1、中外海洋環境管理比較研究目錄第一章 導言.-1.1研究背景和意義.-1.2國內外研究現狀-1.3研究思路與方法.-1.4研究框架與創新點-第二章 相關概念的界定 2.1環境的含義2.2海洋環境的界定2.3海洋環境管理的含義 第三章 海洋環境管理理論分析3.1環境稅理論. 3.2外部性理論 第四章 域外海洋環境管理制度比較分析 第五章 我國海洋環境管理現狀與實證分析 第六章 完善我國海洋環境管理制度建議 結語.參考文獻致謝 一、海洋環境與海洋環境管理“海洋環境”這個單詞我們經常使用，作為沒有海洋專業知識或不關注海洋的普通人，對海洋環境的概念認識主要是海洋污染，而且對海洋環境的概念在世界范圍內目前

2、也沒有絕對統一的定義，多少存在著差異。目前為，在國內外的著作和文獻中通用的海洋環境的定義主要有以下幾種，首先是 1996 年美國的 89 次國會參議員會議上通過的海洋公約上指出的“海洋環境”這一專業名詞應包括： 大洋，美國大陸架，五大湖，鄰近美國海岸深至200 米或者超過此深度但其上復水域容許開發海洋自然資源的深水區域的海床和底土，鄰接包括美國領海內的島嶼的同樣的海底區域的海床和底土，有關這些方面的資源。在管華詩等人的著作中將“海洋環境”定義為以人類生存與發展為軸心，相對其存在并產生直接或間接影響的海洋自然的和非自然的全部要素的整體。其中包括海洋空間內的水體及其物理、化學、生物要素，海底的地質

3、、地貌及礦產要素，海面及上空的海洋現象等自然固有要素與過程；也包括非海洋自然所固有的，即由人類活動引發的人為因素，如海洋污染、海洋次生災害。 鹿守本的海洋管理通論中對以往的海洋環境概念進行了綜合整理，海洋環境是指以人類生存與發展為中心，相對其存在并產生直接或者間接影響的海洋自然和非自然的全部要素的整體。根據中國海洋環境保護法，海洋環境指地球上連成一片的海河洋的總水域，包括海水、溶解和懸浮于水中的物質、海底沉積物和生活在海洋中的生物。9韓國的海洋環境管理法中明確定義了海洋環境的概念，圍繞著海洋棲息生物的海洋水圈、海洋地圈、海洋大氣圈等非生物環境，以及包括人類的海洋活動的海洋自然及生活狀態。綜上所

4、述，海洋環境的定義存在一定差異，如果從大體上尋找共同之處，構成海洋環境的領域大體分為兩個方面。第一，海洋環境的概念是圍繞海洋的自然個體要素，即物理、化學、生物要素、海底地理、地貌等構成海洋空間的環境要素。第二，海洋環境的概念是構成海洋空間的自然要素與人類活動的社會要素間的一系列因果關系和相互作用，即海洋污染、海洋災害等，這種人類和海洋的相互作用可以看作是海洋環境的非自然要素，即社會要素。如此看來，海洋環境不是單純構成海洋的自然要素的集合體，也要包括人類活動引起的一系列社會因素的反射作用。海洋環境的含義 綜合以上列舉的已有的海洋環境概念和海洋環境的屬性，可以將海洋環境的概念整理如下。海洋環境是指

5、圍繞海洋的所有空間構成要素以及在人類與這些空間要素間生的一系列非自然屬性的行為和其結果的綜合體，海洋環境的概念不單純指海洋的自然要素，還包括非自然要素。對于比海洋環境范圍更廣的“環境”的概念是指“構成人間的主體的人類周邊存在的自然的、社會的事務及其變化和特征的總體”。并且包括圍繞生物體有直接或間接影響的自然和社會條件。 可是把環境劃分為自然環境和社會環境，自然環境是先天的自然屬性的環境，社會環境是后天的相關環境，它主要是人類活動引起的結果和特征。與此相同，海洋環境的概念也包含圍繞海洋的自然屬性和社會屬性，海洋環境可以解釋為不斷與人類間產生相互作用的社會構成要素。人類和海洋間的這種中國大百科字典

6、 271 頁韓國大百科字典不斷的社會性相互作用的結果一方面會產生正面效果，也會產生負面效果。從海洋環境的社會要素的角度來解釋，表現的正面效果是海洋環境為人類提供了各種環境和資源、食糧等。反面效果是指人類對海洋環境的無序開發和利用導致的海洋污染、資源枯竭、災害發生等。綜上所述，海洋環境包括著與人類相互作用的關系形成的社會要素，因此，不能忽視海洋環境與人類的社會性的相互作用引發的一系列結果，為了管理和保護海洋環境，在強調一系列的方法和措施的時候，需要充分考慮海洋環境的屬性和特征。海洋管理的沿革 .自20世紀70年代以來，在海洋科技和海洋開發的推動下，海洋管理理論與方法的研究不斷深入并得到較快發展。

7、近二三十年來，人類在探索海洋奧秘、開發利用海洋、發展海洋經濟方面取得了前所未有的成就，同時在對海洋重要性的認識，海洋管理的理論和實踐方面也取得了重大進展。在新的形勢下，海洋管理也隨之發生了新的變化。這突出地表現在由聯合國海洋法公約所確立的世界海洋管理的新制度和新秩序，改變了由沿海國在其領海內的狹窄管轄帶和其領海之外的公海自由構成的傳統海洋管理;多數沿海國家倡導對海洋，尤其是對海岸帶實行綜合管理的新理念。從此海洋環境資源保護和海洋綜合管理的建設進入了一個新的發展時期。海洋作為臨海國家的一項重要自然和經濟資源，其地位也從以前的力圖有效的開發利用為主，轉向了可持續發展的綜合管理的戰略高度。世界各大臨

