1、上海市行政規范性文件制定技術規范（條文稿）第一章總則第一條（目的和依據）為促進行政規范性文件制定的科學化和規范化， 確保行政規 范性文件制定質量，根據黨政機關公文處理工作條例上海市行政規范性文件制定和備案規定 等有關規定，結合本市實際， 制定本技術規范。第二條（定義）本規范所稱的行政規范性文件制定技術規范， 是指行政規范 性文件（以下簡稱規范性文件） 各組成部分的安排和語言運用的 方法。第三條（適用范圍）本市規范性文件的起草、公布、延續、修改、廢止等，應當 符合本技術規范。第四條（基本原則）制定規范性文件，應當做到邏輯結構嚴密，語言文字規范， 表述簡潔準確，標點符號正確。制定規范性文件，應當具

2、有明確的制度、措施和程序等實質 內容，不得制定沒有實質內容的規范性文件。法律、法規、規章、國家或者本市政策已經作出明確規定且 仍然適用的，不得制定內容重復的規范性文件。第二章名稱和體例第五條（文件名稱）規范性文件的名稱一般由制定機關或適用范圍、 規范事項和 文件體例三要素構成，能夠集中體現規范性文件的實質內容， 反 映適用范圍和基本體例。第六條（文件文號）規范性文件的文號一般由制定機關代字、年份、發文順序號組成。聯合行文時，使用主辦機關的文號。制定機關應當明確專門機構對規范性文件進行統一編號， 當 年度所有規范性文件的發文順序號應當按照簽發時間， 統一順序 編制。第七條（文件體例）規范性文件的

3、體例是指規范性文件的體裁、結構。制定機關可以根據具體情況和實際需要，結合黨政機關公文處理工作條例中公文種類的規定，選擇合適的文件體例，載 明相應的行政管理事項。（一）“規定”適用于對某一方面行政工作作比較全面、系統 的規范，一般既有實體內容，又有程序規范。（二）“辦法”適用于對某一項行政工作作具體的規范，具有 較強的操作性，規定的事項更為細致。（三）“決定”適用于對重要事項作出決策和部署、變更或者 撤銷下級機關不適當的決定事項。（四）“通告”適用于在一定范圍內公布應當遵守或者周知的 事項。（五）“意見”適用于對某一項行政工作中的重要問題提出見 解和處理辦法，表述的內容較為寬泛。（六）“通知”適

4、用于發布、傳達要求下級機關執行和有關單 位周知或者執行的事項，以及批轉、轉發規范性文件。（七）“實施細則”適用于為貫徹實施某項法律、法規、規章 或上位文件，結合本地區實際情況，對上位規定的全部或某一方 面內容作出具體細化。（八）“試行（暫行）”適用于需要立即制定規范性文件，制 度論證又尚未完全成熟的特殊情況，其中“試行”側重于對事項的 限制，“暫行”則注重對時間效力的限制。第三章結構規范第八條（文件結構）規范性文件的內容通常按照一定順序和要求依次排列，結構單位包括章、節、條、款、項、目。除“決定”和“通知”外，規范性文件一般采用條文格式，以條 為基本單位，按照邏輯關系順序排列。第九條（章的設置

5、）規范性文件的內容較多，有相對獨立的內容，有劃分層次的 必要時，可以設章。章最基本的結構一般為總則、 分則和附則，各章之間應當有 一定的邏輯關系。第十條（章的表述）每章必須有自己的名稱，章名應當概括反映本章的內容或者 范圍，一般概括為一項內容，至多用一個“與”或者“和”連接兩項 相關內容。各章之間應當以序數形式連貫排列， 另起一行居中，冠以“第”、“第二章”等。第十一條（節的設置）節只能在規范性文件設有章的情形下存在， 但并非所有的章 都必須設節。章的條文較多且有若干相對獨立的內容時， 可以設 節。第十二條（節的表述）每節必須有自己的名稱，表述要求與章名相同。每章中的節都重新按獨立的序數排列，

