1、當代西方行政制度改革的取向與啟示進入20世紀以后,尤其是第二次世界大戰(zhàn)以來,美、英、法、德、日等西方國家 為了適應社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，掀起了改革政府行政制度的熱潮。誠然，西方各國因其國情不同，改革行政制度的內容、方式和進程也就不盡相同。但是，隨著國際社 會的發(fā)展變化，各國之間的信息和技術交流日益頻繁，西方各國面臨的共同問題越來越多,這就使得西方國家的行政制度改革凸顯出一些共同的取向。具體地說，主要有 如下數(shù)端:（一）行政職能市場化西方國家行政職能的市場化表現(xiàn)為以下兩個方面1政府行政職能定位的市場化即根據(jù)市場經(jīng)濟的要求確立政府的行政職能，其目標是將原來由政府承擔的部 分社會職能和經(jīng)濟職能推向社會

2、，推向市場,從而減輕政府負擔，縮小政府規(guī)模，精簡 政府人員。行政職能市場化的實踐路徑主要有三其一，壓縮社會福利項目。為了達到壓縮社會福利項目目的，英、美等西方國家的政府施用了種種策略和手 段。比如，把因果鏈條弄模糊，不要明確是總統(tǒng)（或總理、首相）有意推動項目壓縮。 又如以勞動換福利，不要四面樹敵。在收入保障政策改革中，提高領取福利者的資格 限制,使仍有資格的群體心存感激，無形中支持福利改革；壓縮一大塊，補償一小塊, 起到安慰利益喪失者的效果。盡管西方國家壓縮社會福利政府項目的策略和手段多 種多樣，但改革的方向卻是一致的，即以市場化的安排來代替政府的安排。其二，放松對企業(yè)進出口及價格的管制。在這

3、方面,美國政府的做法最具代表性。自1981年2月里根發(fā)布第1291號行政 令以來,美國政府先后放松了對航空、鐵路、卡車、公共汽車、能源、電信、銀行的 管制。企業(yè)進出口的自由度空前提高，市場定價代替了政府定價。其三,推行國有企業(yè)私有化改革。在西方國家中，英國對國有企業(yè)的私有化改革起步最早，成效最為突出。世界上 有100多個國家程度不同地效仿英國的私有化改革措施。隨著股份制私有化改革的推進和深化，英國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比例大幅度下降。 國有企業(yè)的產(chǎn)值占 國民生產(chǎn)總值的比重由1979年的10%F降到目前不足1%擁有股份的股民人數(shù)也由 1979年的300萬增加到1000萬。近100萬原國有企業(yè)

4、的職工轉為私有企業(yè)的職工。2政府行政職能運行的市場化。即在公共服務供給領域引入市場機制，其實質是整合政府權威制度與市場交換 制度的功能優(yōu)勢，形成一種新的供給公共服務的制度安排。比較普遍的做法是實行合 同出租。即在不擴大政府規(guī)模、不增加公共財政支出的情況下，政府通過投標者的競 爭和履約行為，將原先壟斷的公共產(chǎn)品的生產(chǎn)權和提供權向私營公司、非營利組織等 機構轉讓，完成公共服務提供的“準市場化”，進而改善公共服務的提供質量，提高 行政效率,增強行政能力。合同出租這一形式，在當今西方國家如英國、美國、法國、澳大利亞、瑞典、日 本等國的行政制度改革中均占有一定的比重，但以英國的發(fā)展最為典型。目前，英國

5、的公共服務行業(yè)如環(huán)境保護、醫(yī)療、救助、精神保健、社會保障等領域被認為是建 立在合同基礎之上的，甚至在監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能領域,合同也占有相當?shù)谋戎亍母鞣N數(shù)據(jù)來看，英國合同出租比政府直接供給降低成本約20-30%（二）行政權力分散化與上述行政職能市場化取向相關聯(lián)，西方國家在推進行政制度改革的過程中，大都著力于縮小政府行政范圍，分散政府行政權力。這既表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的分權，又表現(xiàn)為政府行政組織內部層級之間的分權。 先從中央政府與地方政府之間的分權來看,它體現(xiàn)為中央政府將若干權力如項目管理權、法規(guī)制定權等下放給地方政府，使地 方政府較之以前擁有更大的權力。一般說來,西方國家推行

