1、關于農民工社會保障問題的探討作者 :單位: 郵編 : ）內容摘要：本文對農民工社會保障的現狀與原因、 必要性及現實意義、 建 立農民工社會保障的有利條件等方面進行了論述， 并在此基礎上提出 了建立農民工社會保障的基本思路和對策建議。關鍵詞：農民工社會保障問題農民工，一個不同于而又介于農民和市民之間的群體， 具有農 民身份的產業工人。 他們為城市的繁榮發展做出了巨大的貢獻， 但由 于長期以來在計劃經濟體制下所形成的城鄉 “二元結構” 及其固有的 經濟社會制度， 就使得農民工游離于城市和農村之間。 農民工的合法 權益得不到有效保障，由此產生了一系列的社會問題。因此，農民工 的社會保障問題成為我國社

2、會保障制度建設中一個急需破解的難題。一、農民工社會保障的現狀與其原因（一）現狀目前我國農村勞動力外出務工人員大約有 1.2 億人, 進城農民 工約為 1 億, 長期以來他們的權益得不到保障， 其社會保障程度較低。 一項調查結果表明，到 2003 年底，中國農民工養老、失業、醫療、 工傷、女職工生育保險的參保率分別只有 33.7%、10.3%、21.6%、31.8% 和 5.5%。而農民工的企業補充保險、職工互助合作保險、商業保險 的參保率就更低，分別只有 2.9%、3.1%和 5.6%i 。據勞動和社會保 障部一份最新調研顯示，在“五大社會保險”中，已有相當數量的農 民工參加了工傷保險，但農民

3、工參加養老保險的總體參保率僅為 15% 左右，醫療保險的平均參保率為 10%左右，此外，絕大多數農民工未 參加失業保險，而生育保險農民工也基本未參加 ii 。除社會保險外， 農民工的社會福利也很差， 最突出的表現在住 房和子女的教育福利等方面； 在社會救助方面， 現行城鎮社會救助體 系只覆蓋城鎮戶籍人口 , 諸如最低生活保障的社會救助等社會保障權 益，農民工根本享受不到。許多地方政府也根據當地的實際情況制定出臺一些有關農民 工社會保障的政策法規。如 2000 年，廣東省出臺了廣東省社會養 老保險實施細則和廣東省社會工傷保險條例實施細則 ，明確規 定農民工應參加社會養老和工傷保險； 2001 年

4、北京市頒布了農民 工養老保險暫行辦法 ，要求用人單位必須與農民工簽訂用工合同， 并為其辦理養老保險； 2002 年上海市推出了外來從業人員綜合保 險暫行辦法，規定凡符合條件的單位和個人，必須辦理綜合保險； 2003 年成都市下發了成都市非城鎮從業人員綜合社會保險暫行辦 法，明確規定農民工可以享受工傷補償或意外補償、住院醫療費報 銷、老年補貼等幾項綜合社會保險。然而，在各地制定的法規中，有 不少規定的險種不完整，這就很難保障農民工的權益，同時，由于這 些法規和規章的效力層次較低，其實施效果并不理想。（二）原因本文認為造成農民工社會保障程度低、權利缺失的主要原因可 以總結為主客兩大因素。從主觀方面

5、來看，首先，政府為促進經濟發展在一定程度上忽 視了對農民工的保護，同時一些政府搞農民工的社會保障沒有從農民 工的真正需要出發，而是為了完成上級政府的規定，層層向企業安排， 許多地方政府把養老、失業、醫療三險“捆綁”推行，由于農民工的 繳費能力較低，導致參保率較低。其次，大部分的企業雇主對農民工 缺乏自覺保護意識，認為支付農民工社會保險基金加大了企業成本， 這就導致他們對農民工參保采取消極應付的行為。 最后，由于農民工 自身文化素質普遍偏低，其社會保障意識淡薄，沒有意識到自己應有 的社會保障權利的缺失。從客觀方面來看，首先，我國計劃經濟時代形成的城鄉二元結 構及其相關的體制是農民工社會保障權利缺

6、失的根本原因，農民工和市民雖然共處一個空間，但二元結構所折射的二元社區導致他們在收 入、保障權利等方面存在著很大懸殊。其次，農民工作為一個群體， 具有規模龐大、構成復雜及流動性強的特質，對社會保障的需求差異 性較大，并且保險基金的區域統籌與農民工的跨省流動存在著沖突， 于是導致農民工參保中斷、退保現象頻繁。二、建立農民工社會保障的必要性及現實意義在已有的有關農民工社會保障研究的文獻中， 專家學者們普遍認為建立農民工社會保障具有很強的必要性和現實意義，總結起來無 非是從社會整體和農民工個體兩個大方面來進行論述的， 本文從以下 方面進行了概括：從經濟發展的角度來看，建立農民工的社會保障，農民工就可

