南京大學網絡教育本科畢業論文 網 絡 教 育 本 科 畢 業 論 文 我國公共部門績效管理問題與對策研究 作者： 朱建國 學號： 11030110178 專業： 行政管理 學習中心： 南京學習中心 指導老師： 陳志廣 二零一三年一月十九日 南京大學網絡教育本科畢業論文 1 內 容 摘 要 隨著我國體制改革的不斷深化，績效管理作為改進公共部門尤其是政府管理的一種有效工具，其重要性不斷彰顯并逐步在我國得到了廣泛的應用和推廣。當前我國公共部門績效管理存在的主要問題是：公共部門績效難以量化，績效考核指標 難以確定；績效管理的價值取向存在偏差；績效計劃的制定不力；實際執行偏重績效考核，而忽視了績效管理的其他方面，尤其是績效反饋的環節。改進我國公共部門的績效管理要從根本的制度建立開始，既要填補法律上的空缺也要加強實際操作的完善 1。 關鍵詞 ： 公共部門 ,績效管理 ,解決策略 1周志忍：我國政府績效管理研究的回顧與反思，載公共行政評論 2009年 01期。 南京大學網絡教育本科畢業論文 目錄 引言 . 1 一、我國公共部門績效管理體系中存在的問題 . 1 （一）公共部門績效計劃的制定不力 . 2 1、績效計劃的制定過程存在問題 . 2 2、績效計劃的目標確定有所誤區，難以操作 . 2 （二）公共部門的績效難以量化，績效考核指標難以確定 . 3 1、公共部門的產出難以量化，績效指標的制定有難度 . 3 2、公共部門績效考核指標缺乏全面性 . 3 (三 )公共部門績效管理的價值取具有多元性、利益機制復雜 . 3 (四 ) 公用部門績效考核體系不完善 . 4 1、公共部門績效管理偏重績效考核，忽視績效反饋 . 4 2、公共部門績效考核主體缺乏社會評價，考核方式存在誤區 . 5 二、完善我國公共部門績效管理的對策 . 5 （一）完善公共部門績效管理的法規和制度，明確績效計劃制定的原則及程序。 . 5 （二）確立公共部門績效管理的目標取向 . 6 （三）實現績效評估主體的多元化 . 6 （四）將績效評估與機構人 員的個人考核相聯系 . 7 （五）堅持實施績效反饋，并將反饋真正體現在后續績效管理當中 . 7 三、結束語 . 8 【參考文獻】 . 9 致謝 . 10 南京大學網絡教育本科畢業論文 1 正 文 引言 隨著時代的發展和觀念的轉變，政府職能也在悄然的發生變化，公共部門的 公共服務功能逐漸在擴大。此時績效管理作為一種有效的管理工具得到了越來越多政府部門的認可與重視。公共部門績效管理是公共管理學的一部分，它發源于西方國家，是一種以實現公共部門管理的經濟、效率、效益和公平為目標的全新的公共部門管理模式 1。公共部門績效管理對于提高公共部門的管理效率、增進公共部門及其工作人員的服務意識和顧客至上的服務理念、增強公共部門的成本意識、推進公共管理由“治理”向“善治”轉變具有重要意義。但目前在我國公共部門中，績效管理在推廣過程中產生了一些偏差導致績效管理沒有發揮出它應有的管理效率，反而產生 了一些“形象工程”、“政績工程”等負面效應。產生這些問題的原因是多方面的：公共部門的產出難以量化，成本缺乏可對比性；績效管理的價值取向存在偏差；如績效計劃的制定不力，導致后期執行出現抵觸或消極情緒；偏重績效考核而忽略績效管理的其他方面等。 隨著我國體制改革的不斷深入 ,尤其是改革開放后中國特色社會主義市場經濟體制逐步建立 ,我國政府迫切需要轉變原有的職能 ,實現從直接參與到經濟活動中到協調社會經濟的各方面，實現全方位服務化職能的轉變 ,進而能夠更好地促進經濟社會持續健康發展 ,成為推動我國社會主義現代化發展的重要力量。 