6、分權的做法是財權相對集中，事權相對分散。財權的相對集中表現(xiàn)在地方政府收入與財政開支變動的速率上，地方政府的收入增長遠低于 開支增長的速度。需要指出的是,20世紀80年代以來,西方國家中央政府與地方政 府之間的權力調整都是在既定的法律框架之內進行的。 而且，地方政府也有足夠的能 力承擔從中央政府手中下放而來的權力，負起應有的政府責任。這是信息技術廣泛傳 播、法制完備、制度健全的一種結果。再 就政府行政組織內部層級之間的分權而言，它主要體現(xiàn)為壓平層級，授權一線。比如美國的住房和城市發(fā)展部將區(qū)域辦公室這個中間層次取消，使管理層次由3 個變?yōu)?個;美國國防后勤局國防分配地區(qū)中心的自我管理小組把該組織的

7、整個管 理層次取消,1年節(jié)約250萬美元;退伍軍人局向區(qū)域辦公室放松,從而提高了工作效 率和服務質量。此外，西方國家在改革政府機構、調整行政權力的過程中，把一些政 府經(jīng)濟部門改組為準政府機構或獨立出去。其中，英國的“下一步行動方案” (thenextsteps )最具典型意義。該方案旨在把原政府部門內的中下層組織轉變?yōu)榫哂歇毩⑿再|的單位，實現(xiàn)決策權 能與執(zhí)行權能的分離，1988 1994年，共成立了 102個執(zhí)行機構。執(zhí)行機構與政府簽訂責任書，明確本機構的責任范圍、工作目標及工作標準。每個執(zhí)行機構的長官，在 其職責范圍內享有充分的人事、財政自主權，主管大臣只負責監(jiān)督執(zhí)行機構長官的工 作完成情況

8、。澳大利亞、丹麥、愛爾蘭、瑞典在 20世紀80 90年代也有類似英國 的這種行政權力調整方式。(三) 公共服務社會化因為“所有一個便民、利民、親民的政府，不僅要為公眾提供優(yōu)質的服務 的公共事業(yè)都在自然地擴大，集體對提供新型的服務有不可抗拒的需求一個社 會越復雜,就越需要行政部門的服務，也就越應該發(fā)展調節(jié)的職能服務性的活動 已經(jīng)超過了控制性的活動”；而且還應向公營部門、私營機構和非盈利組織提供催化 劑,使之行動起來解決自己社區(qū)的問題。當代西方國家的行政制度改革呈現(xiàn)出這樣一 種特征,即政府充分利用市場和社會的力量，推行公共服務社會化。其主要形式有三：1以私補公。即政府通過制定優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵私

9、人資本投入到政府包攬的社會保險、退 休保障、中小學教育、醫(yī)療服務等公共事業(yè)領域,以彌補政府財力服務能力的不足。2公私合作。即政府以特許或其他形式吸引中標的私營部門參與基礎建設或提供某項服務。在政府的規(guī)制下，私營部門通過面向消費者的價格機制來實現(xiàn)投資回報。這種做法 既借社會資源提高公共服務生產(chǎn)能力，又借價格機制顯示真實社會需求，從而實現(xiàn)一 箭雙雕的目的。3授權社區(qū)。即政府以授權的方式鼓勵各社區(qū)建立老人院、收容院、殘疾人服務中心等公益機構。美國凱尼爾沃思帕克塞德小區(qū)的經(jīng)驗表明，社區(qū)授權不僅改變了人們對未來的預計，給人們注入自信心，而且通常還為解決自己的問題提供了比正常公共服 務更好的辦法。(四)

