1、新形勢下推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變的思考 *編辦調(diào)研報告鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作是黨和政府在農(nóng)村工作的基礎(chǔ),鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能 發(fā)揮得好壞,直接關(guān)系到農(nóng)村社會穩(wěn)定與發(fā)展。隨著新農(nóng)村 建設(shè)的進一步深入,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變的認識和實踐還沒有 跟上形勢發(fā)展的需要,仍然存在著職能越位、錯位和缺位的 情況。十七大報告,為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提出了新要求,要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)必 須以解決農(nóng)民最需要的問題為核心,重塑基層政府職能,實 現(xiàn)政府行政管理與基層群眾自治有效銜接和良性互動。溫家 寶總理在全國農(nóng)村綜合改革會議上提出,要推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改 革,要以轉(zhuǎn)變政府職能為重點,提高行政效率,建立行為規(guī) 范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行 機制。通過深化改革

2、,鞏固農(nóng)村稅費改革成果,扎實推進社 會主義新農(nóng)村建設(shè),進一步完善農(nóng)村經(jīng)濟、政治和社會管理 體制,使農(nóng)村上層建筑更加適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的需要。所以, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能作用發(fā)揮得好與壞,直接關(guān)系到農(nóng)村社會的穩(wěn) 定與發(fā)展。我縣隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革試點工作的深入推進和農(nóng) 村稅費改革成果進一步鞏固,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能必須隨之轉(zhuǎn) 變,以適應(yīng)構(gòu)建和諧社會和建設(shè)社會主義新農(nóng)村的需要。 一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作現(xiàn)狀:自 2001年鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革后,我縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政機構(gòu)在設(shè)臵 上統(tǒng)一設(shè)臵“四辦一部”即黨政綜合辦公室、經(jīng)濟發(fā)展辦公室、社會事務(wù)辦公室、計劃生育辦公室和人民武裝部。共設(shè) 17個鄉(xiāng)鎮(zhèn), 2005年撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)過程中將柏林鄉(xiāng)撤并后歸入了 藏巴哇

3、鄉(xiāng),大族鄉(xiāng)撤并后歸入了卡車鄉(xiāng)并更名為喀爾欽鄉(xiāng)。 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分類過程中,柳林鎮(zhèn)、木耳鎮(zhèn)被確定為二類鄉(xiāng)鎮(zhèn),其 余 13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)為三類鄉(xiāng)鎮(zhèn),現(xiàn) 15個鄉(xiāng)鎮(zhèn)共核定行政編制 334名(其中周轉(zhuǎn)編制 5名 ,事業(yè)編制 654名。截止 2008年底 鄉(xiāng)鎮(zhèn)實有行政人員 322名(其中干部 311名,工人 11名 , 事業(yè)人員 548名?？傮w行政缺編 66名,事業(yè)缺編 106名。 二、存在的問題:1、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能定位不適應(yīng)。市場經(jīng)濟條件下,政府 的主要職能是經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不具備法律、政策、稅賦、財政補貼等經(jīng)濟調(diào)節(jié)手 段和能力;由于現(xiàn)行法律法規(guī)界定的行政執(zhí)法主體,絕大多 數(shù)為縣級以上

4、人民政府及相應(yīng)的行政主管部門;鄉(xiāng)鎮(zhèn)地稅、 國稅、 工商實行了垂直管理, 公安、 司法、 土地由縣上派出, 農(nóng)村中小學(xué)教師工資由縣直發(fā),衛(wèi)生院由縣直接管理,鄉(xiāng)鎮(zhèn) 對這些機構(gòu)不具備領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系,一些本該由縣級部門承擔(dān)或僅 需鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合的工作也交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦理,縣鄉(xiāng)職責(zé)不清,權(quán)責(zé)不 一,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對社會的管理職能事實上不健全。2、鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能弱化。全面發(fā)展和繁榮農(nóng)村經(jīng)濟,努力實 現(xiàn)社會主義農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化,是國民經(jīng)濟持續(xù),穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健 康發(fā)展的關(guān)鍵。但是,現(xiàn)階段的鄉(xiāng)鎮(zhèn)卻不能完全適應(yīng)農(nóng)村市場經(jīng)濟的發(fā)展,隨著市場經(jīng)濟體制的建立,農(nóng)產(chǎn)品的商品和 農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化程度不斷提高,在生產(chǎn)環(huán)節(jié), 流通環(huán)節(jié)也出現(xiàn)了很多問題。發(fā)展