8、海國家都針對自己國家情況建立了相應的海洋管理體制。就管理的形式來看，分為三種類型:一是分散型管理，二是相對集中型管理，三是集中型管理。然而，從各個國家的海洋管理體制可以看出以下兩點:第一點，無論是哪種管理類型，分散的、相對集中的、還是集中的，都有一個統一的執法隊伍。這個統一的執法隊伍有的是海洋綜合部門管理，有的是直屬國家管理，或者是國家有一個部管理。例如美國、瑞典、加拿大這些國家都有海岸警備隊，英國有皇家海岸警備隊，日本有海上保安廳等。第二點就是從世界范圍來看，由于海洋戰略地位的提升，實行綜合管理己是現在海洋管理體制建構的一個普遍趨勢。我國是世界上最早開展海洋管理的國家之一。對海洋的管理可以追

9、溯到3000多年前周代。20世紀50年代末，在國家科委設置了海洋組，60年代中期，國務院設立了專門從事海洋管理和組織、指導海洋事業發展的政府機構一國家海洋局，至90年代，特別是1992年聯合國召開環境與發展大會之后，中國政府十分重視國家海洋綜合管理體制的建設，通過廣泛地調研、論證和協商，決定在改革原有國家海洋局職能和職責的基礎上，建立中國的海洋綜合管理的體制框架。通過十年工作，業已形成中國海洋綜合管理現行的系統，包括國家海洋局一沿海省、直轄市、自治區廳局一縣、市局(處、辦)行政管理系統、中國海洋行政執法系統(中國海監國家總隊一中國海監海區和省、市、自治區總隊一中國海監沿海市、縣支隊、大隊)和中

10、國海洋調查、監測、科研、預報、信息、標準等公益服務保障系統。目前這三大系統已基本建成，且能基本保證中國海洋綜合管理任務的需要，當然還需進一步完善并不斷提高其裝備技術能力。第三章 海洋環境管理理論分析我國海洋環境管理制度研究得私人成本和私人利益與相應的社會成本和社會利益相等，則資源配置就可以達到帕累托最優狀態。這種糾正外在性的方法也稱為“庇古稅”方案。【4】在我國目前治理環境中遇到的很大的一個問題就是人們的環保意識普遍不夠，很多企業認為要想排污，要想獲得排污指標，就必須交錢。他們不做相關環保支出，他們就無法生產。這樣一來，就出現了“被動環保”的狀況，環境保護拖了他們的后退，成了他們生產的累贅，這

11、樣就大大降低了環境保護在人們心中的地位。而環境稅則是國家稅收，具有無償性、固定性、強制性的特點。稅務機關憑借著國家政權的力量征稅，具有極大的威嚴性。另外，新增某一稅種時，都要經過國家認真討論，并立法，持續時間較長，使得它有更多的時間被人們了解、接受。開征環境稅的過程中，人們會很自然地認識到保擴環境是每個公民和單位應盡的責任，深刻認識到保護環境是我國的一項基本國策，從而自覺地把環境保護納人自己的議事日程，納入國民經濟軌道。3.3外部性理論外部性理論是環境經濟學的理論基礎。它一方面揭示了市場經濟活動中一些低效率資源配置的根源，另一方面又為如何解決環境外部不經濟性問題提供了可供選擇的思路。外部性是指

12、在實際經濟活動中，生產者或消費者的活動對其他生產者或消費者帶來的非市場性的影響。這種影響可能是有益的，也可能是有害的。有益的影響稱為外部經濟性，或正外部性;有害的影響稱為外部不經濟性，或負外部性。外部性是伴隨著生產或消費活動而產生的，所以，可以把外部性分為生產的外部經濟性、消費的外部經濟性、生產的外部不經濟性和消費的外部不經濟性四種類型。與環境問題有關的外部性，主要是生產和消費的外部不經濟性，尤其是生產的外部不經濟性。【5海洋環境污染是一種典型的外部不經濟現象，其表現是:周圍的居民生活質量下降、疾病發生率上升、海產品產量及質量下降、水生生物死亡影響漁業收入、增加處理污水的費用、設備折舊加快、旅

13、游收入減少等。一般認為，外部性的定義包括以下兩個方面的內容:條件1:設經濟主體A的效用或生產函數包括了一些實際(即非貨幣的)變量，這些變量的值由其他主體(個人、公司、政府)的行為決定，而且這些行為并非出于故意要影響A的福利水平的目的，外部性就出現了。條件2:活動影響他人效用或者進入他人生產函數的經濟主體，如果沒有以賠償的形式，為其活動接受(支付)等于對他們造成的效益(或費用)的價值量，就會產生外部性。一般來說，當滿足條件1時，不論支付是否發生，就可以確定外部性存在。如果合理征稅和收費，就會迫使污染者減少污染物的排放量，至少可以把外部性降低到一個相對合理的水平。更重要的是，只使用條件1作為外部性

14、的定義，可以不用事先假設產生效率和帕累托最適度的定價措施，管理部門就能夠從中推導出符合政策目標的價格和稅收。因此可以說，如果滿足條件1，就存在外部性。如果外部性產生的都是不經濟影響，包括與此相關的無效率和資源配置不3.2環境稅理論環境稅是環境保護的重要經濟手段之一。環境稅是國家為了保護環境憑借其主權權力對一切開發、利用環境資源的單位和個人，按照其開發、利用、污染、破壞的程度進行征收的一個稅種。目前，很多發達國家早已經開始征收環境稅，成為他們保護環境的有效手段。環境稅可溯源到由英國福利經濟學家庇古所提出的庇古稅。根據污染所造成的危害程度對排污者征稅，用稅收來彌補排污者生產的私人成本和社會成本之間