在我國政府積極轉變政府職能的社會環境下，建立積極有效的績效管理制度是時代發展的必然，也是構建和諧社會的重要因素。 一、我國公共部門績效管理體系中存在的問題 所謂 績效 管理 ，是指各級管理者和員工為了達到組織目標共同參與的 績效計劃 制定、績效輔導溝通、績效考核評價、績效結果應用、 績效目標 提升的持續循環過程 2。公共部門的績效管理是指公共部門積極履行公共責任的過程中，在講求內部管理與外部效應、數量與質量、經濟因素與倫理政治因素、剛性規范與柔性機制相統一的基礎上，獲得公共產出最大化的過程 3。績效 管理的目的是持續提升個人、部門和組織的績效 . 1馬國賢：政府績效管理，復旦大學出版社， 2005 年。 2胡寧生公共部門績效評估復旦大學出版社。 3周志忍：我國政府績效管理研究的回顧與反思，載公共行政評論 2009 年 01 期。 南京大學網絡教育本科畢業論文 2 （一）公共部門績效計劃的制定不力 公共部門績效計劃的制定要堅持科學性、系統性、重點突出、民主性、彈性及可行性原則 1。績效計劃的制定是整個績效管理的開始，績效計劃制定的是否得當、合理是關乎績效管理是否有個良好的開端和正確的目標。績效管理的目的是提升個人、部門和組織的績效 。 1、績效計劃的制定過程存在問題 績效計劃是確定組織對其成員的績效期望并得到內部成員認可的過程 2。因此，績效計劃的制定首先必需得到內部人員的認可，將個人目標與部門或組織的目標統 一起來，是一個自下而上的過程。 我國公共部門在制定績效計劃時往往會忽視內部人員的意見，甚至是沒有內部人員的參與。由上級領導部門直接制定任務指標以行政命令的方式下達給下級部門，而后進行任務指標的分解與分配。一方面，在這個過程中內部人員通常是被動的接受領導命令，導致抵觸和消極態度的產生；另一方面，上級領導部門對工作任務的理解會與實際工作有一定的出入，這也導致制定的績效計劃實行起來 會與預期有所偏差。 2、績效計劃的目標確定有所誤區，難以操作 公共部門績效管理的目標是實現組織績效和個人績效的同步提升，這是績效計 劃制定階段的重要問題 3。在我國公共部門的績效計劃制定中，領導者更多側重于實現政府的績效目標而忽視了內部人員的績效目標，這就導致政府職員在執行績效計劃時缺乏工作熱情，消極對待工作績，效影響績效管理的實施。更有甚者，一些地，方為完成上級所制定的績效計劃，制造了各種的“政績工程”、“形象工程”等 4。這都是因為上級領導在制定績效計劃時沒有實現個人與組織績效目標一致，偏重組織目標甚者完全不顧個人目標所造成的。 績效管理的成效一定程度上取決于績效指標的制定是否周全、合理、客觀，是否能涵蓋該組織的重要績效 5。但績效管理在我 國公共部門尚處于起步階段，在績效評估指標的制定上存在著很多的問題。一些地方政府非常重視績效指標的量化，但經常將量化理解為數字化，把一些不適宜量化的指標強制量化。在不經科學分析的情況下，主觀的將1馬國賢：政府績效管理，復旦大學出版社， 2005 年。 2胡寧生公共部門績效評估復旦大學出版社。 3周志忍：我國政府績效管理研究的回顧與反思 ，載公共行政評論 2009 年 01 期。 4高小平，盛明科，劉杰：中國式績效管理的特點與價值，載第一資源 2011 年 04 期。 5李斯：基于績效管理的公共部門績效審計研究，載管理世界 2010 年 09 期。 南京大學網絡教育本科畢業論文 3 一些工作目標賦予權重并進行隨意的加減，這種量化并不具有科學性，而是在量化外衣掩蓋下的非量化。 （二）公共部門的績效難以量化，績效考核指標難以確定 1、公共部門的產出難以量化，績效指標的制定有難度 績效管理的一個重要前提是必須將所有績效都以量化的方式呈現，再據此進行績效管理 1。