1、關于加快駱家莊城中村改造專題報告赴西湖區文新街道駱家莊調查組 【內容提要】城中村的改造和建設是城市發展的重要階段。搞好城中村的改造和建設對于加快城市建設的發展具有重要意義。近幾年來，在杭州市委的正確領導下，市政府有關部門克服困難，努力工作，城中村的改造和建設取得了很大成績，提升城市的形象和品位，改善了城市形象，提高了群眾的生活質量。但是仍然存在著不少困難和問題，阻礙城中村改造和建設的健康發展。為了了解城中村改造和建設的情況，我們浙江工商大學、浙江工業大學部分專家學者參加組成了一個調查組，于4月15日至5月25日赴西湖區文新街道就駱家莊城中村改造這一專題進行了調查，又于5月25日以“推進改造、落

2、實政策、建設家園、保障權益”為主題與當地居民和基層干部交流座談，并廣泛地聽取了大家的意見。此次調查不僅深入了4個已被列入城中村改造的住宅區、3個西湖區所轄的股份經濟合作社，還走訪了省、市、區各級政府相關部門咨詢相關政策。隨后，我們對調查結果反復進行討論和提練，最后形成此調研報告。可以說，此報告反映了駱家莊村城中村改造中村民們的實際想法，我們提出的意見和建議既有政策依據，又總結、吸納了杭州市其他城區城中村改造和建設的先進經驗，為在城中村改造工作中公平合理地解決駱家莊農轉居歷史遺留問題，具有較強的參考價值，現將有關情況報告如下：一、基本情況（一）駱家莊的演變1993年前駱家莊是一個行政村，隸屬余杭

3、縣三墩鎮，全村共有農田、農地、魚塘、宅基地等，共計3100畝，人口2011 人，算得上一個江南的魚米之鄉。1992年至1993年，經余杭縣人民政府決定，余杭縣三墩經濟區、余杭縣統一征地辦公室，對該村所轄范圍內的全部集體土地（除預留宅基地 301畝外），以補償22000元/畝的方式，實行“四統式征用”（即：統一規劃、統一征地、統一開發、統一管理），所征土地均用于房地產開發。從此，駱家莊村民僅獲得22000元/畝補償后，就失去了賴以生存的土地，由“莊稼漢”成為“流浪漢”。 1994年開始駱家莊村民在預留的宅基地上逐漸重建家園-駱家莊東苑、駱家莊西苑。1996年駱家莊經行政區域調整被劃歸杭州市西湖區

4、，隸屬蔣村商住區，1998年12月又更名為西湖區人民政府文新街道辦事處，從此至今駱家莊村以“股份經濟合作社”特殊身份隸屬杭州市西湖區文新街道辦事處。（二）駱家莊東苑、西苑的現狀駱家莊東苑、西苑原處于杭州市城西邊緣的余杭縣新農村建設規劃地段，因行政區域調整、周邊土地征用、現位于杭州市西湖區北至文一西路、南至文二西路、東至竟舟路、西至紫金花路杭州城西較為繁華地區。東苑是一個獨立的住宅區，占地面積62畝、入住119戶；西苑分為三個相對獨立的住宅區，其中一區占地面積 124.053 畝、入住261戶，二區占地面積47.076畝、入住117戶，三區占地面積27.148 畝、入住26戶。四個住宅區共占地面

5、積301畝，常住戶口登記家庭523戶，常住人口2385人。駱家莊東苑、西苑之所以被列入城中村改造的范圍，是因為城市外延擴大，不再處于城市邊緣地區，但其土地性質、建筑格局、居民生活方式仍保留著傳統的農村特征。首先、設計規劃落后，建設標準偏低，土地資源浪費嚴重。居民住宅都為獨門獨戶的、三間三層的小型樓房，樓與樓的空間間距狹窄，左右間距不足一米五、前后間距不超過五米，影響著居民通風、采光和日曬；其次，小區簡直成了萬花筒，包羅萬象、應有盡有。居住房、出租房、開水房、雜貨店、小飯店、美容院、棋牌室、水果攤、蔬菜攤 交雜在一起，嚴重干擾了居民的日常生活；再次，違章建筑，隨意搭建比比皆是。住房屋頂的空中樓閣

