第三章公共管理環(huán)境 本章學(xué)習(xí)要點(diǎn) 公共管理環(huán)境的基本問題政治環(huán)境與公共管理經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共管理文化環(huán)境與公共管理社會(huì)環(huán)境與公共管理自然環(huán)境與公共管理 公共管理環(huán)境的基本概念和這一環(huán)境的類別劃分 以及公共管理環(huán)境和公共管理的基本關(guān)系 是公共管理環(huán)境的基本問題 只有認(rèn)識(shí)了這些基本問題 才能在適當(dāng)劃分環(huán)境類別的基礎(chǔ)上 深入地分析不同類型的公共管理環(huán)境與特定管理主體之間的關(guān)系 一 公共管理環(huán)境的基本問題 一 公共管理環(huán)境的含義 二 公共管理環(huán)境的特征和類別 三 公共管理環(huán)境與公共管理的基本關(guān)系 一 公共管理環(huán)境的含義1 公共管理的內(nèi)部環(huán)境與外部環(huán)境內(nèi)部環(huán)境主要是指公共管理機(jī)構(gòu)內(nèi)部的各種關(guān)系和要素組合 外部環(huán)境主要是指公共管理機(jī)構(gòu)之外的影響因素 如政治 經(jīng)濟(jì) 地理 人口 文化 民族 宗教等 內(nèi)部環(huán)境和外部環(huán)境對公共管理的作用有 定區(qū)別 內(nèi)部環(huán)境更側(cè)重于影響公共管理的運(yùn)行過程本身 而外部環(huán)境則主要制約公共管理的運(yùn)行方向 2 公共管理環(huán)境的基本概念通常所說的公共管理環(huán)境 也是我們所要討論的公共管理環(huán)境是指外部環(huán)境 即公共管理主體系統(tǒng)賴以存在和發(fā)展的外部條件的總和 或者說是直接或間接作用于公共管理主體及其活動(dòng)方式 活動(dòng)過程的外部要素的總和 二 公共管理環(huán)境的特征和類別1 公共管理環(huán)境的特征廣泛性 復(fù)雜性 差異性2 公共管理環(huán)境分類以層次為標(biāo)準(zhǔn) 宏觀 中觀和微觀管理環(huán)境 以國別區(qū)域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn) 國際公共管理環(huán)境和國內(nèi)公共管理環(huán)境 以作用和影響為標(biāo)準(zhǔn) 積極公共管理環(huán)境 良性環(huán)境 和消極公共管理環(huán)境 惡性環(huán)境 以內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn) 政治環(huán)境 經(jīng)濟(jì)環(huán)境 文化環(huán)境 社會(huì)環(huán)境 自然環(huán)境等 三 公共管理環(huán)境與公共管理的基本關(guān)系1 公共管理和公共管理環(huán)境的辯證關(guān)系 1 公共管理環(huán)境決定 制約公共管理 公共管理要適應(yīng)公共環(huán)境的性質(zhì) 公共管理適應(yīng)公共管理環(huán)境的現(xiàn)狀并促其發(fā)展 2 公共管理對公共管理環(huán)境的利用和改造 2 公共管理和公共管理環(huán)境相互作用的基本內(nèi)容公共管理環(huán)境的存在和發(fā)展 必然地和經(jīng)常地向公共管理系統(tǒng)提出不同形式的需要 構(gòu)成公共管理系統(tǒng)的資源 信息輸入 公共管理系統(tǒng)經(jīng)過管理活動(dòng)加以改造后 輸出決策 計(jì)劃 措施等公共管理產(chǎn)品以滿足公共管理環(huán)境的需要 公共管理環(huán)境與公共管理系統(tǒng)之間的相互作用正是圍繞著需要提出和需要滿足以及二者的循環(huán)往復(fù)而展開的 公共管理環(huán)境的需要是確定公共管理基本任務(wù)的客觀依據(jù) 一 政治環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn) 二 政治環(huán)境的基本要素 二 政治環(huán)境與公共管理 一 政治環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn)1 政治體制確定了公共組織在社會(huì)政治生活中的地位和作用 2 政治權(quán)力劃分賦予公共組織或多或少的影響力和約束性 并勾勒出不同組織間的政治關(guān)系 3 國家結(jié)構(gòu)形式?jīng)Q定了各類公共組織的活動(dòng)范圍 4 政府機(jī)構(gòu)的設(shè)立意味著行政組織擁有超越其他公共組織的權(quán)力 在組織生態(tài)圈中屬于強(qiáng)者 5 政黨制度使部分公共組織能夠以強(qiáng)有力的集體行動(dòng)參與公共決策 6 公共政策作為政治活動(dòng)的結(jié)果 也是公共組織施加影響的工具 公共政策為公共組織與公共組織 公共組織與其他組織之間提供了相互施加影響 進(jìn)行妥協(xié)和解的通道 二 政治環(huán)境的基本要素1 政治制度和政治結(jié)構(gòu)2 政治關(guān)系 3 政治權(quán)力 1 政治制度和政治結(jié)構(gòu) 