這一做法在私人部門基本不構成問題，因為私 人部門的服務是可以出售的。然而，公共部門的績效卻難以量化，因為行政組織是一種特殊的公共權力組織，所生產出來的產品或服務具有“非商品性”，它們進入市場的交易體系不可能形成一個反映其生產成本的貨幣價格，因而對其數量進行正確測量在技術上存在著一定的難度。此外，由于公共部門缺乏提供同樣服務的競爭單位，因此也就無法取得可比較的成本與收益數據。 這些原因都導致了公共部門在績效考核指標的制定上存在一定難度。 例如：河 北省是全國率先實施干部實績考核制度的。該省的做法得到了中組部和中央領導同志的肯定，在社會上引起強烈反響，然而 ，不到 10 年 該地的 績 效 考核工作 卻 出現難以為繼的局面， 績效標準的制定是其失敗的重要原因。在實際中， 一個地區的發展有顯性和隱性 之分 ，如何處理顯性政績和隱性政績之間的關系 以及 如何處理政績的短期效應和長期效益之間的關系 等都是涉及績效考核能否成功施行的關鍵。如果不能科學的制定績效考核指標，公共部門的 考核不僅 會 流于形式，而且還會引發新的矛盾。 2、公共部門績效考核指標缺乏全面性 公共部門的績效考核涉及到社會的更方面：如民主政治建設、政府公用管理、經濟建設、重點項目建設、精神文明建設等 2。而在實際工作中，政府績 效考核過于側重 長、招商引資等單項經濟指標，忽視了政府在市場監管、公共服務和社會管理等方面職能的實現。這與真正意義上的公共部門績效管理所要實現的社會目標相差太遠。另一方面，功能相同的公共組織有著地域的區別，規模范圍也各有不同，這種情況下若是以同樣的績效指標進行衡量則有失公允。 (三 )公共部門績效管理的價值取具有多元性、利益機制復雜 績效管理是以實現一定的績效目標為基本要求的，新公共管理運動認為公共部門的目標是1馬駿：中國公共行政學研究：反思與展望，載公共行政評論 2012 年 01 期。 2劉旭濤 . 政府績效管理制度 戰略與方法 機械工業出版社 ,2003。 南京大學網絡教育本科畢業論文 4 3E，分別是 濟 )、 率 )和 益 )1。而其后的公共管理學派認為對于公共部門而言，同營利性的企業一樣僅僅追求經濟學意義上的目標是遠不能滿足公眾的需求的，因此增加了 等 )作為公共部門應當追求的價值目標，即 4E 目標。公共部門在實行績效管理的過程中，難點之一就是如何確定績效目標。對于公共部門來說，同時存在多個需要 滿足而又可能相互矛盾的價值訴求。 在我國，公共部門績效管理中最為突出的價值取向就是增長與公平，這對變量就是同時需要滿足而又相互矛盾的價值取向 2。根據公共部門管理和服務的本質，公共部門既要追求經濟意義上的目 標，更要顧全公眾的利益和社會的公平，二者缺一不可。然而，在現實中，許多地方政府的目標價值取卻偏重于經濟增長，片面地將經濟業績等同于政績，忽視社會的全面發展，忽視自然和人的長遠發展和利益。在存在偏差的價值取向的指導下，公共部門自然不可能建立起有效的績效管理體系，嚴重情況甚至會導致政府職能的扭曲和變形，不利于解決教育、文化、社會公平、社會保障等社會其他方面的問題。給社會的可持續發展帶來危害，影響和諧社會的建設。 (四 ) 公用部門績效考核體系不完善 1、公共部門績效管理偏重績效考核，忽視績效反饋 績效管理不等于績 效考核，績效管理的四個環節 行、評估、反饋卻一不可 3。在中國公共部門中，績效管理往往會被被片面地理解為績效考核。只重視考核是否達到了預定的標準，而沒有績效反饋的環節。 實際上，許多我國地方政府都開展了市民評議等測定公民滿意度的績效評估活動，但對評估結果的反饋卻較少。上級行政部門和行政領導很少會根據結果與被評估對象進行溝通，缺乏對超額完成績效目標或未能達到績效目標的原因進行分析。 