15、的差距，使兩者等。這種稅即被稱為“庇古稅”。庇古稅在解決環境問題上采用的是古典教科書的方式，屬于直接環境稅。它按照污染物的排放量或經濟活動的危害來確定納稅義務，所以也是一種從量稅。庇古稅的單位稅額，應該根據一項經濟活動的邊際社會成本等于邊際效益的均衡點來確定，這時對污染排放的稅率就處于最佳水平。I3】按照庇古的觀點，導致市場配置資源失效的原因是經濟當事人的私人成本與社會成本不相一致，從而私人的最優導致社會的非最優。因此，糾正外部性的方案是政府通過征稅或者補貼來矯正經濟當事人的私人成本。只要政府采取措施使第三章海洋環境管理理論研究當，就需要第二項內容。長期以來，人們一直認為合理定價或稅收、補貼能

16、夠消除外部性，但是在現實社會中，問題往往要復雜得多。因此，條件1和條件2加起來構成“帕累托相關外部性”，即妨礙滿足帕累托最適度必要條件的外部性。我國的分散型行業管理體制存在的問題也是顯而易見的，一是條塊分割，各項海洋第四章我國海洋環境管理制度分析管理職能和職責的分散、交叉與重疊，導致管理成本增加且效率降低，如在海洋工程環境評價管理工作中，存在著海洋部門與環保部門的“一事兩管”問題。二是各行業主管部1容易只考慮本行業存在的管理問題，造成海洋管理其他目標的丟失，突出的表現就是個別生產性行業部門對海洋環境污染的輕視。三是海上執法隊伍不統一，執法力量分散于海監、漁政、港監等多個部門，這種執法格局大大削

17、弱了海洋管理能力，使海洋管理職能部門難以履行好國家賦予的海域協調管理職責。四是國家海洋局管理部門行政級別偏低，又沒有海洋綜合性的基本法律制度支撐，無法滿足海洋管理的統一和協調要求域外海洋環境管理比較分析美國是世界上實施海洋綜合管理最早的國家，早在20世紀70年代初期，美國就通過了海岸帶管理法，并建立了國家管理海洋及資源，保護海洋，并具有海洋科研和技術力量為全國提供服務，制定國家海洋政策，參與國際海洋事務和合作的政府獨立機構海洋大氣管理局(NO從)。洲美國是聯邦制國家，這決定了美國在海域使用管理方面采取中央和地方相分權的形式。根據美國有關法規規定，離岸3海里內海域由沿海各州負責立法，實施管理。自

18、3海里以外到200海里專屬經濟區由聯邦政府負責，按職責分工由各聯邦行政機構執行。州政府在3海里內有“絕對”的管轄權，包括所有的海洋生物和礦物資源。這一授權包括在其轄界內管理、租賃、開發和利用土地自然資源的權力，對海下底土及其自然資源的開發與利用收取租賃費和稅賦。但涉及州轄海域水面的航行權、貿易權、國防和國際事務權則統一由聯邦政府行使。35目前己在沿海州建立了州級海洋管理機構和地方海洋管理機構，形成聯邦、州和市縣地方政府三級海洋管理體系。在聯邦一級，海洋職能管理部門是國家海洋大氣局(NOAA)，另外，涉及海洋管理的部門還有運輸部、內政部、能源部、國防部及國務院等部門。為加強領導、協調，根據美國海

19、洋資源與工程開發法，成立了“海洋科學、工程與資源委員會”，負責評價已有的海洋活動，并提出國家海洋規劃和政府規劃建議。根據美國國會2000年8月通過的海洋法令，成立了“國家海洋委員會”。“國家海洋政策委員會”負責審議制定美國新的海洋戰略，協調跨部門、跨行業的海洋事務。36l一、美國的海洋災害管理制度美國的海洋災害的管理是以美國國家大氣與海洋管理局(NOAA)為核心,與其他相關機構高效協作的管理體制。它們主要負責海嘯、海冰、風暴潮、赤潮等海洋災害預報的管理,并在全球海洋觀測系統和全球有害藻華海洋生態學計劃等國際組織中起重要的作用,為世界其他沿海國家樹立了海洋環境監測預報管理的典范。(一)美國的海嘯

20、預警機制及管理美國國家海洋與大氣管理局(NOAA)的西海岸-阿拉斯加海嘯預警報中心(WC-ATWC)和太平洋海嘯預警報中心(PTWC)組成了美國的海嘯預報中心。其海嘯預警系統由地震與海嘯監測系統、海嘯預警中心和信息發布系統構成。其中地震與海嘯監測系統主要包括地震臺站(參加國際海嘯預警系統 ITWS)、地震臺網中心、海洋潮汐臺。當地震臺站監測到地震,臺站立刻分析地震記錄,并將數據發送到太平洋海嘯警報中心。太平洋海嘯警報中心根據收到的地震臺站的報告將上網查詢來自美國國家地震信息中心(NEIC)的有關此次地震的電子郵件。如果NEIC的地震信息系統尚未發送電子郵件報告,太平洋海嘯警報中心的地球物理部門

21、便會登陸到NEIC系統,使用國家地震臺網(NSN)的數據進行地震定位。太平洋海嘯警報中心設置了警報閾值,在發生6.5級以上地震時,海嘯預警系統會激活。美國進行海嘯預報的數據收集和信息傳輸過程在海洋研究方面，加拿大政府在年，撥款近億加元美元約合加元的海洋科技開發經費，制定了海洋資源和海洋空間的定義，廣泛收集海洋資料，保護資源開發和海底礦物資源，加強了海洋科學和技術專家隊伍建設等。在保護海洋生物的多樣性方面，加拿大政府和非政府組織加強了對海洋生物種群、海洋氣候變動、海洋深水生態系統的變化等方面的研究，并采取了限制捕撈捕殺瀕危海洋魚類和動物的措施。為保護鯉魚、大馬哈魚等珍貴的魚種和鯨等海洋動物，政府

