周其仁 城鄉中國 本文檔格式為 WORD,感謝你的閱讀。 土地入市的路線圖 回頭看，打開城鄉間的土地市場之門，繞來繞去，走的不是一條直線。拜早期改革之福，經濟自由大增，啟動了人和要素的流動，結果是經濟集聚吸引人口集聚，城市化方興未艾。落到土地上， “ 位置 ” 本身開始有價，集聚之地的市價急升，讓原本 “ 不得買賣、不得租賃、出讓與轉讓，靠計劃指令配置 ” 的土地，再也守不住昔日之巢穴，遲早被卷進熙熙攘攘的市場。 自發反應總是原創。早在第一批 “ 三來一補 ” 到珠三角落地之時，那里的土地就已經發生了 “ 市場化轉讓 ”無非是講一個價錢，原業主的土地就轉給他人用。內地初辦第一批民營企業，所用的土地早已進入 “ 議個價錢就轉讓 ”的不歸路。試想溫州的私企，哪個辦廠不占地？當年蕪湖的年廣九，還能懸空炒出 “ 傻子瓜子 ” 不成？前一段在上海偶遇 “ 小南國 ” 老板，她的創業故事是把家里房子換到臨街，擺上 4 張桌子就開張。房子怎么換的？還不是講好價錢就能換手。房子轉了，下面那幅土地轉沒轉。自然一并也轉了。原來，土地市場就這么簡單。 不過，上層建筑就不容易了。調查、研究、借鑒 、決策、拍板、試點、出政策、修老法，過不了五關、斬不了六將，那合法反應就沒門兒。也拜時代之福，那年頭敢為天下先的官員似乎比后來多很多。 1987 年 12 月 1 日，深圳公開拍賣第一塊土地。說 “ 合法 ” 也勉強，因為其實禁止土地買賣、租賃和轉讓，還白紙黑字寫在尚未修訂的憲法里。輿論壓力更大，說 “ 違憲 ” 、 “ 走資 ” 算輕的，更有罵 “ 賣國 ” 的 參與首批深圳土地競投的 44 家公司中，居然包括9 家外資企業！ 但也不好定人家非法。是國務院授權深圳、上海、天津、廣州等城市，率先試行土地有償轉讓的。首拍當日，時任國家體改委主 任、國務院外資領導小組副組長、央行副行長等中央要員，外加 17 為城市市場親臨現場 “ 站臺 ” 。緊接著， 12 月 29 日，廣東人大通過地方法規，明確 “ 深圳特區國有土地實行有償使用和有償轉讓制度 ” 。來年春天，全國人大通過 1988 年憲法修正案，確認 “ 土地的使用權可以依照法律的規定轉讓 ” 。至此，土地市場的合法大門正式開啟。 不過，細節里還藏有一個 “ 魔鬼 ” 。本來，自發的土地轉讓并不限于國有土地 如果以數量論，無論珠三角還是內地城鄉，怕還是農村集體土地轉出來的占多數 但到了 “ 合法化 ” 關鍵階段，卻被人收窄為 “ 唯國 有土地才可向市場轉讓 ” 。不是嗎？先是廣東地方立法，不僅把 “ 有償使用和有償轉讓的土地制度 ” 限于深圳特區（當時俗稱 “ 關內 ” ），而且嚴格限于 “ 國有土地 ” 。次年全國人大修憲，明確的原則本是 “ 土地的使用權可依法轉讓 ” ，而是年年底修訂的土地管理法更明確 “ 國有土地和集體土地的使用權可以依照法律的規定轉讓 ” ，但又留有一筆 “ 但書 ”“ 轉讓的具體辦法由國務院制定 ” 。 1990 年，國家頒布了城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例，但“ 農村集體土地使用權的轉讓 ” ，卻再也沒有一個全國性法律的出臺。再過 8 年，進一步修訂的土地管 理法干脆下達禁令： “ 集體土地不得買賣、出租和轉讓用于非農建設！ ” 此時的立法者似乎完全忘記了 1988 年定下來的憲法準則。 結果，國有土地合法進入了市場，但集體土地卻被隔絕在合法交易的大門之外。集體土地還是只能由集體成員自用 分宅基地或開辦鄉鎮企業 若要轉給非集體成員他用，那就只剩華山一條道，即由政府征用，變性為國有土地以后，再經由政府之手轉入市場。 如此 “ 政府一手征、一手賣 ” 的土地制度，轉眼已形成 27 年。