政治制度和政治結(jié)構(gòu)主要提供一種外部的政治組織環(huán)境 它通過組織體系的合理化和有效的權(quán)力分配狀態(tài)與機(jī)制而對公共管理產(chǎn)生影響 2 政治關(guān)系 政治關(guān)系表明一定社會(huì)中的各種政治角色在政治體系運(yùn)行中所形成的關(guān)系 這種關(guān)系往往影響到公共管理目標(biāo)的選擇和實(shí)現(xiàn) 3 政治權(quán)力 這種政治權(quán)力指的是執(zhí)行者在行政執(zhí)行時(shí)擁有的自決權(quán) 而這種權(quán)力的差異又決定著公共管理決策的權(quán)力 影響著公共政策的制定 實(shí)施與評估 同時(shí)也體現(xiàn)出執(zhí)行者調(diào)動(dòng) 處置相關(guān)事務(wù)和社會(huì)資源的能力 三 經(jīng)濟(jì)環(huán)境與公共管理 一 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn) 二 經(jīng)濟(jì)環(huán)境中影響公共管理的因素 一 經(jīng)濟(jì)環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn)1 經(jīng)濟(jì)體制決定公共組織的行為方式 2 經(jīng)濟(jì)利益決定公共組織目標(biāo) 3 經(jīng)濟(jì)實(shí)力為公共組織提供權(quán)力能量 4 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)影響公共組織的發(fā)展 二 經(jīng)濟(jì)環(huán)境中影響公共管理的因素1 經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)2 經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平3 公共管理的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境4 經(jīng)濟(jì)利益因素 1 經(jīng)濟(jì)制度和結(jié)構(gòu)主要指的是一定社會(huì)的分配關(guān)系 所有制關(guān)系 勞動(dòng)中的人與人關(guān)系 各種經(jīng)濟(jì)成分的結(jié)構(gòu) 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等等 決定公共管理的形態(tài)特征 決定公共管理的制度特征 影響公共管理的行為特征 影響公共管理的變化發(fā)展特征 2 經(jīng)濟(jì)實(shí)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平可能影響政府的公共管理基本傾向影響公共管理的運(yùn)行效率給公共管理帶上的科學(xué)化和技術(shù)化特征 3 公共管理的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境公共管理靠公共財(cái)政開支來維持 而公共財(cái)政預(yù)算的機(jī)制 立法部門對公共管理方面的預(yù)算開支的審批與兌現(xiàn)會(huì)給公共管理的實(shí)際運(yùn)作帶來影響 有多少錢辦多少事 如果公共財(cái)政困難 公共管理預(yù)算就會(huì)減少 因而公共項(xiàng)目就必然會(huì)壓縮 而且 公共管理項(xiàng)目必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際水平相協(xié)調(diào) 在不同的政府機(jī)制里 公共管理所面臨的微觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境各不相同 就給公共管理的有效實(shí)施造成有利的推動(dòng)或不利的限制 4 經(jīng)濟(jì)利益因素由于職業(yè) 身份 收入 財(cái)產(chǎn) 居住區(qū)域的差異 在一個(gè)社會(huì)里 人們的經(jīng)濟(jì)利益是不同的 不同的經(jīng)濟(jì)利益 以及這些利益的不同表現(xiàn)形式必然會(huì)制約著公共管理活動(dòng) 而且 社會(huì)中不同的利益集團(tuán) 它們基于不同的經(jīng)濟(jì)地位 職業(yè) 民族等社會(huì)背景組成為各種經(jīng)濟(jì)利益群體 而公共管理是為了保障絕大多數(shù)或整個(gè)社區(qū)利益 因此有些公共管理行為可能會(huì)損害一些人 或利益集團(tuán) 的經(jīng)濟(jì)利益 在這種情況下 公共管理必須尋求社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益的相對平衡 公共管理不僅要實(shí)現(xiàn)社會(huì)全體公民的共同的利益 而且還要盡量少損害某些人的經(jīng)濟(jì)利益 否則不同利益群體就會(huì)對公共管理作出不同的反應(yīng) 從而影響公共管理的實(shí)施 四 文化環(huán)境與公共管理 一 文化環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn) 二 文化環(huán)境中影響公共管理的因素 