22、投資近億加元，建立各種研究所和保護設施。在海洋環境保護方面，加拿大制定了海洋水質標準和海洋環境污染界限標準，采取了對石油等有害物質流人海洋的預防措施。加拿大還設立了“沿海護衛隊”負責保護海洋環境，沿海護衛隊對化學物品和石油的泄漏事故能迅速做出反應，能在很短時間內對大面積污染物進行清除。為了應對海洋中的泄漏事故，海洋護衛隊在全加拿大設立了處戰略設施。這些措施為保護加拿大海洋環境發揮了重要作用。l3v5.1.3荷蘭荷蘭瀕臨大西洋和波羅的海，近代以來就被冠以“海上馬車夫”的稱號，海洋是荷蘭經濟的重中之重，對于荷蘭人來說，海洋意識是很強烈的，這種強烈不僅表現在海洋的經濟發展上，更表現在海洋的保護和管理

23、上。荷蘭在國家立法上對海洋管理有著一套獨特的制度。這種制度主要依靠海洋強大的審計，比如，2001年6月到2002年6月荷蘭審計院實施了防止海洋船舶污染的環境政策執行審計。旨在通過審計發現:(1)政府防止海洋船舶污染環境政策是否有效?(2)政府處理海洋船舶污染突發事件的政策是否有效?(3)防止和處理海洋船舶污染措施不當的原因是什么?(4)如何進行改進。并且荷蘭的審計也有著規范的程序，但是工作很是簡單利索，由荷蘭最高審計一機關本部實施，只需4至5個人現場工作。審計院首先對荷蘭防止海洋船舶污染政策的主要條文和政策的責任，進行了認真真研究。然后深入港口、碼頭、船舶進行調查了解，評估防止海洋船舶污染環境

24、政策執行情況以及預防海洋船舶污染的措施是否有效。385.1.4韓國從韓國海洋環境管理體制的歷史上看，為了實現海洋綜合管理體制設立了海洋水產部體制，從19%年為起點法律、政策、制度等方面看到了從前少見的海洋環境管理項目推動力和成果。韓國的海洋環境管理同樣隸屬于海洋管理的一部分，其行政管理體制幾經反復:由海務廳統一管理，轉變到包括海運港灣廳在內的，3個部門分散管理，發展到海洋水產部綜合管理。海洋水產部綜合并繼承了水產廳、海運港灣廳、科學技術處、農林水產部、產業資源部、環境部、建設交通部等各涉海行業部門的海洋管理職能，新設的海洋警察廳除繼續負責過去警察廳的有關職能外，增加了負責海洋污染和海上治安、海

25、上交通安全等職能。這樣就把原來分散的涉海行業管理綜合起來由海洋水產部統一管理。海洋水產部的設立是韓國海洋環境管理史上的重要轉折點，是韓國海洋綜合管理時代的開端。2008年3月，韓國新內閣制定了新形態的海洋(環境)管理體制:國土5.1.2加拿大加拿大東臨大西洋，西瀕太平洋，北靠北冰洋，約有萬多公里的海岸線，是世界上海岸線最長的國家。加拿大全國約有四分之一的人口在沿海地區居住，其國際國內貿易很大一部分也靠海上運輸。因此，合理利用海洋，充分保護海洋環境，保證海洋的可持續開發已成為加拿大的重要國家戰略決策。加拿大政府制定的世紀海洋戰略確定了三個原則和四個緊急目標。三個原則是一、可持續開發二、綜合管理三

26、、預防的措施。四個緊急目標為:一、現行的各種各樣的海洋管理方法改為相互配合的綜合的管理力一法;一二、促進海洋管理和研究機構相互協作，加強各機構的責任性和運營能力;三、保護好海洋的環境，最大限度地利用海洋經濟的潛能確保海洋的可持續開發;四、力爭使加拿大在海洋管理和海洋環境保護方面處于世界領先地位。為了實現國家的海洋戰略目標，政府和有關各方制定了具體措施。這些措施包括加深對海洋的研究保護海洋生物的多樣性加強對海洋環境的保護加強海運和海事安全加強對海洋的綜合規劃振興海洋產業加強對我國海洋環境管理制度研究海洋部體制。將以前的海洋水產部下的原物流、海運、海洋政策、海洋環境等大部分職能與之前的建設交通部合

27、并，改編為國土海洋部。以前的水產管理職能合并到農林水產食品部，又開始了海洋管理體制的一個新嘗試。39中國加強了有關海洋領域的法制建設。全國人大通過了中華人民共和國領海及毗連區法、中華人民共和國海域使用管理法、中華人民共和國海洋海洋綜合管理的經濟學基礎研究兼論海洋綜合管理體制創新環境保護法、中華人民共和國海上交通安全法、中華人民共和國漁業法、(中華人民共和國礦產資源法等海洋和涉海管理法律。國務院制定了(對外合作開采海洋石油資源條例、涉外海洋科學調查研究管理規定、鋪設海底電纜管道管理規定和礦產資源勘查區塊登記管理辦法等行政法規。這些法律、行政法規的內容與聯合國海洋法公約的原則和有關規定是一致的;它

28、們的制定和實施，既維護了國家主權和海洋權益，也促進了海洋資源的合理開發和海洋環境的有效保護，使中國的海洋綜合管理初步走上法制化軌道。海域使用管理制度和海洋功能區劃制度是中國海洋管理兩大標志性工作，也是中國對世界海洋可持續發展的兩大貢獻。近年來，中國積極開展海岸帶綜合管理試驗，并取得了一些可喜成績。近年來,我國海洋災害頻發,給沿海人民群眾的生命財產安全帶來嚴重威脅,做好海洋應急管理工作是各級海洋行政主管部門義不容辭的責任和義務。盡管我們這幾年在海洋應急管理方面做了大量的工作,有的地方的工作還卓有成效,但是我們也應該看到,目前海洋應急管理工作組織管理不到位、財政保障不到位、能力建設不到位、整體能力