說成就，這套 “ 土地資本化 ” 之策功效巨大，否則始于深圳、遍及珠三角，而后長三角、環 渤海，再中西部的城鎮化，不可能在一代人的時間內邁出如此耀眼的步伐。論問題，在一派 “ 城市像歐洲 ” 的超級繁榮底下，城鄉、官民之間的緊張與沖突，也從來沒有表現得如此集中于夸張。號稱 “ 太平盛世 ” 又斷不了動槍動棒的，看來看去，常常不是一塊地，就是一處房。人們疑慮：這個 “ 半拉子 ” 土地市場可以持續運轉嗎？更有資格充當 “ 中國模式 ” 的典范為人師表嗎？ 答案沒出現，卻發生了進一步的悄悄變革。看明白了，又一波 “ 新土改 ” 發源于大都市。經濟邏輯很清晰，城市 特別是那些極富集聚潛能的大都市 更早倡導了地價急升的甜頭，也使 大都市具有強烈的賣地籌資沖動。問題是，這類需求極難滿足。 從根本上講， “ 征賣差價歸地方財政 ” 帶出來的需求，差不多可以無限膨脹，永遠也沒個夠的時候。想想看吧，這個 “ 政府一手征地、一手賣地 ” 的游戲，賣地所得歸地方，但能賣出多少卻取決于一是得到了多少 “ 征轉地 ” 指標，二是當時市場買地的需求量。要是 “ 征地指標 ” 可由各地出價競購，那么市場力量就間接支配著 “ 征地指標 ” 的分配，集聚能耐大的城市，不難得到更多的用地指標。 可惜事情不是這樣的。我們這個 “ 半拉子 ” 土地市場，其實還是行政主導，要浮動內生的鐵定準 則 按行政權力的等級配置征地指標，外加某些官場通行、微妙無比的官員打招呼之類的調節機制。在這套體制之下，各城市獲取用地指標之多寡，與城市的經濟實力不一定有正向關系，卻更多受制于城市的行政級別。也不能指望國家還有別的配置辦法 好比一個超級大家庭，負責分派土地指標的 “ 中央老爸 ” 要面對幾百個嗷嗷待哺的兒子，怎可以厚此薄彼？“ 最公平之道 ” ，還是講輩分、比長幼。于是，直轄市為一檔，副省級省會城市為一檔，地級市為一檔，縣級市又是一檔。到了鎮一級 哪怕有百萬人口在那里常住 那就對不起了，漏剩下來還有多少算多少吧。 這就逼出一些 “ 超越現體制 ” 行動，譬如 2002 年上海的 “ 三集中 ” 。為什么大都市先行動？答案是它們手中有一副地價地租的好牌。既然從 “ 老爸 ” 那里拿不到更多指標，何不眼睛向下，打一打郊區集體土地的主意？理論上那些土地也不是耕地，而是農民及其集體早就占用了宅基地、鄉鎮企業用地等 “ 非農建設用地 ” 。集中起來把結余的土地指標賣給急需土地的中心城市，城鄉皆有利，何樂而不為？ 好事傳千里。 “ 三集中 ” 很快蔓延到江浙、長三角、山東、天津，也由此生成國土部新的用地政策 “ 城鄉建設用地增減掛鉤 ” 。中西部后起之秀 的大城市對此敏感得很，很快學了回去，還加上本地的創造：成都在 “ 三集中 ”基礎上 “ 還權賦能 ” ，先確權，再流轉；重慶搞起了有聲有色的 “ 地票 ” 。仿佛不經意之間，政府主導的 “ 掛鉤 ” 在一些地方向市場版 “ 掛鉤 ” 變形， “ 半拉子 ” 土地市場又被市場拉開了一道道新的口子。 在首拍土地的深圳，特區國有土地入了市，關外大量的集體土地也沒閑著。須知經濟與人口的集聚所帶來的城市土地大幅度增值，是一個在經驗上很容易被感知的現象。不難理解，合法市場上的 “ 地王 ”迭出，近在咫尺的關外原住民及其集體，當然不可能無動于衷。地價上漲由近及遠地蔓 延，一來二去，關外地價也逐漸上升，那里村民與集體的反應如出一轍 讓土地與房屋大量進入市場。與此相似，連天子腳下盛產的 “ 小產權 ” ，也是相對價格惹起來的禍。地價房價那么高，合法口子又開得那么小，那還不活活憋出一條民間入市的通道？更有溫州地方憑 “ 地契 ” 過戶的習慣法，全部無涉官府，一概民間自理 既然正規法律不承認、不保護，人家老百姓自己玩，還不行？ 看起來，土地入市是雙線并行的結果。