6、、左右間距的狹縫小屋、房前屋后的小攤小鋪層出不窮。不少居民為了能多出租房屋竟將老人住在陰暗狹小的房中房。這不但破壞了城市景觀而且存在著安全隱患。此外，人口密度極度膨脹，綜合治理防范機制弱化。出租房價格便宜吸引了大量外來人員。城中村人滿為患，垃圾污水得不到及時清理，消防通道嚴重堵塞，人員狀況錯綜復雜，犯罪分子常常魚目混珠、乘機作案。從文新派出所了解到，近年來“偷、盜、搶”等刑事犯罪不斷增加，“黃、賭、毒”等社會丑惡現象屢禁不止，社會治安面臨嚴峻挑戰。總之，駱家莊村它存在于城市中，卻游離于城市之外。這是一個奇特的生態系統，它本來的主人，已經變成了服務者，而真正的主體是外來人。租房客、生意人、夫妻檔

7、，雜貨店、美容院、小飯店、開水房、水果攤、蔬菜攤等都是依附在這個生態圈上，以此為生。這里遭遇過十年前的大遷徙、生態改變和價值觀崩塌，卻又面臨著新一輪的遷徙和隨時都會消失的村莊。 （三）駱家莊農轉居民就/失業狀況與生活來源1993年被征地時，駱家莊全村符合招工條件可安置就業人員有 人。征地后，政府居然既沒有安排他們一個人就業，又沒有采取任何相應的就業措施，致使他們至今都沒有生活保障，只能以住房出租為生。因此，目前駱家莊農轉居民失業及其生活保障等問題非常嚴重，其程度遠遠要超出我們的想象。（表1）就/失業情況 單位：人員需安置就業政府安置就業自謀職業失 業其 他 1054 （表2）生活來源 單位：人

8、員固定工資外出務工出租住房個體工商其 他 從上述列表中可以看出 ，（四）駱家莊集體經濟由于駱家莊征地較早，政府措施銜接不力，相關政策沒有落實到位（駱家莊至今尚未得到開放性安置，即：征地總面積的10%留用地），駱家莊沒有發展和壯大集體經濟的基礎，而且背負外債較高，發展步履艱難。從2004年至2008年駱家莊股份經濟合作社只能利用沿文一路、古墩路，且法律手續不齊全的建筑設施出租為股民提供一點生活補助，同時維持其日常事務性支出。（表3）2004年至2008年駱家莊股份經濟合作社可用資金 單位: 萬元 20042005200620072008708 413 300 1194 1217（注：駱家莊被征土

9、地2724畝、現常住戶口登記家庭523戶，常住人口2385人。）（表4）2004年至2008年益樂股份經濟合作社可用資金 單位: 萬元 200420052006200720082321 2171 2264 2953 3904（注：益樂被征土地2000畝、現常住戶口登記家庭456戶，常住人口1998人。）（表5）2004年至2008年古蕩灣股份經濟合作社可用資金 單位: 萬元 200420052006200720083113 3122 4003 7034 9056（注：古蕩灣被征土地960畝、現常住戶口登記家庭298戶，常住人口1005人。）從上述列表中可以看出，當時被征土地越多，現在集體經濟越

10、落后。2004年駱家莊股份經濟合作社可用資金0.3萬元/人、益樂股份經濟合作社可用資金1.16萬元/人、古蕩灣股份經濟合作社可用資金3.1萬元/人；2005年駱家莊可用資金0.17萬元/人、益樂可用資金1.09萬元/人、古蕩灣可用資金3.11萬元/人； 2006年駱家莊可用資金0.13萬元/人、益樂可用資金1.13萬元/人、古蕩灣可用資金3.98萬元/人；2007年駱家莊可用資金0.5萬元/人、益樂可用資金1.48萬元/人、古蕩灣可用資金7萬元/人；2008年駱家莊可用資金0.51萬元/人、益樂可用資金1.95萬元/人、古蕩灣可用資金9.01萬元/人。因此，與周圍的集體經濟相比，駱家莊集體經濟