6、另起一行居中，冠以“第一節”、“第二節”等。第十三條（條的設置）條是構成規范性文件整體的基本單位，一個條文一般規定一 項內容，同一項內容一般規定在同一個條文中。第十四條（條的表述）條的內容應當具有相對的獨立性和完整性，上下條文之間應當有一定的邏輯關系。條文的長短應適當，條中可以設款或者項。條一般以序數形式分段表述，條數按照統一連貫排列，冠以 “第一條”、“第二條”等。每條可以根據需要設置條文標題， 以括號形式列于法條序數 后，反映該條的主旨和內容。第十五條（款的設置）款隸屬于條。一條內容包含兩層以上互相關聯的意思， 且不 宜再劃分為兩條時，應當分款。條文中設置的款，應當根據條文的內容和層次決定

7、，一般不 超過四款。第十六條（款的表述）款一般以自然段的形式出現，不采用序數編碼等方式。款內一般規定條中的一層意思， 同一層意思的內容一般規定在同一款中，分款的方法主要有下列三種：（一）并列分款法，即各款之間在內容上是并列的關系。（二）遞補分款法，即以次款補充前款，各款之間在內容上 遞補。（三）混合分款法，即各款之間有的是并列關系， 有的是遞 補關系，可以根據需要，依次適用。第十七條（項的設置）條和款的內容需要細化或者列舉時，可以設項。第十八條（項的表述）項以序數形式分段表述，序數用小寫漢字加括號，冠以 “（一）”、“（二）”等。項的內容不具有相對的獨立性和完整性， 必須與列項的敘事 內容相聯

8、系，分項的方法主要有下列三種：（一）擇一分項法，即所列舉的若干項中，只要具備其中之 一項的條件，就能滿足該條或該款的適用條件。（二）全備分項法，即所列舉的若干項中，各項條件或情況 必須全部具備，才能滿足該條或該款的適用條件。（三）并列分項法，即分項所列事項之間是并行列舉的關系， 其性質既不是擇一，也不是全備。第十九條（目的設置）目是次于項并且隸屬于項的結構單位，以項的存在為前提。 在項的內容層次復雜，不分目確實難以表述清楚時，方能使用。第二十條（目的表述）目也是以序數形式分段表述，并用阿拉伯數字加下腳點表示，冠以 “1.”、“2.”等。第四章 條文規范第二十一條（條文內容）規范性文件的內容一般

9、包括制定目的和依據、 基本原則、 適 用范圍、基本概念、行政職責分工、權利和義務、施行日期等。規范性文件不能設定行政管理相對人的權利和義務。 除細化上位法的法律責任條款外， 規范性文件一般不規定法 律責任內容。第二十二條（目的和依據表述）規范性文件的制定目的是制度設定的目標， 制定依據是制度 施行的準繩，一般表述為“為了 XX （制定目的），根據 XX （制 定依據），結合XX （管轄范圍）實際，制定本XX （文件體例）。制定依據的表述一般使用全稱，表述的方法主要有以下三種：一）對上位法全部內容作出具體規定的，依據以書名號援引上位法全稱二）對上位法部分內容作出具體規定的，應當在上位法名稱之后表

10、明“的有關規定”三）對上位法的某一條規定進行細化的，可以在依據中寫明上位法的條款序號第二十三條（基本原則表述）規范性文件的基本原則應當有明確的上位法依據或者被工 作實踐所公認，表述應當簡潔明確，能反映一定的內在邏輯。第二十四條（適用范圍表述）規范性文件的適用范圍是指該規范性文件適用的地域、 行為 和對象，表述的方法主要有以下四種：（一）單一表述法，即針對特定行政區域 /對象 /行為予以適 用，可以表述為“本XX（文件體例）適用于XX（區域/對象/行為）”（二）組合表述法， 即同時具備特定行政區域、 對象、行為， 方可適用，可以表述為“本XX （文件體例）適用于 XX （地域） 從事XX （行為