29、薄弱的問題依然存在。二是繼續加強海洋環境監測體系建設,進一步做好海洋環境監測工作。海洋環境監測是法律賦予海洋行政主管部門的一項重要工作,是做好海洋環境保護工作的基礎性、業務化工作。當前,海洋環境監測工作中的突出問題是海洋環境監測體系尚不完善,地方監測能力尤其是地級市以下的監測機構總體能力薄弱,不能滿足海洋環境保護工作的需要,各地的監測工作地方特色不明顯,服務能力和水平尚需要進一步提高。三是堅持依法行政,不斷提高執政能力和水平。孫志輝局長在報告中強調“要增強行政管理的意識”。我們既要做到按法律法規的要求大膽開展管理工作,做到縱向到底,橫向到邊,又要做到管理不越位。要把管理的主要注意力盡快調整到經

30、濟調節和市場監管中,貫徹“在保護中開發,在開發中保護”的原則。按照孫志輝局長“加強海洋環境監測與評價,逐步建立海洋環境宏觀調控機制,實施生態分類管理制度”的部署與要求,加強環評階段的把關。海洋環境管理要以經濟發展為中心,經濟的發展必須體現健康發展,是以人為本,構建和諧社會的中心,要體現經濟發展與生態保護并重,體現循環經濟和環境友好型社會的實質。四是要加強調查研究,不斷適應情況變化。隨著海洋經濟的迅猛發展,海洋環境管理的新事物、新問題不斷涌現。這些新情況,我們過去不了解、不掌握,直接可以借鑒的書本和國外經驗也沒有。因此我們的工作不是千篇一律,一成不變,我們必須適應新的變化。面對新情況,我們的思維

31、要跟上,管理要跟上,就只有加強調查研究,把握實踐的第一手資料；加強理論的學習,特別是要加強對業務理論和政策法規的學習,通過在實踐中的總結和學習,不斷更新認識,充實自身,守好陣地,做好工作。本報記者 田小明：海洋環境管理要以經濟發展為中心訪國家海洋局海洋環境保護司司長李曉明中國海洋報/2006年/3月/28日/第001版海洋環境管理是指政府為維持海洋環境的良好狀態，運用行政、法律、經濟和科學技術等手段，防止、減輕和控制海洋環境破壞、損害或退化的行政行為。海洋環境管理是以海洋環境自然平衡和持續利用為目的，運用行政、法律、經濟、科學技術和國際合作等手段，維持海洋環境的良好狀況，防止、減輕和控制海洋環

32、境破壞、損害或退化的行政行為。19世紀中葉以來，產生了大規模的工業污染，也使沿岸水域尤其是港口水域相繼出現污染，為此一些國家制定了一些防治港口等水域污染的法規，早期的海洋環境管理大多僅限于控制和防治海洋污染。第二次世界大戰后，特別是20世紀60年代以來，人類對地球上各種自然資源進行大規模的開發利用，同時造成了海洋某些自然資源的破壞和衰竭。而且由于大量廢棄物入海，致使局部海域生態平衡受到嚴重破壞。這些情況使人們認識到，海洋環境管理必須將保護海洋資源和控制海洋污染緊密結合起來。當代海洋環境管理具有下列明顯特征： 綜合協調管理。海洋是一個相互連通的整體，其管理包括水質、底質、生物、大氣等多種環境要素

33、，又由于自然和歷史的原因，沿海地區是人口、工業、農業、航運、養殖和旅游活動的匯集場所，涉及多方面的活動和管理，因此必須采取行政、法律、經濟、教育和技術等綜合性有效措施，協調解決海洋環境問題。 適應區域性特點。由于海洋環境的自然背景、人類活動方式及環境質量標準等具有明顯的地區差異，所以海洋環境管理的任何重大決策和行動，都必須具體分析不同海域的自然條件和社會條件的區域性特點。 充分利用自適應性。海洋環境管理的目標必須體現環境效益與社會經濟效益的統一，因此如何充分利用海洋環境對外界沖擊的應變能力，即海洋的自適應性是海洋管理的重要方面，它包括海洋資源可更新的能力、海洋自凈能力及其對污染的負荷能力。海洋

34、環境管理主要包括： 海洋環境規劃管理。配合沿海地區城市、港口、工農業、養殖業、旅游等開發建設規劃，制定人口控制、沿海城市及工業污染控制、沿岸水域水質控制及大洋水質控制等規劃。 海洋環境質量管理。主要是組織制定并監督執行海洋環境質量標準和污染物排放標準；組織并開展海洋環境污染調查、監測、監視，進行環境質量現狀和影響預測評價。 海洋環境技術管理。研究和制定海洋環境污染防治的技術政策和措施，確定海洋環境科學的研究方向；組織海洋環境保護咨詢服務、情報服務和海洋環境科學技術交流。海洋環境管理的措施 保護海洋環境有賴于有效的組織和措施。世界上發達的海洋國家都有比較健全的海洋環境管理機構和實行行政干預的管理

35、手段。中國海洋環境管理機構是國家海洋局，其他如港口、漁業及沿海地方各級環境保護部門也承擔部分管理職能。制定海洋環境法，強化法制管理能力，是實現海洋環境管理目標的有效手段。世界上發達的海洋國家都有比較系統的海洋環境法規，此外還有很多重要的國際性海洋環境法規。中國現已初步形成以海洋環境保護法為中心的海洋環境法體系。開展海洋環境經濟學研究，充分發揮經濟杠桿作用。海洋環境管理中任何重大決策和行動事先都要進行代價與效益、代價與風險的分析，以期用最小代價獲取最大效益。具體實施過程中，著重利用財政、稅收、信貸和獎懲等經濟杠桿，協調海洋經濟發展和環境保護的關系，解決排污者與受污染者之間的矛盾。加強海洋環境教育

36、，普及海洋環境科學知識，提高人們對海洋環境保護意義和政策的認識；有計劃地培訓各級環境管理專業人員。推廣海洋環境保護技術，開展國內外技術交流和合作。存在的問題隨著沿海經濟的迅猛發展，近岸海域遭到越來.越嚴重的污染。 為加強海洋管理， 我國有關法律賦予海洋、環保、水產、交通、地質、石油、公安等部門分別對海洋環境保護、 資源開發、 海上治安和交通安全方面行使管理權。 目前， 我國已初步建立了一套中央與地方相結合、 綜合管理與部門管理相結合的海洋管理體制。 但由于歷史的原因， 我國的海洋環境管理體制與運行機制仍然沒有從根本上真正改變各自為政、 分散執法的傳統模式。 目前存在的主要問題是：任以順：我國近