7、 能放棄土地保障，讓渡土地的使用權，農村就可以實現產業化、集約 化經營，從而提高農業生產效率，增加農民收入；市場經濟要求經濟 活動按市場來運行，建立農民工的社會保障制度，為建立一個對所有 生活在城鎮中的人具有一個公平、統一的勞動力市場提供了制度保 障；建立農民工社會保障可以提高農民工自身抗風險的能力，這樣不僅可以促進農民工的消費行為也可以加大農民工對自身投資的力度， 從而拉動中國經濟增長的內需；建立農民工社會保障能夠更好地維護 農民工和企業之間的勞動關系，有利于企業的成長發展和企業利益的 最大化，而且如果采取適時有效的農民工社會保障政策，保持農民工的人力資源優勢，將對我國新型工業化產生積極影響

8、。從政治穩定和發展的角度來分析，建立農民工的社會保障是加 快城鎮化發展的制度保障，也是解決“三農”問題的突破口，“三農”問題的癥結主要在于人地矛盾和城鄉矛盾，而農民工的形成和發展， 實際上為緩解“三農”問題開辟了一條現實之路；農民工的權益保障 問題是一個弱勢群體的民生問題，是任何一個崇尚公平與正義的社會 必須正視的問題，只有解決了農民工的社會保障問題才能體現社會的 公正性，體現政府的全民性和公共性；建立農民工社會保障也是改變 二元結構下中國社會保障制度結構性失衡的需要， 是社會保障制度改 革長期目標的必然要求，也體現了社會保障制度的本質； 2020 年我 們要全面建成小康社會，這就意味著要把數

9、以億計的農民轉化為市 民，只有高度重視維護這些未來城市新市民的權益保障， 這一戰略目 標才會順利實現。從社會發展的角度來分析， 建立農民工社會保障是我國社會轉 型的需要，體現了公平與效率，有利于促進社會的整合和穩定；社會 保障制度的不完善， 城鄉社會保障制度的不銜接， 阻礙了農村人口的 城市化進程， 建立農民工社會保障是農民工進城的保障， 也是城市化 戰略實現的需要； 十六屆三中全會明確提出了科學發展觀， 其最終目 的，就是為了社會和諧發展和可持續發展， 和諧不僅是人與自然的和 諧，更是人與人的和諧、城鄉的和諧，農民工社會保障的建立有利于 和諧社會的構建。最后，從農民工自身的角度來分析， 建立

10、農民工社會保障可以 保障農民工基本權益， 減輕其心理壓力， 從而提高農民工的基本生活 質量和發展需求； 有利于引導農民工的消費行為， 使他們在滿足目前 基本生活需求的同時，兼顧自己的長遠利益；同時，建立農民工社會 保障也是保護農民工中婦女、 兒童這種生理與社會雙重弱勢群體的需 要。三、建立農民工社會保障的有利條件 改革開放以來， 我國在經濟、 政治和社會等各方面都取得了很大成就， 這就為解決農民工的社會保障問題， 確立農民工的社會保障 制度提供了有利條件。首先，我國經濟持續高速增長了二十多年， 國家財力和政府承 受能力已逐步增強。 雖然國家還沒有足夠的經濟能力為全部農民工提 供全方位的社會保障

11、， 但是我國已經具備為農民工建立初步社會保障 的經濟條件。 并且農民工社會保障建設在于制度設計和政策引導， 充 分調動雇主、 企業和農民工等社會資源， 過分強調國家財力不足和過 高估計農民工社會保障建設的代價是一種思想上的誤區， 理應將其摒 棄。其次，建立農民工社會保障的政治條件也是具備的， 憲法賦予 每個公民享有平等的權利，而且社會保障制度已經寫入憲法 ，而 農民工作為共和國的公民，理應與市民一樣享有對等的社會保障權 利。在今年政府工作報告中也指出，把改善農民進城務工就業、 創業環境， 積極開展職業技能培訓， 進一步研究制定涉及農民工的各 項政策，作為今年政府工作重點來抓。 政府應該著手建立

12、農民工社會 保障，尤其是一些最基本的生存保障機制， 更好地體現我國社會主義 制度的優越性和人道主義精神再次，農民工的社會保障問題是一個影響到社會不穩定的因 素，農民工社會保障權利的缺失是社會分配不公的表現， 而社會保障 制度就是為了協調這種不良社會氛圍而確立的。 國際社會保障協會第 28 屆全球大會宣言中指出，為了減少貧困和實現社會融合，必 須將社會保障的覆蓋面擴大到那些尚未從任何正規社會保障計劃中 受益的群體，而農民工就是那些尚未從任何正規社會保障計劃中受益 的群體。如今政府及社會各界對農民工的社會保障都給予了更大關 注。因此，農民工社會保障的建立具備了一定的社會條件。四、建立農民工社會保障

13、的基本思路和對策建議 在已有的研究文獻中， 建立農民工社會保障的基本思路這一問 題大家討論的比較多，分歧也比較大，沒能形成相對一致的意見，更 沒有能為大家基本接受的成熟方案， 其中主要有以下幾種觀點： 一是 把農民工納入到城鎮社會保障體系， 如張啟春認為通過戶籍改革將農 民工變成城鎮居民， 進而將其納入鎮社會保障體系或者通過城鎮社會 保障制度的擴面將農民工直接納入城鎮社會保障體系 iii 。二是建 立相對獨立的農民工社會保障體系， 如李迎生認為推出相對獨立的面 向農民工的社會保障制度是必要的， 并提出了建構一種作為過渡形態 的“三元社會保障模式” iv 。三是把農民工納入農村社會保障體系， 如