11、）的XX （對象）。”（三）排除表述法， 規范性文件適用范圍有排除部分時， 可 以用“但書”形式可以表述為“但除外”或者/另有規定的， 從其規定”。（四）參照表述法， 對介于適用與排除適用之間的， 可以用 “參照”形式，一般表述為XX （地域/行為/對象）可以參照本 XX （文件體例）的規定執行。”第二十五條（基本概念表述）對規范性文件中基本概念的定義， 一般表述為“本XX （文件 體例）所稱XX （基本概念或者專用名詞、專業術語），是指 XX （定義）。”貫穿文件始終的基本概念可以放在制定目的和依據之后； 涉 及部分條款的專用名詞或者專業術語定義則放在文件的附則或 者末尾部分。第二十六條（行

12、政職責分工表述） 行政主管部門有實寫和虛寫兩種表述方式， 一般采取虛寫的 方式，不出現部門的具體名稱，表述的方法有以下三種：（一）由一個部門作為某一方面行政事務的管理主體， 可以 表述為“市（區）XX部門是本市（區）XX的行政主管部門”或者 “市（區） XX 部門負責全市（區）的 XX 工作。”（二）兩個以上部門分別負責實施，可以表述為“市（區） XX部門、XX部門是本市（區）XX工作的行政主管部門，分別 在規定的職責范圍內 （能夠表明具體范圍時則直接寫明） 負責本 XX 的組織實施。”（三）由一個部門負責組織實施， 其他部門協調實施。 在按 上述方式對主管部門進行表述后，對協同管理部門應當另

13、設一款，可以表述為“XX、XX等部門按照各自的職責協同做好 XX工 作。”第二十七條（權利義務要求）對法律、 行政法規賦予行政管理相對人的權利， 不得隨意限 制；對于行政管理相對人依照法律、行政法規、地方性法規規定 應當承擔的義務，不得隨意加重。堅持權利與義務相統一的原則。 注意行政管理相對人權利與 義務的平衡、 行政管理部門職權與職責的平衡， 體現制度規范的 公正與公平。第二十八條（權利義務表述）規范性文件規定權利和義務時應當有上位法依據， 權利和義 務主體必須明確， 一個條款通常對應一項權利或者義務， 表述的 方法有以下四種：（一）禁止性規范， 即規定行為主體不得作出某種行為的規 范。常用

14、語有：“禁止”、“不得”、“不應當”等。（二）義務性規范，即行為主體按固定的條件必須為某種行 為的規范。常用語有：“應當”、“必須”、“有義務”、“有責任”、“履行職責”、“行使職權”等。（三）授權性規范，即允許或授予行為主體作出某種行為的 規范。常用語有：“可以”、“有權”、“享有權利”、“不 受干涉”、“不受侵犯”等。（四）倡導性規范，即提倡行為主體為某種行為的規范。常用語有：“鼓勵”、“保障”、“提倡”、“支持”等。第二十九條（法律責任要求）法律責任應當與具體的行為規范相對應，應當明確責任主 體、執法主體、法律責任的種類，鼓勵采用“行為模式一法律責 任”相對應的模式。規范性文件不得創設應

15、當由法律、 法規、規章規定的法律責 任。法律、法規、規章對違法行為已經規定法律責任的，一般不 再照搬重復，但可以作出細化規定。第三十條（法律責任表述）規范性文件中的法律責任按其性質一般分為以下三種：（一）行政責任，規范性文件無權倉I設行政責任，通常直接引用法律、法規或規章的名稱及具體罰則條文，或者簡述為“依法追究相關人員的行政責任” O對于有關工作人員給予行政處分 時，可簡述為“對直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給 予行政處分”。（二）刑事責任，規范性文件不宜規定刑事責任，但需要提示行政主體及其執法人員及時將構成犯罪的案件移送司法機關時，簡述為“構成犯罪的，依法追究刑事責任”。（三）民事