5、過程中的資金短缺,技術(shù) 滯后,信息閉塞。這些問題都迫切需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來解決,而 實際上這恰好是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的薄弱環(huán)節(jié)。很多地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是 看得見卻管不著。在社會事務(wù)上,更存在著職能弱化問題。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一級政權(quán)組織,應(yīng)依法將本地區(qū)的政治、經(jīng)濟、文 化和各項社會事務(wù)都統(tǒng)管起來,這是法律賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)的重要職 責(zé),是我國政權(quán)體系實現(xiàn)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的客觀需要,也是建設(shè)社 會主義新農(nóng)牧村和構(gòu)建和諧社會的現(xiàn)實要求,但是,隨著部 分行業(yè)財政上劃和管理職能的脫鉤,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能落空。同時, 部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)站所事業(yè)單位工作人員人浮于事,群眾意見大,認 為政府監(jiān)督不力。3、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理方式不適應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還沒有完全從 計劃經(jīng)濟體制下的管理模式

6、轉(zhuǎn)變過來。重生產(chǎn)管理,輕提供 服務(wù); 重經(jīng)濟指標, 輕社會統(tǒng)籌; 重落實指標, 輕公共產(chǎn)品; 習(xí)慣于行政命令,不善于發(fā)揮市場作用發(fā)展經(jīng)濟,管了許多 不該管、管不好的事。4、“屬地管理原則”形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作壓力。根據(jù)我國 管理體制,鄉(xiāng)鎮(zhèn)是各項政策的最終執(zhí)行者,執(zhí)行的責(zé)任在鄉(xiāng) 鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有向下推的環(huán)節(jié),向上推更是沒有可能,別說是 上級黨委、政府,即使是縣直各部門也都不能得罪。特別是在信訪、安全生產(chǎn)、維護社會穩(wěn)定問題上,主動權(quán)并沒有掌 握在鄉(xiāng)鎮(zhèn)手中,但考核結(jié)果卻影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他工作成效。正是 來自“屬地管理”的壓力,鄉(xiāng)鎮(zhèn)在職能運行中小心翼翼,如 履薄冰。5、上級任務(wù)與自身中心工作的錯位。根據(jù)上級對鄉(xiāng)鎮(zhèn) 的

7、考核辦法 , 縣直各部門都手握“一票否決”之劍,將工作 任務(wù)層層分解,級級考核,逐級把壓力傳遞到鄉(xiāng)鎮(zhèn),而目前 鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著縣以上黨委、政府層層布臵下來的指考核指標任 務(wù)非常繁重,其中一票否決項目超過 5項之多。上級的任務(wù) 就如同一個圈,縈繞在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的心頭,直接導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)將更 多的精力放在應(yīng)付上級黨委政府及各職能部門安排的工作 中,在上級部門任務(wù)的重壓下,鄉(xiāng)鎮(zhèn)考慮立足于自身實際謀 求發(fā)展,服務(wù)經(jīng)濟的中心工作就顯得很蒼白,甚至于部分鄉(xiāng) 鎮(zhèn)已經(jīng)習(xí)慣了這種工作模式,上級部門支一支,動一動,不 支不動,而真正的創(chuàng)新性工作,立足于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際,服務(wù)發(fā) 展的“自選動作”寥寥無幾。6、鄉(xiāng)鎮(zhèn)各事業(yè)單位體制不順,減弱

8、了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)控 能力。目前,鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接管理的站所已經(jīng)很少,大部分實行垂 直管理,就連教育、衛(wèi)生這樣的社會公益事業(yè)單位部門的人 事權(quán)也不在鄉(xiāng)鎮(zhèn),而鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)著最大最直接責(zé)任的工作,據(jù) 初步了解,縣委、縣政府和各部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)簽訂的責(zé)任目標就 多達 18項以上,其中票否決項目就達 5項。實際的管理執(zhí)行權(quán)限非常有限,只有責(zé)任,沒有職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對各垂直部門 所站的協(xié)管作用遠跟不上縣級及其以上黨委、政府,更多的 是協(xié)調(diào)溝通,因此形成了部門掌權(quán),上級協(xié)調(diào),架空了鄉(xiāng)鎮(zhèn) 黨委、政府的實質(zhì)。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)所站各部門的調(diào)控力在降低,這 也直接導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項職能的充分發(fā)揮,缺少了有力的支 撐。7、人員素質(zhì)及結(jié)構(gòu)不適應(yīng),素質(zhì)普遍低下

9、。人員身份 混雜, 非公務(wù)員占比重過大。 官多兵少, 領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)占編過大。 人員結(jié)構(gòu)狀況不合理,即低學(xué)歷人員多,高學(xué)歷人員少;工 人多干部少;無專業(yè)技術(shù)人員多,專業(yè)技術(shù)人員少;老職工 多,年輕職工少。許多干部不重視馬克思主義理論和建設(shè)有 中國特色社會主義理論的學(xué)習(xí),不具備基本的理論基礎(chǔ)和政 策水平。同時,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部文化水平參差不齊,多數(shù)沒有受過 系統(tǒng)的正規(guī)教育。部分干部,對黨在農(nóng)村的工作政策理解的 不深不透。更重要的是,在長期的以“催糧要款”工作模式 為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部脫離專業(yè)工作,即使專業(yè)干部 也不懂專業(yè)特長。8、事業(yè)單位服務(wù)水平不適應(yīng)、服務(wù)功能不強。一是政 事不分。鄉(xiāng)鎮(zhèn)將事業(yè)單位工作人