14、楊立雄認為把農民工納入城鎮統一的社會保障體制和參照城鎮社 會保障體系建立新的農民工社會保障制度的兩種模式在理論上還是 實踐上都不具備可行性， 可行的方案是把農民工納入農村社會保障制 度，加快改革、完善農村社會保障制度，并在適當時機，與城鎮社會 保障制度統一接軌 v 。筆者認為在現階，由于人口老齡化、體制改革和經濟結構調整， 我國城鎮社會保障體系的壓力也很大；城鎮社會保障資金缺口較大， 社會保險基金管理不規范； 在這種情況下， 將農民工納入城鎮社會保 障體系，對本來就困難重重的城鎮社會保障無疑是雪上加霜。 對于第 二種方案建立獨立的農民工社會保障體系這與我國建立統一的社會保障體系的目標是背道而馳

15、的。 將農民工納入農村社會保障體系 這是與農民工的特點不符的， 農民工是新興的產業工人， 已經不同于 農民了；此外這種方案也是與我國逐步改變城鄉二元經濟結構的體 制、加快城市化、 現代化發展的目標相背離的。筆者認為現實可行的 辦法是根據農民工的現實狀況和需求，按照多層次、多類型、靈活便 捷的原則來提供社會保障， 并確保這一制度能使城鄉易于接軌。 最近 勞動保障部課題組在調研報告中也指出，農民工應實行分層分類保 障，并在此基礎上提出了具體的保障目標和政策建議， 該課題組的建 議在新時期保障農民工的權益具有很強的指導意義。從農民工的現實狀況出發來建立分層分類的農民工社會保障， 從長遠講，就是在保障

16、農民工最低生活需要的基礎上向保險型社會保 障邁進，進而進入福利型社會保障， 最終建立城鄉高度統一、 社會化、 法制化、規范化的社會保障制度。 農民工的社會保障是一項龐大而復 雜的系統工程，涉及面廣，難度大，在構建過程中要有周詳的謀劃， 僅僅“頭痛醫頭、腳痛醫腳”并不能從根本上解決問題，更應該有一 系列的配套措施，正所謂“兵馬未動，糧草先行” 。因此本文提出建 立農民工社會保障的對策建議如下：1 、建立農民工社會保障需要一系列的配套改革，只有掃清了 農民工社會保障的障礙因素，農民工的社會保障問題才能迎刃而解。 首先，改革現行的戶籍制度，建立城鄉統一的戶口登記制度，完善流 動人口管理制度， 取消針

17、對農民工制定的限制性就業政策， 逐步改變 農民工因為一個戶口而喪失社會保障權利的現狀。 其次，改革勞動用 工制度，建立城鄉統一的勞動力市場，勞動力市場的不完善，對不同 的勞動力有不同的態度，導致農民工在工資收入、工作分工、子女入 學等方面存在著明顯歧視。再次，改革土地制度，為了提高農村生產 力，釋放農村剩余勞動力， 必須改革家庭聯產承包責任制，讓分散的 土地集中起來進行規模化機械化生產， 集中土地的可行辦法是讓土地 自由流動，必要的時候可以采用“土地換保障” 。2 、加強社會保障的立法工作，盡快制定出一部全國性的社 會保障法，或針對農民工的綜合或單項社會保障的法律與法規，那 么制定和實施農民工

18、社會保障制度時就會有法可依。在立法的過程 中，要從我國的實際情況出發，參照國際組織制定的規章和原則，規 范和協調社會保障各參與主體之間的法律關系， 以保證社會保障制度 能被公正、合理、有效地執行，并能達到社會保障的目的。3 、按照農民工特點對其進行分層分類管理，勞動保障部課題 組完成的調研報告農民工社會保障問題中指出： “將穩定就業 （ 從 事正規就業 , 建立勞動關系 , 以及事實勞動關系 5 年以上 ） 的農民工納 入現行制度 , 參加城鎮養老、醫療、失業、工傷等社會保險。 ”vi 而對于不穩定就業 （簽訂短期合同 , 頻繁流動以及從事各種靈活就業 的）的農民工社會保障，調研報告指出， “引入過渡性的辦法” , “在 基礎養老金實行全國統籌之后 , 再考慮如何將農民工逐步納入統一的 城鎮社會保障體系的問題” vii 。最后隨著社會保障的不斷完善和 發展，建立農民工的社會福利制度，提高農民工的生活質量。4 、伴隨著我國全面小康社會的建立與完善，最終會形成城鄉 一體的社會保障制度，這是解決農村和城鎮社會保障差別的根本途 徑。如果實現了社會保障體系的統一， 所謂農民工社會保障問