1、運用工程擔保，完善建筑市場信用體系煙臺市建設工程招標投標管理辦公室王淑娟工程擔保簡單概括：擔保人（一般指銀行、擔保公司、保險 公司等）應工程合同一方（投保人）的要求向另一方（權利人） 做出的書面承諾。由被擔保人向擔保人交付費用，通過擔保人提 供擔保，保證其利益不受損害。在工程擔保中，被擔保人因故不 能履行合同時，擔保人必須采取積極措施，保證合同能繼續完成。工程擔保是一種維護市場秩序， 保證工程參與各方守信履約 的風險管理機制。建立和規范工程擔保制度是我國政府長期以來 為了控制工程風險、保證工程質量、遏制拖欠工程款和農民工資 等等而采取的一項重要舉措，是加強建筑市場信用建設、完善建 筑市場信用體

2、系的重要組成部分，是整頓規范建筑市場經濟秩序 的一項治本之策 。本文就工程擔保的作用和規范問題談一些粗淺 的認識：一、明確運用工程擔保的必要性。1、運用工程擔保是與國際慣例接軌的需要。 在市場經濟發達的國家，工程擔保作為一種信用工具被廣泛 運用于工程建設承發包中，在規避合同信用風險，有效地保障合 同的履行方面發揮著積極的市場功能。 我國加入 WTO 以來，為了 和國際慣例接軌，提高國內建筑業在國際上的競爭力，必須加強 國內企業的風險意識與信用意識，提高其整體管理水平，因此工 程擔保在工程建設領域的應用是市場發展的必然要求。2、運用工程擔保可以確保工程質量規避風險，規范建筑市場 秩序。隨著市場經

3、濟的不斷發展，建筑業已經成為國民經濟的支柱 產業，全國建筑施工企業已有八萬多家， “僧多粥少”的局面也日益 突出，建設工程中存在的工程質量風險，政府管理難度很大，實 行工程擔保可以促進市場自身優勝劣汰機制的有效發揮，促進業 主、施工單位、監理單位、承包商、擔保公司等各方提高素質。 由于擔保人對投保人資質和信用等審查和對工程建設的監督，能 夠督促投保人保質保量的按期完工，確保工程質量規避建筑市場 風險。3、運用工程擔保可以有效遏制拖欠工程款的問題。工程款拖欠是困擾我國建筑業的一個嚴重的問題。根據對拖 欠工程款和農民工資的調查，存在拖欠款的主要原因是業主在資 金到位和合同履行方面不受約束。工程擔保

4、推行后，在實行承包 履約的同時，業主工程款支付擔保將對等實施，從而確保承包商 工程款按時到位，在保證工程項目順利建設的同時承包商的利益 得到保證，承包商的工程款到位了，拖欠民工工資問題就會迎刃 而解了，一旦有一方不能履約，保證人將代為賠償和履約，通過 索賠和追償機制，保證合同剩余部分工程的建設和投保人的利益 不受損失，從而保證業主和承包商雙方的利益。我國工程擔保制 度是以解決工程款拖欠問題為主要目的開始實行的，通過業主工 程款支付擔保保證業主履行合同約定的工程支付業務，解決拖欠 工程款的問題。4、運用工程擔保是轉變政府職能的有效途徑。 對于政府工程建設行政主管部門作為業主參與工程擔保，會 從自

5、身的經濟利益出發，參與工程質量管理和安全監督，通過索 賠責任程序，強化各行為主體的合同意識，有助轉換政府職能， 還可以減輕政府財政負擔和壓力，保證政府投資的安全。5、運用工程擔保有利于招標投標的公平、公正。 在建設工程承包發包活動中設定保證擔保后，由于投標人在 參與競標的同時必須提供相應的保證擔保， 并接受保證人的監督， 所以也就使其不敢貿然以低于成本的價格投標，否則虧本的只能 是承包商。這樣能規避以低于成本價的投標價格參與競標的惡性 競標行為，在一定程度上保證了工程招標投標工作的公平、公正。二、目前法律法規對工程擔保的規定及工程擔保在實施過程 中存在的問題。招標投標法中四十六條規定“招標文件

6、要求中標人提交履 約保證金的，中標人應當提交” ， 首次提出了履約保證金的概念。2002 年 ，建設部召開全國建設工作會議把實行工程擔保制 度作為“十五”期間的一項重要工作，并要求這項工作取得重大進 展。2004 年，建設部下發了建市 2004137 號文件“關于印發關 于在房地產開發項目中推行工程建設合同擔保的若干規定（試 行）的通知”，這是在全國范圍內全面強行推行建設工程擔保的重 要法律基礎，第一次對建設工程擔保做了較為全面系統的規定， 規定分為投標擔保、業主工程款支付擔保、承包商履約擔保和承 包商付款擔保，其中投標擔保可以采用投標保證金方式，業主工 程款支付擔保、承包商履約擔保和承包商付