16、責任， 規范性文件不能設定民事責任， 但涉及到 一方民事主體侵犯另一方民事主體合法權益的， 可以表述民事責 任，簡述為“雙方可協商處理或向人民法院提起民事訴訟”。第三十一條（救濟條款表述）救濟條款應當按照 中華人民共和國行政訴訟法 中華人 民共和國行政復議法的規定表述。第三十二條（施行日期表述） 規范性文件應當明確規定開始施行的具體日期， 一般自公布 之日起30日以后施行，可以表述為“本XX （文件名稱）自XXXX 年 XX 月 XX 日起施行，有效期至 XXXX 年 XX 月 XX 日止。”對于有效期已過、 已經失效的規范性文件， 不得在新制定的 文件中規定舊文件同時廢止的表述， 防止已失效

17、文件的有效期被 不當延長。采用廢舊立新模式制定規范性文件的， 廢止原規范性文件的 表述應當緊接在規范性文件施行日期的表述之后。第三十三條（溯及既往條款表述） 規范性文件原則上不溯及既往， 但為了更好地保護公民、 法 人和其他組織的權利和利益而作的特別規定除外，可以表述為“本XX （文件名稱）自 XXXX年XX月XX日起施行。XXXX年 XX 月 XX 日至 XXXX 年 XX 月 XX 日期間，符合本辦法規定的， 參照本辦法執行。”第三十四條（過渡性條款表述） 規范性文件設定的行為規范的施行， 將影響或者改變原合法 行為或者合法權利時， 應當設置保留或者保護原有行為或權利的 過渡性安排條款。

18、該條款可以單獨設置， 也可以在施行日期后一 并表述。第三十五條（制定實施細則表述） 規范性文件應當對需要予以規范的事項直接作出具體、 明確 的規定，確有需要有關行政機關制定實施規范性文件的配套性制 度的，可以在相關條文中專門規定，表述為“本 XX （文件名稱） 的實施細則由 XX 部門負責制定。”第五章 文字規范第三十六條（詞句要求） 規范性文件中的用詞應當準確、嚴謹、簡潔、平實，提倡使 用規范的“法言法語”，避免出現生僻的語詞、華麗的辭藻以及不 必要的重復等問題。規范性文件中的句式應當完整， 符合語法規范， 鼓勵使用陳 述句、祈使句，避免使用長句、倒裝句等。第三十七條（主體詞語表述） 規范性

19、文件在表述主體時，普遍主體一般用“組織和個人”、 “公民、法人和其他組織”。規范性文件中盡量不使用“自然人”、“人 民群眾”等表述。規范性文件在表述主體時， “機關”一般包括人民代表大會及 其常務委員會、人民政府、人民法院、人民檢察院，“部門”一般 包括人民政府所屬的局、委、辦，“機構”一般包括部門、團體內 設的組織；“單位”泛指一切組織，“相對人”泛指應當接受行政管 理和服務的公民、法人和其他組織。第三十八條（擬定詞語表述）規范性文件在表述創制、擬定時，通常會使用“制定”或“制 訂”，其中“制定”偏重于做出最后決定，常與政策、法令、方針、 路線等搭配，“制訂”偏重于從無到有的創制、草擬而后的

20、訂立， 常與計劃、方案等搭配。第三十九條（決定詞語表述）規范性文件在表述決定時，通常會使用“作出”或“做出”，其 中“作出”的行為對象為抽象的意識形態，常與決定、解釋等詞語 搭配使用。“做出”，一般是具體的物質實踐，多與名詞詞語搭配 使用。第四十條（上位依據詞語表述）規范性文件在表述上位依據時，通常會使用“依照”，“按照” 或“參照”其中“依照”用于規定遵循上位法的情況，“按照”用于規 定遵循同位法和本法規，“參照”用于適用范圍的延伸，指在遵循 基本法律規范的前提下，可以適用性質相近的其他同類規范，參照對象可以是上位法，也可以是同位法。第四十一條（禁止詞語表述）規范性文件在表述禁止性規范時，通

