電信經(jīng)濟(jì)專家委員會專題研討會主題發(fā)言之一 典型國家電信市場監(jiān)管政策的經(jīng)驗(yàn)及方向 SK China 中國市場研究中心 博士 孫明錫 一、典型國家電信市場監(jiān)管政策 從 2000 年開始，大部分國家是采用垂直性的監(jiān)管，但是 2000 年以后這種垂直性逐步轉(zhuǎn)換到橫向的監(jiān)管，所以能夠做到這種轉(zhuǎn)換，最先引用這樣的監(jiān)管政策是歐洲的一些國家。 最近通信市場有一個(gè)非常大的趨勢就是融合時(shí)代，融合時(shí)代也可以說為我們帶來了更多的市場機(jī)會，但是融合時(shí)代又出現(xiàn)了新的融合技術(shù)。所以用一種產(chǎn)業(yè)來運(yùn)營一種網(wǎng)絡(luò)，這樣垂直性的結(jié)構(gòu)不再適應(yīng)時(shí)代的需求，現(xiàn) 在的融合時(shí)代也要求我們采用橫向的監(jiān)管，這種監(jiān)管大的框架在改變，所以我們現(xiàn)在應(yīng)該推出的是更加面向市場、更加有助于促進(jìn)競爭的政策。 原來的通信產(chǎn)業(yè)都是國營的，現(xiàn)在逐步轉(zhuǎn)換到民營，但是這種過程當(dāng)中我們的監(jiān)管政策逐步在放松，目前的監(jiān)管政策主要是在內(nèi)容層面和傳輸層面進(jìn)行的。 1傳輸層面 從傳輸層來講主要是盡可能解除我們的準(zhǔn)入壁壘，解除準(zhǔn)入壁壘也會促進(jìn)我們的競爭。另外把固網(wǎng)主導(dǎo)運(yùn)營商用戶端的功能以及組織分開。加強(qiáng)他們在批發(fā)方面的競爭力，如果批發(fā)這方面的政策進(jìn)一步完善的話，零售這方面的業(yè)務(wù)應(yīng)該能夠進(jìn)一步搞活。 2橫向 監(jiān)管 橫向監(jiān)管的政策背景我已經(jīng)做了介紹，主要是傳輸式的數(shù)字化，還有所有的網(wǎng)絡(luò)在 IP 化。一個(gè)網(wǎng)絡(luò)部門不是在支持一個(gè)服務(wù)，而是支持多種服務(wù)，所以這種技術(shù)趨向的發(fā)展導(dǎo)致我們采用這種從垂直監(jiān)管轉(zhuǎn)換到橫向監(jiān)管，例如 IPTV 的變化導(dǎo)致我們現(xiàn)在的垂直監(jiān)管不再適應(yīng)這樣的變化。所以在 2000 年底歐洲開始逐步采用了橫向監(jiān)管的體系。現(xiàn)在中國采用的監(jiān)管政策還是垂直監(jiān)管政策，其實(shí)這種垂直監(jiān)管主要存在的問題是重復(fù)的監(jiān)管，比如說不同的融合服務(wù)所提供的服務(wù)很多，而且所面臨的監(jiān)管部門也很多，所以互相的監(jiān)管重復(fù)情況是很嚴(yán)重的，另外也可能破壞技 術(shù)的中立性。從概念上來講，同一個(gè)服務(wù)應(yīng)該有同一個(gè)網(wǎng)絡(luò)的監(jiān)管性，這就是技術(shù)的中立性，所以要做到有效的垂直監(jiān)管，才能保證技術(shù)的中立性。 現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)運(yùn)營商在政策方面所能得到傾斜性優(yōu)惠的可能性很大，而橫向監(jiān)管能夠克服垂直監(jiān)管所存在的問題，為了克服這些問題我們才推出 OECD 橫向監(jiān)管，比如說，同一類的服務(wù)，把它捆綁為一類做監(jiān)管，這就是橫向的監(jiān)管。橫向監(jiān)管就是對不同領(lǐng)域進(jìn)行不同的監(jiān)管，比如用戶認(rèn)為這種服務(wù)是同一類的，我們也可以把它歸為同一類的服務(wù)。而且，從網(wǎng)絡(luò)的角度來講，這樣做可以促進(jìn)我們的競爭，所以我們引進(jìn)了橫向的 監(jiān)管政策。其實(shí)監(jiān)管形式主要是固網(wǎng)運(yùn)營商，就是說他的服務(wù)用戶是同一個(gè)群體，而且用戶認(rèn)為是同一個(gè)服務(wù)，那就應(yīng)該歸為同一個(gè)類型來進(jìn)行橫向監(jiān)管。 3日本 日本采用的是跟英國大部分很像的監(jiān)管體系， 2004 年日本開始改變它的監(jiān)管體系的框架。