10、政府理念企業(yè)化政府“企業(yè)化”是20世紀70年代以后流行于西方國家的一種政府組織思想。商業(yè)模式越來越進入80年代以來,以政府“企業(yè)化”思想為背景的管理模式 受到人們的重視，并被廣泛應用于西方國家行政制度改革的實踐之中。所謂“政府企業(yè)化”，就是用企業(yè)家在經(jīng)營中所追求的講效率、重質量、善待消 費者和力求完善服務的精神，以及企業(yè)中廣泛運用的科學管理方法，改革政府機構中 的公共管理部門，重塑政府形象。建立企業(yè)化政府，要求政府有新的理念。對此，美國學者戴維奧斯本和特 德蓋布勒在改革政府一書中歸納為 10個方面,即企業(yè)化政府應當是：(1)起催 化作用的政府：掌舵而不是劃漿；(2)社區(qū)擁有的政府：授權而不是服

11、務；(3)競爭性政 府:把競爭機制注入到提供服務中去；(4)有使命的政府：改變照章辦事的組織；(5)講 究效果的政府：按效果而不是按投入拔款；(6)受顧客驅使的政府：滿足顧客的需要, 而不是官僚政治需要；(7)有事業(yè)心的政府；有收益而不浪費；(8)有預見的政府：預防 而不是治療；(9)分權的政府：從等級制到參與和協(xié)作；(10)以市場為導向的政府：通 過市場力量進行變革。對于該書提出的這些新見解，克林頓總統(tǒng)給予了高度評價，指出它“給我們提供 了改革政府的藍圖”。正是在克林頓的推動下，美國掀起了 “再造政府運動”。英國 在撒切爾夫人執(zhí)政時期也曾有計劃地安排所有高中級行政官員到私營企業(yè)中去工作 或學

12、習，把企業(yè)有效的管理方法和經(jīng)驗引入政府工作部門，以提高政府工作的效率和 效能。瑞士的許多州和市政府如瓦萊州、日內瓦州和蘇黎世市等同樣開始采用企業(yè) 化的方式來加強公共部門管理。應當指出，建立企業(yè)化政府的改革在理論上和實踐上 尚存諸多爭議。如有人認為，政府不是和黨組織,企業(yè)管理的理念和方法應用到公共 管理領域,應當考慮和注意公共領域的特殊性，公民畢竟不是顧客，公民意味著權利。由此看來,企業(yè)化政府的改革還有待于進一步的探索和完善。（五）政府治理電子化面對信息技術和信息社會的挑戰(zhàn)，西方各國均致力于發(fā)展政府信息化政策，借助 信息科技提高政府服務效率和治理質量，并通過構建電子化政府提高國家競爭力。美 國自

13、20世紀80年代起，不斷地受到預算赤字的拖累。在國會削減預算和選民的壓力 下，由副總統(tǒng)戈爾所領導的全國績效評估委員會 （National Perform anceReview , RPR）基于對政府服務效率和治理質量的檢討,提出了“運用信息技術再造政府”的主張。1993年 ,NPR發(fā)表運用信息技術改造政府的報告，試圖通過信息技術改善政府的效率、 產(chǎn)品與服務的品質，并讓政府官員深入了解信息技術是下個世紀政府的基礎建設，強調一個 現(xiàn)代化的“電子化政府”應給予民眾更多機會，以最有效的方式取得政府服務。1994 年12月，美國“政府信息技術服務小組” （NII小組）提出了政府信息技術服務 的遠景報告。

