yù)測預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)，如鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的衛(wèi)生院網(wǎng)絡(luò)直報率已經(jīng)由過去的 30%增加到 66.1%。 2007年 9 月 18日，國務(wù) 院辦公廳發(fā)出關(guān)于開展重大基礎(chǔ)設(shè)施安全隱患排查工作的通知。在信息報告 方面， 2007年 12月 30日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于突發(fā)公共事件信息報告情況 通報辦法（試行）的通知。在信息發(fā)布方面， 2004

10、年 2 月 11日，國務(wù)院召開 第 39 次常務(wù)會議原則通過關(guān)于改進和加強國內(nèi)突發(fā)事件新聞發(fā)布工作的實施 意見。在軍地協(xié)同方面， 2005年 6月 7日，國務(wù)院、中央軍委公布 軍隊參加 搶險救災(zāi)條例 ；20 日，國務(wù)院辦公廳發(fā)出 國務(wù)院中央軍委關(guān)于 軍隊參加搶 險救災(zāi)條例實行中有關(guān)問題的通知； 2006年 9月 20日，國務(wù)院辦公廳、中 央軍委辦公廳聯(lián)合發(fā)出關(guān)于加強自然災(zāi)害信息軍地共享機制建設(shè)的通知。4應(yīng)急管理法制 中國近幾年應(yīng)急管理工作最突出的特點， " 就是在深入總結(jié)群眾實踐經(jīng)驗的 基礎(chǔ)上，制訂了各級各類應(yīng)急預(yù)案，形成了應(yīng)急管理體制機制，并且最終上升 為一系列的法律、法規(guī)和規(guī)章，

11、使突發(fā)事件應(yīng)對工作基本上做到有章可循、有 法可依。 "12據(jù)統(tǒng)計，在 2007年 11月 1日突發(fā)事件應(yīng)對法施行前，中國已 經(jīng)制定涉及突發(fā)事件應(yīng)對的法律 35 件、行政法規(guī) 37 件。 13但這些法律法規(guī)只 適用于特定領(lǐng)域突發(fā)事件的應(yīng)對工作，部門性強，不具廣泛的指導(dǎo)意義。在 " 非 典"疫情暴發(fā)初期，原有立法提供的法制資源嚴(yán)重不足，導(dǎo)致政府反應(yīng)速度慢、 信息不暢、協(xié)調(diào)不力、低效無序、無法可依。 2003年 5 月12日突發(fā)公共衛(wèi)生 事件應(yīng)急條例 的出臺，標(biāo)志著中國衛(wèi)生應(yīng)急處理工作納入法制化軌道，衛(wèi)生應(yīng)急處理機制進一步完善2003 年 11 月，清華大學(xué)公共管理學(xué)院

12、和上海市法制辦分別接受國務(wù)院法制 辦委托，著手起草 緊急狀態(tài)法 立法草案。 2004年 3月，十屆全國人大二次會 議通過憲法修正案，將現(xiàn)行憲法中規(guī)定的 "戒嚴(yán)"修改為 "進入緊急狀態(tài) "，確立了 我國的緊急狀態(tài)制度，為緊急狀態(tài)法立法提供了憲法依據(jù)。 2006 年 5 月 31 日，第 138次國務(wù)院常務(wù)會議專題討論并原則通過 突發(fā)事件應(yīng)對法 （草案）。 2006年 6 月 24 日，十屆全國人大常委會第二十二次會議首次審議了突發(fā)事件 應(yīng)對法。2007年 8月 30 日，十屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過 突 發(fā)事件應(yīng)對法 ，這是新中國第一部應(yīng)對各類突發(fā)事件的綜合性法律。它的施行 標(biāo)志著我國規(guī)范應(yīng)對各類突發(fā)事件共同行為的基本法律制度也已確立，為有效 實施應(yīng)急管理提供了更加完備的法律依據(jù)和法制保障。據(jù)統(tǒng)計，黨的十六大以 來的 5