7、款擔保應采用保證方 式。2005 年建設部發布了關于印發工程擔保合同示范文本 （試行）的通知 ，對工程擔保合同格式與基本條款做了比較詳細 明確的規定。以上法律法規逐步加大了工程擔保的推行力度，工程擔保作 為一種經濟手段和風險管理機制，在遏制拖欠工程款、保證工程 質量、防范工程風險等方面發揮了重要作用。但是我國的建設工 程擔保管理制度還不完善，缺乏相應的配套法規和強制性監督機 制，缺乏建設工程風險管理的具體規定，對工程擔保的認識還在 逐步深化，在實施過程中還存在許多問題，主要表現在以下方面：1、各方主體對實行工程擔保制度的必要性、 重要性認識不足， 實行工程擔保的積極性不高。推行工程擔保制度是建

8、立市場信用機制的重要舉措，是用經 濟手段解決當前建筑市場的突出問題， 由于我國建設體系不健全， 許多人對推行工程擔保制度不理解，對實行工程擔保的積極性不 高2、擔保公司綜合素質不夠高，導致惡性競爭。一方面，許多擔保公司缺乏相應專業和工程建設專業的復合 型人才，造成公司的信用差、業務能力低、擔保資質低，給工程 擔保市場帶來了許多不穩定性。另一方面，由于經濟實力不強， 許多施工企業擔心如果出現索賠，會給被保證人造成難以承受的 風險。因此，這些施工企業還是找開戶銀行作擔保人，不愿找擔 保公司，造成了銀行壟斷擔保市場，形成惡性競爭局面。3、工程擔保的法律體系不夠完善。目前，我國相繼頒布了建筑法 、擔保

9、法、合同法、招 標投標法等法律法規，對工程保證擔保制度進行不同程度的規 定，但由于市場經濟條件下，國有資本管理制度的理論和實踐尚 不成熟，因此缺乏完整的法律框架支持，工程擔保制度在推行中 存在著法律制度的不完善的問題。4、社會環境和市場環境不規范 .任何一種制度的建立都必須有政府、社會、市場的支持，工 程擔保制度的建立也是如此。但是，我國的建筑市場不是相對的 規范，社會對工程擔保存在質疑；業主和承包商對工程擔保認識 不夠，敷衍應付；有關法律法規不及時、不明確；惡性競爭充斥 工程擔保市場等等，這些都說明社會各方面未能給工程擔保提供 良好的發展環境。三、推行規范性擔保，加強建筑市場信用體系建設 。

10、1、大力開展宣傳和培訓工作，普及工程擔保知識，選擇有條件的工程試點，在總結經驗的基礎上逐步推行，培育擔保人市場， 積極發展工程風險管理中介咨詢機構，形成具有競爭機制的擔保 市場。2、參照國際慣例確定工程擔保的擔保范圍、擔保形式、擔保 額度、擔保費用。擔保范圍：首先應選擇小范圍政府投資及公共建筑和用于向 社會出售的商業工程。擔保形式：目前主要有投標保證擔保、履 約保證擔保、業主支付擔保、保修擔保四種形式。擔保額度：參 照國際慣例，選擇穩健的低保額擔保逐步過度到高額擔保額度。 擔保費用：參照國際慣例，制定合理的取費標準。3、政府有關部門要為工程擔保提供強制性、法律保證。工程擔保市場法律制度不健全，

11、政府相關部門職責不清，存 在交叉管理的現象。政府有關部門要盡快為工程擔保制度提供強 制性法律保證，利用規范性文件明確政府在工程擔保制度實施過 程中的具體職責，做好各部門的協調和配合工作，創造有利于工 程擔保發展的大環境，促進工程擔保的發展。4、完善保函備案監督審查，加大監管力度，使工程擔保發揮 作用。強制性要求業主和承包商在辦理建設工程施工許可證前將支 付保函和履約保函送到政府有關部門備案，防止虛假保函現象。 招投標工作結束后至竣工驗收期間的建設工程，政府管理部門要 跟蹤監督，落實合同的執行情況，發揮工程擔保的有效作用，預防各種風險發生5、建立企業信用檔案，促進建筑市場信用體系建設。在市場經濟中，信用在經濟活動中發揮著重要的作用，對于 業主、發包人、承包商、擔保公司的信用管理和監督管理是規范 和完善我國建筑市場企業信用資質建設的重要方面，建立企業信 用檔案管理制度將企業的信用信息以檔案方式進行管理，表彰信 用企業，揭露不良行為信用單位，可以激勵企業自