14、該報告聲稱，改革政府不僅僅是減少政府赤字，更為重要的是運用信 息技術的力量，徹底重塑政府對民眾的服務工作。因此，強調“利用信息技術協(xié)助政 府與客戶間的互動”，建立以顧客為導向的電子化政府，以提供更為便利、更有效率 的服務。目前,美國政府治理電子化建設工作取得了明顯的進展，數(shù)字化、網(wǎng)絡化的政府 信息系統(tǒng)框架已經(jīng)形成并開始運作，如美國麻省公布所有的州政府招標項目，公布招 標商答復招標所需的所有文件，并公布在線招標的結果等。在美國的影響和帶動下 英、法、德、日等西方國家亦把構建電子化政府作為其國家發(fā)展的一個戰(zhàn)略性任務 制定并開始實施政府治理電子化的規(guī)劃。西方國家在其進入20世紀以來的行政制度改革實踐

15、中,積累了大量的經(jīng)驗和教我們提供了不少有益的啟示。（一）遵循市場法則，服務經(jīng)濟建設在當今世界，市場經(jīng)濟被普遍認同，并取得了合法地位。在這種背景下，政府行政職能的定位、行政機構的調整以及行政方式的轉換，都必須遵循市場法則，體現(xiàn)市場 化取向。這是一方面。另一方面,政府行政制度改革的根本目的在于為經(jīng)濟的發(fā)展提 供更為便捷、更為優(yōu)良的服務，促進經(jīng)濟的增長；否則,再詳盡、再完善的改革方案和 改革舉措也是不可取的。應當指出，處于不同社會發(fā)展階段國家的行政制度改革的市 場化取向的表現(xiàn)形式是不盡相同的。比如,西方工業(yè)國家行政制度改革的市場取向主 要表現(xiàn)為減少福利項目，收縮政府的社會職能以及放松對工商業(yè)的管制，

16、收縮政府的 經(jīng)濟職能;而新興工業(yè)國家行政制度改革的市場化取向則主要表現(xiàn)為將國有企業(yè)私 有化的收入投向國有新技術產(chǎn)業(yè)，促使國有企業(yè)轉向新技術領域,進行結構性轉換。（二）明確改革目標，兼顧效率與公正具體地說，一個國家行政制度改革目標的設定和調整，是由于該國特定的經(jīng)濟、 政治和文化環(huán)境決定的。目標的設定和調整決定著制度改革的方向，也決定著制度設 計所蘊涵的價值。一般而言,世界各國改革行政制度的主要目標之一就是革除官繚主 義和衙門作風，提高行政效率、降低行政成本。但是，這種目標的設定和努力，應當與 實現(xiàn)社會公正的目標相契合、相統(tǒng)一。這是因為，作為權威性公共服務部門的政府機 關,如果其行為僅僅為了提高行

17、政效率而不講究社會公正，那就勢必失去存在的基礎 和價值,其所推行的行政制度改革也勢必失去來自公眾的支持。（三）注重專家咨詢意見，整合不同利益要求西方國家在進行行政制度改革時，大都重視專家的咨詢意見。為使專家的意 見具有權威性。西方國家一般成立了專司行政制度改革問題研究和規(guī)劃的臨時性機 構或常設性機構，如美國的第一、第二屆胡佛委員會，法國的“行政改革部”，日本的 第一、第二次臨時行政調查委員會等，并以立法的形式保證這些機構研究和規(guī)劃行政 制度改革方案的自由度和獨立性。不僅如此,西方國家在研究和制定改革方案的過程 中還注重吸納和整合社會各界人士和各種利益集團的要求，從而使行政制度的改革 建立在較為堅實的現(xiàn)實基礎之上。西方國家的這種做法 ，值得我們認真研究和借鑒。（四）把握分權規(guī)律,正確處理中央政府與地方政府的關系行政制度的改革往往表現(xiàn)為中央政府與地方政府之間的縱向分權。這種縱向分權的 起因是：中央政府高度集權的必要性已相對減弱；分權有利于分散中央政府和決策負 擔；分權有利于增強地方政府的積極性和責任感。 西方國家20世紀80年以代來進行 分權改革所