11、相當落后。 駱家莊集體經濟之所以如此落后，其根本原因在于沒有落實開發性安置用地，缺乏集體經濟發展空間。（五）居民對城中村改造的態度此次城中村改造涉及駱家莊東苑、西苑四個住宅區，需安置人口2385人。圍繞著城中村改造問題，駱家莊股份經濟合作社曾召開了一次房東代表大會，以了解對城中村改造民意。但大部分居民表示對現行政策不了解、對城中村改造心中無底，有思想顧慮。二、制約駱家莊城中村改造的主要因素城中村改造建設是一項極其復雜的、社會綜合過程，能不能達到政府、村民、開發商三滿意的效果，是城中村改造建設能否順利進行的關鍵。根據這次調研，我們了解到，主要存在以下三個方面問題：（一）對1992年至1993年開

12、發性征地心存余悸1993年前駱家莊村共有農田、農地、魚塘、宅基地等3100畝，人口2011 人，算得上一個江南的魚米之鄉。在開發性征地時除預留宅基地 301畝外，全村集體土地，以補償22000元/畝的方式，用于房地產開發。從此，駱家莊村民失去了賴以生存的土地，失地就失業，“莊稼漢”成為“流浪漢”。原定的男勞力亨受開發性用地的安置也成為了泡影。1998年至1999年城中村改造中，其他村享有10%的留用地，而駱家莊村由于開發早不能享受。村民們認為開發早與開發遲均是城中村的改造，只要是在這一大前提下，均應一視仁。杭州市區的拓展是城市發展的重要階段，勢必影響到農村的利益，搞好城中村的改造和建設對于提升

13、城市的形象和品位，加快城市建設的發展具有重要意義，相關政策的兌現，做到陽光規劃，和諧改造，才能充分發揮群眾的主觀能動性，才能把城中村改造建設變成政府和群眾的一致行動，才能把事情真正辦好。因此對這次的城中村改造，不知能否落實這些政策，解決遺留的歷史問題，村民們心存余悸。（二）對駱家莊城中村改造的政策不了解城中村的改造建設是群眾利益的一次大的調整，勢必造成各種矛盾的沖突，當地農轉居民對駱家莊城中村怎樣改造、何時改造心中無數。由于在十幾年前的征地過程中，相關政策（就業安置、生活保障等）沒有真正落到實處，致使當地農轉居民現在處于即失地又失業，生活只能依靠住房出租的狀態。因而，他們對政策實施和政府承諾心

14、有余悸。作為城中村改造的主體，應該向他們講清楚城中村改造的相關政策、盡快完善規劃審批手續和工作流程，避免造成一部分改造項目手續未能審批，變成了違法建設項目，失信于民。真正做到權為民所用，利為民所謀，落實蔡市長于2007年9月14日在檢查城中村改造和農轉居多層公寓建設工程講話時強調的“一村一方案”重要指示。只有這樣，才有利于加快駱家莊城中村改造的步伐。（三）對駱家莊沒有“10%的留用地”不滿意根據杭政函2002148號文件規定，對撤村建居的與非撤村建居的，政府實行兩種補償標準，即開發性安置和貨幣安置。王書記曾于2007年10月11日在全市撤村建居和“城中村”改造工作現場會上的講話中還強調“一是撤

15、村建居村10%留用地政策”。駱家莊既然屬于撤村建居的范圍，又被列入城中村改造的重點對象，理應適用開發性安置。但對駱家莊農轉居民來說，既沒有10%留用地，又沒有城市居民應有的社會保障。從體制上講，他們失去了土地、撤了村、但沒有建居（建立駱家莊社區），他們卻以“駱家莊股份經濟合作社”這一經濟實體的法人身份隸屬文新街道；從法律上講，他們完成了市民化，已經是城市居民中的一部分，但他們得不到失業救濟，沒有最低生活保障，不能享受與城市居民那樣有退休養老和看病住院等相同待遇，他們的住房沒有“三證”，他們的集體經濟發展履步艱難，杭州市城中村改造的各項陽光政策普照到杭城每個各落，但照不到駱家莊村，種種不公平現象

16、使他們不得不對政府的承諾產生質疑。除此之外，駱家莊村的改造建設的最大困難是缺乏資金。用土地資源換取改造資金，是大多數城中村改造建設普遍采用的方法，這一方法為政府減輕了資金方面的壓力。如果按土地置換形式進行，城中村改造的拆遷補償資金的缺口便成為了一大難題。三、加快駱家莊城中村改造的對策建議杭州市、區兩級政府決定對駱家莊進行城中村改造，這無疑是一件福在于民、難在于臣、功在當代、利在千秋的大好事，終究會得到老百姓理解和支持。駱家莊城中村改造有許多歷史遺留問題要解決，絕非同于一般的城中村改造，情況會變得更加復雜。尤其是城中村改造建設涉及多方面的利益觸及到社會各個層面的利益，情況非常復雜，物權法實施后，