37、岸海域環境污染成因與管理對策青島科技大學學報（社會科學版）2006 年 9 月第 22 卷第 3 期第108頁。 （1 ） 各部門建立的與海洋管理有關的機構和隊伍， 是在我國原有的政治經濟體制內以行業管理機構為基礎形成的， 條塊分割， 各成體系，協調工作很難進行。 （2 ） 部門分工比較困難， 有些工作同時有兩個或更多的部門都認為是自己的職權范圍，爭奪管理權，而有些任務又缺乏明確分工，出現都管都不管的現象。 （3 ）執法機構及其裝備重復建設和多功能利用問題難于解決。 目前，海洋、海事、環保、漁政、邊防等都有一只執法隊伍，但缺乏協調機制，尚未形成海上統一或者聯合執法制度化。. 行使海洋環境保護監

38、督管理權的職能部門職責不夠清晰具體海洋環境保護法 第條雖然規定了國務院環境保護行政主管部門、 國家海洋行政主管部門、 國家海事行政主管部門、 國家漁業行政主管部門、 軍隊環境保護部門對海洋環境保護監督管理的職責分工， 但又規定 “涉及海洋環境監督管理的有關部門的具體職權劃分，本法未作規定的，由國務院規定” ； “沿海縣級以上地方人民政府行使海洋環境監督管理權的部門的職責， 由省、 自治區、 直轄市人民政府根據本法及國務院有關規定確定”。這就等于是說， 行使海洋環境保護監督權的部門的具體職權劃分， 在國務院作出規定之前， 只能按照 海洋環境保護法的現有規定實施一定的監督管理工作 ； 沿海縣級以上

39、地方人民政府行使海洋環境保護監督權的部門的職責， 在省、 自治區、 直轄市人民政府確定之前， 對本行政區的海洋環境保護工作無權實施監督管理。 在這種情況下， 在行使海洋環境監督管理權的部門中就會出現兩種現象 ： 有的可能坐視等待國務院確定具體職權之后再開展工作 ； 有的可能借機爭搶管理事項， 甚至插手其他部門正在管理的工作。 在不同的地區還有可能出現對同一事項由不同部門管理的怪現象， 這無形中會造成國家有關行政主管部門之間的矛盾， 以致影響對地方海洋環境保護工作的協調和指導。問題( 一) 環境管理體制立法體系不完善環境管理體制立法體系是由一系列有關環境管理體制法律 、 法規 、 規章等法律規范

40、構成的相互關聯和相互配合的完整法規系統 。 完善的立法體系最基本的特點是它的系統性 、 完整性和不同級別 、 層次及不同層次立法之間的相互協調和配合 。 但我國的環境管理體制立法卻在這方面有很大差距 。11 環境管理體制立法體系不完整 。 環境管理體制立法屬于行政立法的范疇 。 從目前的立法來看 ,在中央一級沒有一部專門的 “ 環境管理機構組織法” ,在地方也沒有專門的環境管理機構設置法規和規章 。 有關環境管理體制機構的設置及其職責分工的規定散見于各有關法律 、 法規和規章中 ,甚至主要以黨委或政府的紅頭文件下達 。 由于沒有法律的專門明確的規定 ,所以環境管理機構經常處于變動之中 ,而且各

41、地方也很不統一 。 有的地方設專門的環境保護局 ,有的地方則不設 ; 有的讓其他部門代管 ,有的則一個機構兩塊牌子 。 而且 ,每一次機構改革 ,許多地方 ,特別是市 、 縣一級環保機構 ,都面臨著裁減的威脅 。 從而大大影響了環境管理機構的穩定性 。21 各種立法規定之間缺乏協調和配合 。 完善的環境管理體制立法 ,應是法律 、 法規 、 規章以及不同方面的立法之間相互銜接 、 協調和配合 。 法律的規定可以比較綜合和概括 ,行政法規的規定比較具體 ,而規章的規定只規定具體實施辦法 。 但現有的立法 ,有時法律的規定特別具體 ,而規章的規定反而較抽象 。 比如 , 海洋環境保護法 規定了 “

42、 環境保護行政主管部門在批準設置入海排污口之前 ,必須征求海洋 、 海事 、 漁業行政主管部門和軍隊環境保護部門的意見” 這一特別具體的職責要求 ,但對國務院環境保護行政主管部門如何對有關部門進行指導 、 協調和監督這一重要問題卻沒有進一步作出規定 。 而 近岸海域環境功能區管理辦法 這一規章卻規定了 “ 沿海省 、 自治區 、 直轄市人民政府環境保護行政主管部門根據本行政區近岸海域環境功能區環境保護的需要 ,對國家海水水質標準中未作規定的項目 ,可以組織擬訂地方海水水質補充標準 ,報同級人民政府批準發布” 這一本應由法律規定的行政機構的職能 。 31 單行立法對環境管理體制的規定過于簡單 。

43、 作為環境管理主要法律依據的各單行法律 , 如 大氣污染防治法 、 水污染防治法 、 環境噪聲污染防治法 、 固體廢物污染環境防治法 等 ,本應對各部門的環境管理方面的職責作出比較具體的規定 ,以便于各部門各司其職 ,并相互配合 。 但實際上 ,目前有關的各單行法在規定管理體制時往往都過于抽象 、 簡單 ,特別是涉及到有關部門時更是如此 ,以至于使相關的執法部門認為自己只是一個擺設 。 比如 , 大氣污染防治法 第 4 條規定 : “縣級以上人民政府環境保護行政主管部門對大氣污染防治實施統一監督管理 。 各級公安 、 交通 、 鐵道 、 漁業管理部門根據各自的職責 ,對機動車船污染大氣實施監督