良好的績效得不到積極的反饋，下級員工努力的激情就很有可能因為得不到認可而大打折扣；不滿意的績效采取聽之任之的放任態度， 下級員工就會覺得沒有什么必要去改變這種狀況 4。這種情況下， 績效管理就會喪失最基本的管理作用，成為公共部門管理創新中的“花瓶”，更大意義上成為形式主義的存在。 作為績效管理中至關重要的核心環節，績效反饋的質量很大程度上決定了績效管理工作的有效性及整體水平，其重要程度甚至超過了績效考評本身。 缺少績效反饋的績效管理是不完整的績效管理，公共部門績效管理也會因此而1胡寧生公共部門績效評估復旦大學出版社。 2張菡、馬建臣：政府績效評估的現實價值分析，載北京航空航天大學學報（社會科學版） 2003 年 1 期。 3劉旭濤 戰略與方法 機械工業出版社 ,2003。 4張菡、馬建臣：政府績效評估的現實價值分析，載北京航空航天大學學報（社會科學版） 2003 年 。 南京大學網絡教育本科畢業論文 5 陷入循環的怪圈，即績效低 實施績效考核 績效仍然低 再實施績效考核，變成一個循環往復的過程而非績效管理旨在實現的不斷上升的過程。 2、公共部門績效考 核主體缺乏社會評價，考核方式存在誤區 從評價的參與者來看，公共部門績效評價存在評價主體缺位的誤區，即或者只重視自我評價，漠視社會評價，或者只注重社會評價，而忽視自我評價 1。所謂自我評價是指根據總體安排或以部門為單位，或以系統為一體，通過自下而上的總結回顧等形式對本部門或本系統工作進行考核和評價。社會評價是指社會上的人民對政府績效的評價。自我評價能夠全面的反應公共部門內部工作的問題，對績效管理的完善能夠提出一些符合實際的建議，但是自我評價往往會忽視一些自身存在的問題，缺乏約束力和激勵作用；社會評價具有較強的約 束和激勵作用，但由于社會大眾對信息資源尤其是對其內部業務和技術方面的信息掌握得不完全或不充分，因而就難免有所疏漏。從評估手段上來看，我國公共部門的評估主要是定期進行評估。每次開始評估時各個部門都會竭盡全力去表現，以獲得評估主體的認同。等到評估工作完成后，那些熱情的服務都不見了。這樣的評估手段對政府績效的提高是沒有任何作用的 2。 2005 年 3 月 8 日，甘肅省政府 2005 年第一次新聞發布會發布了甘肅省非公有制企業評議政府工作報告。這份通過上萬份問卷和多次調研座談形成的出自獨立的第三方 蘭州大學中國地方政府績效評 價中心。該中心是一個學術性的非政府中介機構。這項被外界稱作 “ 蘭州試驗 ” 的第三方政府績效評價在全國尚屬首次， “ 外部評價 ” 作為一項 創新 制度 也為甘肅省的公共部門績效管理的成功進行提供了良好的社會基礎。 二、完善我國公共部門績效管理的對策 （一）完善公共部門績效管理的法規和制度，明確績效計劃制定的原則及程序。 依法行政是公共部門有效實現服務，提升績效的前提條件和有力保障。制定專門的績效法和相關制度并圍繞績效管理整合現有制度對于實現有效的績效管理是非常有必要的。可以確保績效管理的嚴肅性、全面性和有效性，以避免績效計 劃制定中由上級領導部門直接制定任務指標以行政命令的方式下達給下級部門的方式。并且可以以法律法規方式確定績效計劃制定的原則，在法制上將績計劃的程序確定下來。 1馬駿：中國公共行政學研究：反思與展望，載公共行政評論 2012 年 01 期。 2周志忍：我國政府績效管理研究的回顧與反思，載公共行政評論 2009 年 01 期。 南京大學網絡教育本科畢業論文 6 （二）確立公共部門績效管理的目標取向 任何績效管理都需要有確定的目標取向，即管理主體必須預先要清楚地知道實行績效管理究竟要達到什么目的 1。