17、協調的難度更大。但是，城中村的改造建設是城市建設發展必須解決的問題，躲不開，繞不過。為了更快更好地推進駱家莊城中村改造，公平合理地解決駱家莊農轉居民歷史遺留問題，在充分調查研究的基礎上，調查組提出以下建議：（一）以科學發展觀為指導，高標準做好規劃工作。規劃是龍頭，應該變被動的規劃為主動規劃，統籌安排好城中村改造的規劃，對改造規劃方案、平面布置、安置面積、開發面積等向市民公示，做到陽光規劃，和諧改造。（二）加強宣傳教育，提高思想認識，調動群眾的積極性。城中村改造雖是惠及千家萬戶的好事，但由于該項工作涉及全體居民的切身利益，工作難度很大。只有充分發揮群眾的主觀能動性，積極性把城中村改造建設變成政府

18、和群眾的一致行動，才能把事情真正辦好。因此，要通過加強宣傳教育，統一群眾思想，使廣大群眾充分認識城中村改造建設的重要意義，樹立大局意識，增強全局觀念，理解支持政府工作，加快城中村改造建設步伐。（三）實現駱家莊農轉居民同城同待遇。土地不僅是農民最基本的生產和生活資料，而且還承載了社會保障的功能，是廣大農民的最后一道生活保障線。由于城鄉的二元結構，我國農村基本沒有什么正規的社會保障制度。近年來，西湖區政府相繼制定出臺了關于推進農村社會保障體系建設的若干意見、西湖區征地農轉非人員就業和社會保障實施細則的通知、杭州市西湖區新型農村合作醫療制度實施細則、西湖區居家養老金夕工程等若干文件，最近，市委常委會

19、、市政府常務會議分別專題研究了杭州市基本醫療保障辦法（征求意見稿）和杭州市基本養老保障辦法（征求意見稿）。以上各種政策出臺與“城中村”村民密切相關，也是征地拆遷政策的重要組成部分。可按政策對征地補償標準和被征地農民的參保年齡、繳費標準、領取年齡、待遇水平、基本生活保障金調整以及基金的籌集、管理和使用等作出相對統一的規定，并加以落實。因為1993年被征地時，駱家莊全村符合招工條件可安置就業人員有 人。征地后，政府既沒有安排他們工作，又沒有采取任何相應的就業措施，致使他們至今都沒有生活保障。因此，對于失地村民，政府應采取彌補措施，將他們納入城市居民的社會保障體系，使他們享受本市職工醫療、退休的同城

20、同等待遇。這樣既解決了被征地農民的長遠生計問題，又為構建城鄉一體化的社會保障制度創造條件。（四）實現駱家莊農轉居公寓房商品化。圍繞著城中村改造拆遷安置，杭州市政府科學地提出了“一村一方案”，解決了好多問題，收到了很好效果。“一村一方案”，實質上就是特殊問題特殊對待。截至1993年駱家莊所有農業用地已經被國家全部征用完畢。事實上，他們已為國家的建設和城市的發展做出了極大的貢獻。因此，面對駱家莊城中村改造特殊性，在對待駱家莊農轉居民利益得失方面，政府應當力求與本市區域范圍內農轉居民的平衡，督促土地、房產、稅務等部門為將來新建的駱家莊農轉居公寓房免費辦理“三證”手續，使駱家莊農轉居公寓房轉變為商品房

21、。這將是“一村一方案”在落實不同對象、不同對待方面的最完美體現。（五）堅持一村一策，實事求是，深入調查研究，進一步完善和出臺好政策，解決遺留的歷史問題。撤村建居村中的10%留用地政策、廉租房建設，應該說，是城中村改造中最好的人性化方案，深受廣大人民群眾的擁護。1999年拆村建居，駱家莊所有集體土地早已被國家征用了，駱家莊得不到10%開發性安置用地和廉租房建設用地，本來城中村改造是一個新生事物，在駱家莊村卻成為歷史遺留問題。我們認為，城中村改造是原有村民舊房的改造拆遷，以改善、提升城市的形象和品位，提高群眾的生活質量。因此，在這次城中村改造中，原駱家莊村存留的集體土地以落實政策的方法轉化為開發性