10、員與行政人員混同使用,承 擔(dān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府安排的行政工作。結(jié)果是既沒有做好行政工作, 卻嚴重影響了本職工作。其次,由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)各站所人員知 識、文化、能力等較低,無法利用自身技術(shù),通過示范引導(dǎo)為農(nóng)提供各種產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù),導(dǎo)致“有人無事干、 有事無人干”的現(xiàn)象。9、沒有適應(yīng)新情況的工作模式。當前,在農(nóng)牧村各項 改革不斷深化的形勢下,尤其是取消農(nóng)業(yè)稅后。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干 部“官本位”的觀念還非常濃,不愿意放下架子直接面對農(nóng) 民,不能和群眾打成一片。有的干部在工作方面成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)和 村的傳話簡。三、轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的對策與建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)是農(nóng)村基層政權(quán)的主要組成部分,它承擔(dān)著國家管 理農(nóng)村社會事務(wù)的極其繁雜而又十分具

11、體的工作任務(wù)。面對 經(jīng)過稅費改革之后,農(nóng)民奔小康需求日漸提高的現(xiàn)實,我們 必須從保證農(nóng)村社會穩(wěn)定和經(jīng)濟發(fā)展的高度出發(fā),推進鄉(xiāng)鎮(zhèn) 職能轉(zhuǎn)變, 加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的制度化建設(shè), 努力實現(xiàn)依法行政。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變基本方向是要打造服務(wù)型政府。要實現(xiàn)三個轉(zhuǎn) 變,即指導(dǎo)思想上由政府本位向公民本位轉(zhuǎn)變;管理內(nèi)容上 實現(xiàn)由全能政府向有限政府的轉(zhuǎn)變;管理方式上實現(xiàn)由直接 管理向間接管理的轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變職能的重點是加強社會管理、 提供公共服務(wù)和維護社會穩(wěn)定。轉(zhuǎn)變途徑:第一,樹立以人 為本的執(zhí)政理念,強調(diào)“多予、少取、放活” ,突出“以工 促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)” ,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。第二,轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作 機制和模式。堅持因事設(shè)崗,因崗

12、定人,加快促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部 轉(zhuǎn)型,提高干部駕馭市場經(jīng)濟和開展工作新局面的能力。第三,堅持依法行政,規(guī)范干部行為。第四,要完善農(nóng)村工作 的考核機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的內(nèi)部考核,要實行權(quán)責(zé)統(tǒng)一。以業(yè)績?yōu)?取向,以民意為根本,讓群眾評議干部。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能所需 要注意的問題。 一是必須堅持思想認識先到位。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部頭 腦要盡快“轉(zhuǎn)變” ,由管理制約農(nóng)民的潛意識轉(zhuǎn)到服務(wù)理念 上來。 二是必須堅持以促進農(nóng)村發(fā)展為前提。 最終目的是為 了更好地服務(wù)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展,離開發(fā)展談轉(zhuǎn)變,是舍本 求末。 三是必須堅持上下聯(lián)動。 鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變涉及到方方面 面的利益和關(guān)系的調(diào)整,聯(lián)動性很強。要把鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革縣級改 革統(tǒng)一起來, 整體推進。

13、 四是必須堅持因地制宜, 務(wù)求實效。 只要不違背國家法律法規(guī),只要符合農(nóng)業(yè)發(fā)展需要、符合農(nóng) 民意愿,只要有利于解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)問題和鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能充分發(fā)揮,都 可以進行大膽探索。1、不斷強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)體制改革。轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能, 按照執(zhí)政為民、以人為本、構(gòu)建和諧社會的要求,明確鄉(xiāng)鎮(zhèn) 職能配臵。這就是促進經(jīng)濟發(fā)展、加強社會管理、強化公共 服務(wù)、維護社會穩(wěn)定。要實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)適應(yīng)社會主義市 場經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要,要賦予基層政府更多的社會政治職 能,把更多的經(jīng)濟職能交給市場。為此,必須實行基層政府 行為與農(nóng)民行為的區(qū)別。基層政府要尊重農(nóng)民主人地位,確 立“為農(nóng)民服務(wù)”的執(zhí)政理念,鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能要由抓事務(wù)向抓服 務(wù)轉(zhuǎn)移,