44、管理 。 縣級以上人民政府其他有關主管部門在各自職責范圍內對大氣污染防治實施監督管理 。 ” 這里的有關部門 “ 根據自己的職責” 和 “ 在各自的職責范圍內” 對大氣污染防治實施監督管理 ,不僅這些部門不知道到底自己怎樣對大氣污染防治實施監督管理 ,可能連立法起草者都不知道這些相關部門有什么管理職責 ,而只是一種立法的套話 。 其他的污染防治法和資源管理法都存在這種狀況 。41 規范性文件經常代替正式的立法 。 環境管理體制的立法作為環境保護立法的重要組成部分 ,應當具有嚴肅性和相對的穩定性 。 反映在立法形式上 ,應當是讓具有較高位階通過嚴格的立法程序制定的法律和行政法規占據主導地位 。

45、但我國關于環境管理機構的設置及其職責 ,往往通過紅頭文件的形式確定 。 有時經某個領導人簽字就可成立一個機構 ,或者將某一職權轉歸某一部門 。 這樣往往造成規范性文件與法律規定相沖突 。( 二) 環境管理體制立法內容存在交叉和矛盾仔細考察我國關于環境管理體制的立法 ,就會發現在不同的法律文件之間存在著相當程度的機構設置重復 、 職權交叉重疊 、 主管部門與分管部門關系不明 ,甚至不同立法文件的內容相矛盾的問題 。11 環境管理機構設置的重復 。 由于我國的環境管理體制是從各部門分工管理逐步變為統一監督管理和分工負責相結合的管理體制的 ,而在這種變化過程中只注意對新機構的授權 ,不注意對原有機構

46、及其相關職能的撤銷 ,從而就發生了某些環境管理機構重復設置的現象 。 比如 ,在自然保護方面 ,國家環境保護總局設置有專門的自然保護司 ,而國家林業局也設置了野生動植物保護司 。 其實 ,野生動植物在海洋開發和利用中，海洋開發主體對海洋環境產生了負的外部性，靠市場的力量是不能解決外部性內部化的，必須依靠政府進行海洋環境管理。但在政府進行海洋環境管理的過程中又會產生尋租行為，導致海洋環境管理的低效率。建議：1.海洋環境的管理以可持續化為目標可持續發展是既滿足當代人的需要同時又不損害后代滿足他們自己需要能力的發展。加強海洋環境管理，應以實現海洋環境可持續發展為目標。我國目前海域污染比較嚴重，比如我

47、國的渤海。因此，改善海洋環境，實現環境權與發展權的一體化是我國海洋環境管理應追求的目標。曲波可持續發展維度的海洋環境管理中國海洋報/2006年/12月/5日/第003版2.分類區分管理 海洋環境分類管理分級控制區劃理論體系研究王金坑 ,顏 利 ,余興光( 國家海洋局第三海洋研究所 ,福建 廈門 361005 ) 第 28卷 第 1期 臺 灣 海 峽 Vo l . 28 , No . 12009年 2月 J OURNAL O F OCE ANO G RA PHY I N T A I WAN ST RA I T Feb . , 2009隨著海洋開發類型不斷復雜和多樣化 、 海洋開發強度不斷增大 ,

48、導致各種資源利用沖突日趨嚴重 ,海洋環境污染不斷加劇 ,海洋生態環境和海洋資源遭到破壞 ,嚴重制約了我國海洋經濟的可持續發展. 近年來 ,海洋環境分區管理的理念逐漸成為我國海洋管理的重點 1 . 例如趙章元等 ( 1997 )對我國沿海地區不同海域的環境容量和污水海洋處置條件進行了詳細的對比分析 ,建立了 “ 可處置度 ” 概念 ; 并運用經典地學區劃理論 ,嘗試性地提出沿海可處置度分區設想 2 . 趙章元 ( 1999 ) 提出對我國近岸海域環境盡快實施分區管理的建議 3 . 王茂軍等 ( 2000 )在闡述近岸海域污染鏈式發生系統的基礎上 , 通過模糊聚類將中國黃海近岸地區分成 5 個區域

49、類型 ,提出海陸一體 、 分區調控等近岸海域污染動態調控措施 4 .我國于 1989年開始全面啟動全國海洋功能區劃工作. 海洋功能區劃揭示了各個具體海域的客觀自然屬性和社會功能價值 ,確定了合適的開發利用方向 ,為實施海域使用申請審批制度 、 有償使用制度提供了重要依據 ,為合理開發利用海域 、 保護海洋資源與環境起到了重要作用 5, 6 . 海洋功能區劃是海洋資源開發利用的空間布局規劃 ,對海域的環境保護和管理缺乏針對性和可操作性 ,沒有針對具體海域提出相應的環境質量控制目標. 20 世紀 90 年代 ,為適應近岸海域環境保護工作的需要 ,我國開始編制近岸海域環境功能區劃. 近岸海域環境功能

50、區劃依據近岸海域的自然屬性和社會屬性以及海洋自然資源開發利用現狀 ,對近岸海域按照不同的使用功能和保護目標而規劃海洋區域. 近岸海域環境功能區劃中的水環境質量目標是按照海域的主導功能確定的. 其沒有綜合考慮海洋的連續性 、 流通性及生態學基本原理 ,部分相連分區的環境質量目標差距較大 ,在環境保護與管理實踐中可操作性不強 ,不能有效指導海洋環境保護與管理.海洋環境分類管理分級控制區劃的主要作用是為海域生態環境管理和海洋資源信息的配置提供一個地理空間上的框架. 通過制定海洋環境分類管理分級控制區劃 ,實行“ 高功能高保護 ,低功能低保護 ” 的方針.其主要目的是按照社會發展的需要和各分區的海洋資