這種目標取向一般可分為兩個層 面：一個層面是持續的、長久的目標，另一個層面是階段性的具體的目標。前者是保證績效管理的穩定性，后者是保證績效管理的權變性。就公共部門而言，其績效管理的持續的、長久的目標是公平性。政府部門 在向全社會提供公共物品和公共服務時一既要追求經濟、效率，另一方面，作為政府部門還需要將提供公共物品和公共服務的公平性與回應性作為基本前提。在公共部門績效管理的目標取向中還應當包括階段性的具體的目標。因為政府在不同時期會為了特定的發展戰略和社會治理任務而提供特殊的公共物品和公共服務，以適應中國具體國情的發展。如果沒有或忽視公共部門績效管理中具體歷史階段上的具體目標，這種績效管理就會出現下列兩種不能令人滿意的狀態：或者停留在抽象的理論上，可說的多能真正去做的少；或者盲目地從國外“拿來”，從而失去本土化和時代感。 （三）實現績效評估主體的多元化 評估主體的多元結構是保證績效評估信度的基本原則 2。每個評估主體都有其特定的評估角度，綜合大多數的評估主體評估的結果才能全面地客觀地評定被評估對象。公共部門作為社會公共責任的承擔者，決定了其績效評估不只是政府內部組織評估，而且還要接受社會的評估，一般而言，評估主體應包括被評估對象本身、直接行政領導、同級行政機關、下級行政部門、公民和獨立的社會評估組織，并要根據被評估對象的性質確定對各個評價主體的權重 3。這樣一方面能夠建立起內外部評估相結合的科學合理的評估主體結構；另一方面， 社會公眾的參與能夠不斷地推進政府服務的改善，使得公共部門的績效管理可以實現良性循環的科學發展，最終實現公共部門績效管理的長遠目標。 南 京市 “ 萬人評議機關 ” 活動 的成功在一度程度上就是由于其考核過程實現了績效評估主體的多元化。南京市“萬人評級機關”在活動初始主要注重內部的評議， 旁人看不出內里的變化，內里的人也感覺不到外在的壓力 ，因此，考核效果并不理想。在隨后幾年，南京市擴寬的評議主體的范圍： 市級機關干部不再參加評議，而由市級機關作風監督員評議。以隨機抽取的方式，產生選舉人，以增強選舉人的覆蓋面和客觀性，并嘗試建立 評議人庫。與此同時，試行網上評議，在南京的龍虎網等 3 個新聞網站上開通評議熱線，在南京日報、金陵晚報等媒體上公開刊登 “ 媒體1李斯：基于績效管理的公共部門績效審計研究，載管理世界 2010 年 09 期。 2唐昊：質疑社會評價缺位下的“科學政績觀”，載上海城市 管理職業技術學院學報 2002 年 04 期。 3李斯：基于績效管理的公共部門績效審計研究，載管理世界 2010 年 09 期。 南京大學網絡教育本科畢業論文 7 版評議表 ” 。這些在 “ 萬人評議 ” 之外的評議表和意見、建議，都被送達到南京市市級機關工委，做 “ 萬人評議 ” 的參考。此方案的出臺實現了外部評價與內部考核的有機結合，增強了外部評價與內部評價的協調性 ， 增強了對機關作風建設評價的客觀性；所采取的措施比較好地克服了評議過程中出現的 “ 廣告式自我宣傳 ” 等非正常現象，更有利于廣泛調動積極性。 （四）將績效評估與機構人員的個人考核相聯系 政府績效評估的結 果不僅要向下級部門和職員反饋，而且可以將評估的結果作為機構人員年度考核的一個組成部分 1。如果所在的部門在評估中的得分較低，那么機構人員個人的考核結果也會受到影響；反之亦然。這樣相關人員若想在考核中得到較高的分數和評價，必然會竭力執行上級部門制定的績效考核目標，這樣在一定程度上可以激發相關人員的積極性，加強績效考核執行力度，避免出現消極或是抵觸情緒，就能更好的發揮績效管理的作用。如此，政府的績效管理與個人的績效考核相聯系，政府的績效目標就會與個人目標相統一，就能夠有效地改進政府績效管理。 （五）堅持實施績效 反饋，并將反饋真正體現在后續績效管理當中 績效反饋是將績效評估的結果反饋給被評估對象，并對被評估對象的行為產生影響。績效反饋是績效管理的最后一環，也是最關鍵的一環，能否達到績效管理的預期目的就取決于績效反饋的實施。 公共部門績效考核的根本目的是為了持續改善政府績效，而績效反饋正是實現這一根本目標的關鍵，只有實行績效考核才能實現真正意義上的績效管理 2。若是缺少績效反饋，公共部門的績效管理就會陷入“ 績效低 實施績效考核 績效仍然低 再實施績效考核”的怪圈。 只有不斷地 進行反饋溝通才能績效管理的順利進 行，只有 績效反饋才能使個人了解自己的工作情況、發掘自身的潛力，績效結果也應通過獎勵和懲罰加以應用，激勵工作的積極性，調整組織的人力資源配置，這樣才能達到績效管理的作用。所以，僅僅關注績效考核遠遠不足以發揮績效管理的作用。 1馬國賢：政府績效管理，復旦大學出版社， 2005 年。 2胡寧生公共部門績效評估復旦大學出版社。 南京大學網絡教育本科畢業論文 8 三、結束語 績效是組織的使命、核心價值觀、愿景和戰略的重要表現形式，也是決定組織競爭成敗和可持續發展的關鍵因素 1。目前 ,中國社會轉型正處于關鍵時期 ,還面臨著許多體制性的障礙 ,尤其是現行的行政管理體制相對于工業化、信息化的迅猛發展、民主法治社會的發展要求顯得十分滯后。因而 ,借鑒歐 美國家政府績效管理理念和技術 ,以績效為本實行管理 ,將有助于建成民主、法治、公開、透明、高效的“服務型政府” ,從而推動社會健康快速轉型是公共部門的必然選擇。績效管理有效的轉變政府職能、促進社會主義市場經濟體制的完善 2。市場經濟作為經濟運行的有效形式 ,極大地解放和發展了中國社會生產力 ,并推動了社會結構其它方面由傳統型向現代型的轉變。但應看到中國的市場經濟才初步建立 ,存在著經濟結構不合理 ,經濟整體競爭力還不強等問題 ,這些問題存在的重要原因是由于中國還處于社會主義初級階段 ,經濟體制不完善 ,生產力發展還面臨許多體制性 的障礙 ,尤其是政府行政管理體制還留有計劃經濟痕跡 ,政府權力至上 ,重重審批 ,管的過多過死 ,效率低下 ,尋租活動盛行。因而 ,必須要“加快轉變政府職能 ,深化行政審批制度改革 ,切實把政府經濟管理的職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來” ,全面實現從“全能政府”向有限政府”、從“管制政府”向“服務政府”的轉變 3。績效管理作為一種與市場化相適應的管理模式 ,能有效地轉變政府的職能 ,提供公共服務 ,營造寬松的經濟環境 ,促進市場經濟的完善。要深化行政審批制度的改革 ,不僅要取消和歸并審批項目和事項 ,縮短審批時限。更重要的 是要轉變行政管理的理念 ,改變行政體系主體中心主義價值觀 ,以公眾的意志和公共利益為中心 ,樹立“全心全意為人民服務”的價值理念。由于績效管理以“服務、顧客至上”為管理理念 ,強調傾聽顧客的聲音 ,要求政府的行政決策和行政行為都緊緊圍繞公眾這一顧客的多樣化需求展開 ,按照顧客的要求提供服務、讓顧客作出選擇 ,并以公眾顧客的滿意度作為政府運行的最大使命和重要考核變量 ,因而能使政府由直接干預和管制經濟運行的“管制政府”向提供公共產品和優質服務的“服務政府”的轉變 4。因此，構建中國特色這幅績效管理模式，提升振幅職能和服務績效， 成為當今和今后我國公共部門始終追求的主要目的。 1馬駿：中國公共行政學研究：反思與展望，載公共行政評論 2012 年 01 期。 2李斯：基于績效管理的公共部門績效審計研究，載管理世界