14、體現(xiàn)小政府大服務(wù)的目標。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要以減負放權(quán)為原則。機構(gòu)設(shè)臵也應(yīng)向這個重心靠攏,要立足實際, 合理設(shè)臵機構(gòu),不墨守成規(guī)。在精簡事務(wù)性機構(gòu)的同時,改 革鄉(xiāng)鎮(zhèn)“七站八所”的事業(yè)機構(gòu),理順其管理體制,組建以 產(chǎn)業(yè)服務(wù)為重心的服務(wù)機構(gòu),加強對文化、衛(wèi)生、環(huán)保、為 民服務(wù)中心、公益性管理與服務(wù)等機構(gòu)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)臵,合理 配臵資源和優(yōu)化生產(chǎn)力布局,從而加強農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作,賦 于鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多的社會事務(wù)管理權(quán)限,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)更多更好地為農(nóng)民 增收服務(wù),推動社會主義和諧社會和新農(nóng)村建設(shè)。2、轉(zhuǎn)變工作機制,改變行為方式。要破除包攬一切的 作法,按照專業(yè)化的要求把力量集中到各個產(chǎn)業(yè)發(fā)展的服務(wù) 中去,要千方百計調(diào)動農(nóng)民群眾的

15、積極性和創(chuàng)造性,激發(fā)農(nóng) 村經(jīng)濟的活力。現(xiàn)階段,一是要抓信息。要建立健全為農(nóng)牧 民提供最有效、最便捷的途徑就是建立和完善信息服務(wù)體 系,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和廣大干部應(yīng)當重視利用自己掌握的知識和科 技手段去收集信息,及時發(fā)布、傳達給農(nóng)民,減少農(nóng)民在種 植、 養(yǎng)殖、 勞務(wù)輸轉(zhuǎn)等方面的盲目性。 二是要做好市場分析, 為農(nóng)牧民提供產(chǎn)后服務(wù)。三是要做好科技推廣工作。科技是 產(chǎn)業(yè)的支撐,不注重科技,產(chǎn)業(yè)就體現(xiàn)不出質(zhì)量和效益,要 為農(nóng)牧提供長期的生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)。做好了這幾方面的工作, 農(nóng)民就能見到實惠,鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能作用也顯現(xiàn)了出來。 3、堅持依法行政,規(guī)范行政行為。鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變,并 非放棄管理職能, 而是要臵管理于服務(wù)

16、之中, 在服務(wù)中協(xié)調(diào),靠服務(wù)來管理。一是要努力實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能重心的轉(zhuǎn)變,即由 過去對鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟組織,鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的全方位領(lǐng)導(dǎo)與 管理轉(zhuǎn)變?yōu)閷ζ淙轿欢鄬哟蔚谋O(jiān)督與服務(wù)。二是健全政府 機關(guān),特別是“七站八所”等條塊單位的各項規(guī)章制度,并 使其能嚴格依法辦事,切實保護農(nóng)民利益,增加農(nóng)民收入。 三是加強基層民主法制建設(shè),調(diào)動廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性、 創(chuàng)造性,不斷提高勞動生產(chǎn)率,促進農(nóng)村經(jīng)濟持續(xù)、穩(wěn)定的 發(fā)展,4、強化技能培訓(xùn),力促干部轉(zhuǎn)型。建設(shè)一支高素質(zhì)的 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部隊伍,既是適應(yīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變和提高執(zhí)政能力的迫 切需要,又是推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重要前提。面對在發(fā)展農(nóng)村經(jīng) 濟過程中干部素質(zhì)與能力不適應(yīng)的問題,

17、我們要以培養(yǎng)技能 服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部,建設(shè)技能服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為目標,把干部 培訓(xùn)作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)職能轉(zhuǎn)變工作的重中之重。采取各種手段和措 施,加強對干部的教育培訓(xùn)工作,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部思想上要有為 民服務(wù)的意識,工作上有為民服務(wù)的本領(lǐng)。5、建立健全考核評價激勵機制。要建立健全面向鄉(xiāng)鎮(zhèn) 基層工作人員的考錄機制、考核機制、能進能出、能上能下 的用人機制、將懲激勵機制。通過實行定期和不定期對現(xiàn)有 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政事業(yè)單位人員,進行考核、考試,打破鐵飯碗。嚴 格入口,暢通出口。并通過定期不定期的考核真正形成“能 者上、平者讓、庸者下”的用人機制,調(diào)動鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作、學(xué)習(xí)的積極性。6、加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制管理。要以適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展 的需要出發(fā),明確符合基層政權(quán)特點的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)臵和人員 編制。按照實現(xiàn)短期財政支出不再增加、中期財政支出明顯 減少、長期財政支出徹底減負的思路,鄉(xiāng)鎮(zhèn) 5年內(nèi)機構(gòu)、人 員編制不能增加,黨政領(lǐng)導(dǎo)交叉任職。實行“一人多崗,一 崗多能” ,著力提高干部素質(zhì),增強政策觀念,提高行政能 力