一 文化環(huán)境對公共組織影響的主要表現(xiàn)1 影響公共管理機(jī)構(gòu)和公共管理人員如何認(rèn)識(shí)和解釋周圍的其他環(huán)境 2 決定哪些東西是有價(jià)值的 哪些是對社會(huì)生活有積極意義的 3 規(guī)定公共管理主體如何去追求自己的管理目標(biāo) 二 文化環(huán)境中影響公共管理的因素1 社會(huì)整體文化環(huán)境2 公共管理文化3 公眾的政治文化 1 社會(huì)整體文化環(huán)境任何民族和國家都有自己獨(dú)特的民族整體文化 公共管理必須在民族文化的氛圍中進(jìn)行 這樣 整個(gè)社會(huì)文化的變遷與發(fā)展必然影響公共管理的運(yùn)行 社會(huì)文化是一個(gè)大系統(tǒng) 其中包含著許多小系統(tǒng) 例如不同地區(qū)和不同民族有各自不同的習(xí)慣和心理特征 在這種情況下 除了要考慮整個(gè)文化系統(tǒng)的共性之外 還要在公共管理中考慮各種亞文化系統(tǒng)的獨(dú)特性 2 公共管理文化公共管理是各種社會(huì)制度中都必須具備的職能 自從有了人類社會(huì)之后 公共管理就產(chǎn)生了 在長期的公共管理活動(dòng)中 人們也積累了豐富的公共管理文化 每一個(gè)歷史階段和社會(huì)歷史條件下的公共管理活動(dòng)都要有批判 有選擇地繼承已有的管理文化 已有的公共管理文化就成為當(dāng)前公共管理行為的重要文化環(huán)境 3 公眾的政治文化公共政治文化亦即公眾對公共事務(wù)的熱情和參與程度 他們的公共管理觀 公共意識(shí)等 主要包括以下幾個(gè)方面的內(nèi)容 1 認(rèn)識(shí)因素 2 行為因素 3 評價(jià)因素 公共管理的對象是各種公共問題和公共事務(wù) 與所有公眾的利益都相關(guān) 因此 假如沒有公眾的參與和積極支持 就不可能得以順利運(yùn)行 在這個(gè)意義上說 公共政治文化是公共管理的決定性文化環(huán)境 五 社會(huì)環(huán)境與公共管理 一 人口 二 日常生活的技術(shù)化 三 社會(huì)整體進(jìn)步的程度 一 人口1 人口數(shù)量世界人口 爆炸性 的增長對公共管理提出了新的內(nèi)容和要求 其一 新增人口帶來了社會(huì)基本生存需求的擴(kuò)大以及培養(yǎng) 教育等多方面的需求 其二 人口膨脹導(dǎo)致種種弊端 比如 人均占有資源水平的不斷下降 失業(yè)人口劇增成為重大社會(huì)問題 生態(tài)環(huán)境不斷惡化等等 其三 經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度跟不上人口增長速度 造成貧困人口的數(shù)量增加 2 人口結(jié)構(gòu)所謂人口結(jié)構(gòu)主要是指人口年齡結(jié)構(gòu) 隨著現(xiàn)代科技經(jīng)濟(jì)的發(fā)展 世界上人口平均壽命延長 死亡率下降 人口年齡結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化 公共管理要適應(yīng)這種變化 表 上海老年人口發(fā)展預(yù)測 按1987年7月1日人口抽樣調(diào)查資料推算 3 人口分布人口分布主要指人口的地理分布 這是由歷史的諸多因素長期作用而形成的 在現(xiàn)代社會(huì) 人口分布中最顯著的特征就是城市化進(jìn)程加快 造成了大量的人口遷移和人口流動(dòng) 人口流動(dòng)的基本方向是農(nóng)村流向城市 不發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū) 人口流動(dòng)給許多城市和地方政府帶來了新的管理課題 政府必須制定相應(yīng)的對策 去管理人口大量流動(dòng)而產(chǎn)生的一系列問題 4 家庭狀況家庭是社會(huì)的細(xì)胞 家庭的變化 比如家庭規(guī)模 家庭成員構(gòu)成 家庭觀念等 都會(huì)給社會(huì)造成一定的影響 使得許多家庭內(nèi)部的問題成為社會(huì)的問題 也即公共事務(wù)管理的內(nèi)容 需要由公共管理機(jī)構(gòu)來協(xié)調(diào)管理 二 日常生活的技術(shù)化隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展 技術(shù)不斷滲透進(jìn)人們的日常生活 使人們的日常生活走向前所未有的技術(shù)化階段 技術(shù)滲入日常生活中既有利又有弊 公共管理機(jī)構(gòu)必須針對其利弊在管理上作出反應(yīng) 制定相應(yīng)的管理規(guī)則和方法 在充分享受技術(shù)發(fā)展給人們帶來的恩惠的同時(shí) 盡可能避免其消極的影響 三 社會(huì)整體進(jìn)步的程度公共管理的目標(biāo)是提高人們的生活質(zhì)量 促進(jìn)社會(huì)整體進(jìn)步 因此 社會(huì)的綜合協(xié)調(diào)發(fā)展程度 人們生活質(zhì)量的狀況以及人們的價(jià)值觀念往往直接影響著公共管理的種種行為特征 也就是說 公共管理的內(nèi)容和方法 以及公共管理作用的程度受到社會(huì)整體發(fā)展程度的制約 從歷史發(fā)展的趨勢看 隨著社會(huì)整體不斷進(jìn)步 公共管理