歐洲用的是完全橫向的監(jiān)管，但是日本一部分包容了歐洲式的監(jiān)管體系，所以可以說它是過度階段的監(jiān)管體系。比如說 IPTV 這種服務(wù)，在廣電法這樣一個(gè)大的框架下建立日本的監(jiān)管體系，對它定立了一種新的政策可以支持 IPTV。韓國在監(jiān)管方面對于 IPTV，政策方面支持力度還是不夠，所以還沒有完全的 商用化。日本跟韓國的情況不一樣，在廣電方面日本還沒有完全橫向的監(jiān)管體系，但在通信方面已經(jīng)采用了跟歐洲很像的橫向監(jiān)管體系。 2010 年日本將采用跟歐洲完全一樣的橫向監(jiān)管體系。 4美國 美國的情況和日本的情況不一樣，這是一個(gè)判例法的過程，所以這方面的監(jiān)管政策也采用了判例法的觀點(diǎn)，如果出了問題會針對這樣一些問題提出政策方案。比如說有線廣電運(yùn)營商提供的 IPTV 以及通信運(yùn)營商提供的 IPTV，他們的服務(wù)其實(shí)是一樣的，以歐洲的標(biāo)準(zhǔn)來講應(yīng)該是由同一個(gè)監(jiān)管體系來監(jiān)管的，但美國不一樣，通信運(yùn)營商提供的 IPTV 以及廣電運(yùn)營商提供的 IPTV 適應(yīng)的是另外一種監(jiān)管體系的政策。美國在橫向的監(jiān)管方面加了判例法的特點(diǎn)。 5韓國 韓國的情況在座的各位也非常熟悉，我就不詳細(xì)介紹了。韓國的特點(diǎn)就是如何導(dǎo)入我們的橫向監(jiān)管體系。從大體來看韓國也是采用跟歐洲很像的橫向監(jiān)管體系。 現(xiàn)在的基礎(chǔ)通信運(yùn)營商有自己的網(wǎng)絡(luò)，他們的業(yè)務(wù)是非常廣泛的，但是原來是許可制的，所以所有的業(yè)務(wù)都是要分業(yè)務(wù)取得許可，比如說在頻譜分配方面，還要經(jīng)過另一種許可，所有的程序非常繁雜。政策應(yīng)該放開準(zhǔn)入門檻，營造良好的環(huán)境，增加市場的競爭壓力。韓國有一個(gè) KCC 和信息 通信部已經(jīng)融合為一個(gè)部門了，在業(yè)務(wù)上有些重復(fù)和監(jiān)管上有些混亂的情況，但我相信過一段時(shí)間這種情況會緩解的。 這些都是比較抽象性的概念，跟歐洲模式相比，過去是由主導(dǎo)運(yùn)營商加以限制，而現(xiàn)在的運(yùn)營商已經(jīng)有了自己的網(wǎng)絡(luò)，但是新進(jìn)入的運(yùn)營商大多沒有自己的網(wǎng)絡(luò)，所以以橫向監(jiān)管的方向來看會盡可能降低我們的準(zhǔn)入壁壘，比如說為了加強(qiáng)這樣的競爭會推進(jìn)一些號碼攜帶制度，原來的網(wǎng)絡(luò)、用戶都非常堅(jiān)實(shí)，所以新進(jìn)入的運(yùn)營商很難跟他們競爭。 6英國 英國的 PT 把市內(nèi)的運(yùn)營商和零售運(yùn)營商分開監(jiān)管，最近意大利、瑞典也開始采用這樣的政策，而且新 西蘭也開始采用這樣的政策。其實(shí)這種措施是為了均衡市場而采用的一種政策。歐洲已經(jīng)把這種組織和功能進(jìn)行分離，這應(yīng)該是一個(gè)比較大的政策。對現(xiàn)在的主導(dǎo)運(yùn)營商采用非對稱性的監(jiān)管，這就會進(jìn)一步增強(qiáng)競爭實(shí)力。 二、在批發(fā)監(jiān)管當(dāng)中的政策問題 市場友好的頻率政策是非常重要的，它能進(jìn)一步激活批發(fā)零售，所以歐洲零售市場已經(jīng)是非常的放寬了。尤其是在頻率政策方面，中國在頻率審批方面也有自己的政策。頻率資源是非常有限的，政府在利用和評價(jià)頻率價(jià)值方面應(yīng)該有一定的政策，所以要進(jìn)一步提高頻率的有效利用性。 在歐洲的 3G 分配當(dāng)中也做了自己的一 些政策，他們把頻率的用戶進(jìn)行了自由化。比如說我把頻率給你了，這個(gè)頻率你可以做通信服務(wù)業(yè)也可以做廣電的服務(wù)，這就是 EU 最主要的趨勢。 在通信政策當(dāng)中監(jiān)管政策非常重要，其實(shí)監(jiān)管政策并不是本身重要，而是為了通過這樣的監(jiān)管，進(jìn)一步規(guī)范我們的通信市場。橫向的監(jiān)管目前在 EU 已