21、常會使用“不得”或“禁 止”其中“不得”用于有主語或者有明確的被規范對象的情形，“禁 止”用于無主語的祈使句中。避免使用“不準”、“不應”、“不能”、“嚴 禁”等不盡規范的表述。第四十二條（權利和義務詞語表述）規范性文件在表述權利時，通常會使用“有權”或“可以”，其 中“有權”用于賦予主體某項權利，、可以”則在規范具體行為時使 用。規范性文件在表述義務時，通常會使用“應當”或“必須”，其 中規定“義務”時，多使用“應當”；規定某項在任何情況下都要履 行的義務，且設定明確的法律責任的，可以使用“必須”。第四十三條（主動公開詞語表述）規范性文件在表述主動公開時，通常會使用“公布”，“發布” 或“公

22、告”，其中“公布”用于公布法律、法規、規范性文件、標準 等。如 46 號令中就明確規定， 本市的規范性文件應當統一編號、 統一登記、統一公布。“發布”用于公開發出新聞、信息、命令、 指示等。“公告”用于向公眾發出告知事項。第四十四條（數字使用） 規范性文件中章、節、條的序號用漢字小寫數字依次表述； 項的序號用漢字小寫數字加小括號依次表述； 目的序號用阿拉伯 數字依次表述。規范性文件中表示年、 月、日用阿拉伯數字表述； 書寫年份 應當用四位數字。規范性文件中數詞和量詞的使用應當符合法定標準和習慣 用法，標準、敘述方式前后應當統一。第四十五條（標點符號使用） 規范性文件中標點符號的使用應當符合標點

23、符號用法 （GB/T15834-2011 ）的規定，不使用問號、感嘆號，除引用方 針、原則等文字用引號外，一般不使用引號。規范性文件中引用上位法名稱時， 統一使用全稱并使用書名 號，但注明簡稱的除外。書名號之間不再使用其它符號。規范性文件中出現分項表述的，除最后一項末尾用句號外， 其他項的末尾用分號； 分項中間使用了分號或者句號的， 項尾統 一使用句號。除題注、 需要注明簡稱、 補充表述以及項的序號外， 規范性 文件中一般不使用括號。第六章 公布、延續、修改與廢止 第四十六條（文件公布） 制定機關應當及時將規范性文件以便于公眾知曉的方式公 布。制定機關應當主動將規范性文件在同級人民政府的門戶網

24、 站向社會公開。規范性文件未向社會公布的，不得作為實施行政管理的依 據。規范性文件通常自公布之日 30 日以后施行，公布時間以首 次向社會公布的時間為準。第四十七條（文件延續）規范性文件經評估， 擬不作任何修改并繼續實施的， 其起草 部門或者實施機關應當在該文件有效期屆滿的 1 個月前向制定 機關提出，由制定機關延續有效期后重新公布。制定機關可以采取通知或者決定 （以下簡稱決定） 的方式對 外公布延續結果，具體格式如下：（一）文件名稱通常表述為“關于延續XX （文件名稱）有效 期的決定”；（二）決定內容包括延續規范性文件的理由、原制定機關、 文件名稱、文號和延續期限等，表述為“ XXXX 年 XX 月 XX 日 XX （原制定機關）制定的 XX （文件名稱）（滬XX規XXXXXX 號）經評估需繼續實施，有效期延續至XXXX 年 XX 月 XX規范性文件延續決定需要附上延續后的規范性文件正文， 鼓勵在正文標題下方加括號表述文件延續情況，表述為“（根據XXXX年XX月XX日XX部門關于延續XX （文件名稱）有效 期的通知滬XX規XXXXXX號（新文件文號）予以延期）” 第四十八條（文件修改） 規范性文件經評估后的修改一般有兩種方式：（一）簡易修改， 擬作不涉及行政相對人權利義務等實體內 容的修改；（二）實