51、源與環境特點 ,對海域內及周邊區域的開發活動實施分類指導 ,以促進沿海地區海洋經濟的可持續發展.3政府與企業關系的協調 海洋環境管理與政企關系 李楊南方論刊·2007年第8期 56頁涉海企業的海洋開發利用活動在給我們帶來經濟效益的同時，也嚴重的污染了海洋環境，而海洋環境受到破壞則不利于海洋經濟的持續發展。政府作為海洋環境管理的核心主體必須在發展海洋經濟的同時有效的保護好海洋環境，因此，協調好政府和涉海企業的關系是目前的一個重大的課題實現政府企業之間的平等合作海洋環境管理中政府處于核心主體地位。政府通常站在法律和道義的立場上，以公益人和道德人的身份制定海洋環境管理的政府法規，為企業和公

52、眾立規定矩。由于企業的生產經營活動大多伴有污染物的排放，所以一直以來企業就被作為政府環境規制的對象，處于政府的監控范圍之中。海洋環境保護、治理污染也主要是針對企業而言，因此處理政府與企業的關系成為海洋環境管理中的一個重要內容。隨著政府職能轉變與企業生產經營方式的變革，原有的政府與企業對立關系也在發生著變化，建立新型的政府與企業合作關系成為現代海洋環境管理的必然選擇。完善法律體系，建立政府信息公開制度海洋環境問題是社會公共問題，海洋環境保護活動的開展涉及多方利益，需要共同努力。而實現這種合作參與的一個基本前提便是對相關環境信息的獲知。目前，我們國家還沒有一部專門的“信息公開法”，各種關于海洋環境

53、信息公開的法律規范大都零散的分布在各種法律文件中。因而，有些利益相關者想獲得的海洋環境信息、文獻資料卻因為不在公開范圍之列而無法獲取。對公眾而言，知情的公眾對問題更敏感，更善于對政府或企業決策者的假設提出質疑，也更可能組織起來推動社會和政治變革；對消費者而言，擁有充分的信息，才可能作出正確的決定，成為理性的消費者；對企業而言，企業需要各種與環境保護相關的信息來最大化企業的利潤；對政府而言，政府需要足夠的環境信息來進行決策，進而進行環境管理。因此，必須重視信息公開的必要性，將信息公開提高到法律的高度。第六章我國海洋環境管理制度完善6.2.1.1海洋環境管理制度體系法，自其最大之義而言之，出于萬物

54、自然之理。154我國雖然已制定了多部海洋法律、法規，并加入和簽署了有關國際海洋公約和條例，但與發達國家相比，我國的海洋法律法規體系還存在諸多問題:一是還沒有建立起與聯合國海洋法公約相銜接的國內法律體系，特別是海洋的基本法尚不完備，一些海洋領域如海岸帶還沒有立法;二是我國的海洋管理法律和政策多為部門制定，在管理職能上存在重疊、交叉和空白，部門利益突出，缺少綜合性、統一性;三是國家已經制定和實施的某些規劃或戰略是部門性的、區域性的或事務性的，有些只能稱之為戰略框架，尚未進一步立法形成法律。55】完善我國海洋環境管理法律體系的法規結構，應該對以下幾個問題在理論上和實踐中深入研究和探討:關于法規結構主

55、架構問題，要不要堅持“基本法一基干法”形態和基本法統帥地位;關于海洋環境管理的基本法問題，讓什么法承擔基本法地位并如何承擔的問題;基干結構和基干法結構對應問題。筆者強烈建議應當建構以海洋環境保護法為基本法的系統海洋環境保護法律法規體系。這其實本身涉及到一個國家環境保護的意識，也涉及到一個國家海洋意識。56我國海洋立法工作己經取得了巨大成就，眾多法律、法規的制定和執行，為推動我國海洋事業的發展起到了保駕護航的作用。但是，由于海洋區域種種問題是密切相關的，而我國海洋法制建設還存在種種問題，因此有必要作為一個整體在立法中加以考慮，無論是從借鑒國外的環境立法實踐出發、還是從海洋環境在國家社會、經濟發展

56、中的重要程度出發，我國都有必要制定一部高位階的基本法來指導和統領單項海洋環境保護法我國海洋環境管理制度研究律。因此應當呼吁由全國人大將海洋法作為國家基本法予以修訂。在制定海洋法的基礎上，借鑒國外的有效經驗，充實和完善海洋環境保護法和海域使用管理法。充實和完善己出臺的海洋環境保護法的具體內容，增強其實用性。57在內容上，海洋環境保護法中應完善海洋排污許可證制度，該制度是指凡需要向海洋排放各種污染物的單位或個人，都必須在事先向環境保護主管部門辦理排污申報登記手續的基礎上，經過環境保護主管部門批準，獲得“排放許可證”后方可從事排污行為的一系列環境行政過程的總稱。在發達國家，排污許可證制度是控制環境污

57、染的一項重要制度，如美國的清潔水法、英國的環境保護法、德國的聯邦污染控制法等均就此作出了具體規定。(英國海洋傾倒法令第二條和第三條共二十四款，對許可證的發放、使用、轉讓、變更、撤銷等事項作了詳細具體的說明，在法律責任方面，英國海洋傾倒法令第一條第六款中有有即刻定罪與起訴定罪之分，在處罰程度上第七條第三款中又規定了對初犯者和重犯或連續犯法者的不同處罰方法。581我國備1988年開始施行排放水污染物許可證制度試點，1991年在上海等城市進行排放大氣污染物許可證制度試點，均取得了顯著成效。在海洋環境保護法中應借鑒國外經驗，加強在海洋資源與環境保護方面的許可證制度建設:在法律責任方面，海洋環境保護法第85條、第86條只對進行海洋石油勘探萬發活動，造成海洋環境污染者和不按照許可證的規定傾倒，或者向己經封閉的傾倒區傾倒廢物者，由海洋行政主管部門予以警告，并處罰款;對情節嚴重的，可以暫扣或者吊銷許可證，但關于恢復環境問題并未作其它規定，因