22、安置用地，在政府、老百姓、開發商等多方面利益的分配上，以一村一策的方案，政府提存的35%的款項全部用于駱家莊村的改造以彌補幾十年來駱家莊村在響應政府號召加快城中村改造中遺留歷史的問題，解決村民們心存的余悸。正如杭州市人大常委會主任王國平在全市撤村建居和“城中村”改造工作現場會上的講話指出：“大幅提高“城中村”村民和生活在“城中村”外來務工人員的生活品質，是我們實施“城中村”改造的根本出發點和落腳點。在“城中村”改造中，市、區兩級黨委和政府絕不會賺一分錢，反而要貼一大筆錢，用以建設基礎設施，改善“城中村”的居住環境。過去幾年我們是這么做的，今后仍然要這么做。”我們認為有現實意義。而駱家莊村為了積

23、極配合政府此次城中村改造，駱家莊股份經濟合作社也愿意將僅有的50畝集體工業用地與4個住宅區的301畝宅基地一并列入城中村改造的范圍，以此減輕城中村改造中政府的經濟壓力。但政府應將在此次城中村改造中建造駱家莊農轉居公寓房所剩的宅基地轉化對駱家莊農轉居民開發性安置用地和配套開發用地招標拍賣款項中政府提存的35%款項返還給駱家莊村的城中村改造的專項基金，我們認為這一方案也是可取的。這不僅能解決駱家莊農轉居民開發性安置用地問題，又能解決駱家莊集體經濟發展和壯大問題，還能為政府解決駱家莊農轉居民因失地而沒有生活保障問題。（六）重視駱家莊村的基層組織機構建設。駱家莊村是街道辦事處轄下的一個行政村，“街帶村

24、”、“街管 村”的農村社區。在不斷拔地而起的城市建筑的重重“包圍”下，村域范圍與村民聚落基本合為一體，形成內外特征均自成一格的城中之村。我們都知道，村級基層組織是村民群體成員可以借助的惟一重要社會資源。 在城市強勢力量的“圍攻”下，脫胎于農民、又不得不進入城市生活的城中村民普遍一無技術、二無文化、三無特殊優勢，是城市生活中最缺乏競爭能力的群體。目前中國還沒有建立起規范化的弱者保護機制，這些人的訴求與利益隨時都有可能遭到忽視。由于村級基層組織具有長期正式組織的合法性，同時又根植于農民的歷史文化以及種種正式與非正式的關系與制度，所以，這類基層組織擁有實現這一村民群體需要的不可替代的能力與潛力。但是

25、，在城市鬧市區內仍然還有稱之為“村”的社區，這與周邊的城市氛圍很不協調。2005年，經西湖區區委區政府批準，文新街道對駱家莊村進行了撤村改制的變革。改制的主要內容是：第一，集體經濟公司化，組建了XX企業集團有限公司；第二，撤銷村黨總支，成立了企業集團黨委；第三，撤銷村委會；我們認為在此基礎上，原村委屬下的XX個經濟社在行政管理上改組為XX個村民小組，成立一個駱家莊居委會直接歸街道辦事處管理。由此實現制度與體制上的城鄉一體化，把村民轉變為市民，把農村社區轉變為城市社區。既能夠讓原村民更充分地分享城市化利益， 同時又能夠實現政府城市管理的策略，是一舉多贏之策。社區經濟的公司化，是要把繁雜的社區行政與社會事務“剝離”出來，轉移到街道與居委會，這既可以節約原村委投資于辦社區的大筆開支，又可以引入規范的公司化運作機制，從而推動經濟效益的提升，讓社區村民（同時還是公司股民）獲得更多的經濟利益。而居委會則可以通過強化政府相關職能機構對城中村事務的介入，強化街道與新組建居委會的聯系與管理力度，優化流動人口聚居區的社區治理。綜上所述，我們認為駱家莊城中村改造最終目的就是提高當地居民生活品質，改善居民居住條件，建設美好家園，美化城市環境。駱家莊城中村改造事關政府、百姓、開發商諸多利益。要形成三方滿意的局面，必須發揮政府的主導作用，調動各方積極因素。駱家莊城中村改造一定會遇到許多問題，