一條線起于“ 國有土地率先合法入市 ” ，并通過 “ 宅基地換房 ” 、 “ 留地安置 ” 、 “ 三集中 ” 、 “ 增減掛鉤 ” 、 “ 城鄉統籌 ” 和“ 地票 ” 等多種多樣試驗性的政策工具，把部分集體土地引入合法交易的框架。另外一條線，從 “ 精彩的法外世界 ” 畫出來，其實是在基層農村組織和部分地方法規的容許下，集體土地要頑強地爭取 “ 同地同權 ” 。在全國性修法完成之前，上述兩線似乎永不相交，不過越來越清晰的事實是，所謂 “ 統一的城鄉建設用地市場 ” ，正出現在這兩條平行線之間。 突然記起，公元 1176 年，宋代詞人辛棄疾駐節贛州，途經造口時留下的那首菩薩蠻。是啊， “ 青山遮不住，畢竟東流去 ” 或許正可以用來描述當下城鄉土地入市的路線圖。 財經界：據記者觀察 ，您出版城鄉中國這部作品之前，是先開設了一個專欄 “ 城鄉中國 ” ，那么當初是怎么想到要開設這樣一個專欄呢？ 周其仁：本系列評論開篇的時候，是 2012 年 2 月。當時不知寫多少篇收場，也全然沒有一個寫作計劃。不過覺得這個題材有意思，偌大一個中國，非城即鄉，以人口分布看，城鄉各一半，城重鄉輕的趨勢，卻日趨明顯。更為重要的是，人口與經濟資源在流動中聚集，欲罷而不能。多少精彩刺激的現象發生其間，激起思考無限。于是再也不顧深淺，寫一篇是一篇，也算對得起趕上了的這個時代。 城鄉中國這本書與我的經 歷有關，我出生在上海，算是城市人，下鄉時去的是黑龍江靠近中俄邊境的一個農村，在那里待了十年；恢復高考后，我又到北京來讀大學。畢業后我在中央農村政策研究室工作了將近十年。之后有個出國留學的機會，是在美國城鄉之間的一個地方繼續深造；回來后就在北大任教，做了很多農村方面的調查。總結我自己的經歷就是：城不鄉，鄉不城。因此我對城鄉關系中很多現象有一些觀察，對經濟學理論、制度對人的影響有很多思考，這樣就為城鄉中國的寫作積累了比較豐富的素材。 我是 1978 年上的大學，那個年代學經濟和社會科學的大學生很多都讀 過費孝通先生寫的城鄉中國，他在國內做過很多田野調查工作，在英國完成他的博士論文鄉村經濟，然后再哈佛寫了鄉土中國。這篇文章雖然短，但對我們理解中國經濟、社會和文化有很多啟示。 現在跟費老的時代相比有了很大變化，主要是城鄉比例的變化。我上大學時，中國的城鎮人口只占總人口的 20%，當時一講到中國國情就是 “10 億人口 8 億農民 ” 。到 2012 年數據有了變化，城鎮常住人口占到總人口的 51%。從 20%到51%說明 “ 鄉土中國 ” 正在發生變化，城市在中國經濟中發揮的地位、作用給農村人口提供了很多機會，但也有 一些體制不適應的地方要調整變革。大家對同一個問題看法不同，里面既有不同利益也有不同思維方式，比如土地問題，土地看起來是一種生產資料，可實際到利害觀念、體制問題仍很復雜。我把這些做了個梳理，每周在經濟觀察報上發表一篇 2000-3000 字的專欄，不是嚴格的著作，而是為研究做準備，把資料匯攏起來，把看法先記錄下來，同時再參考些不同的觀點，就有了城鄉中國這本文集。 財經界：教育市場化、醫療市場化、土地市場化 近年，關于 “ 市場化 ” 的探討與實施頗多，而現實的走向，可能并不像人們當初想的那樣理想 ，您怎么看待 “ 市場化 ” ？ 周其仁：首先要理解究竟什么市場化，是否實現了市場化。 醫院、學校 整個社會甚至都在趨向市場，醫生、老師周圍吃的、喝的、用的 所有的生產資料都在趨向市場，那么他們為什么不可以趨向市場呢？ 現在到醫院看看，很多都是在排大長隊，其實放開了讓民營資本進入，使市場競爭能夠充分發揮作用，優勝劣汰，各醫院競相提供優質服務給消費者。 而反過來，倘若醫療市場真的實現了市場化，那為何醫生越來越少，找不到工作的醫學院學生越來越多；為何藥價越來越高，質量越來越低 市場經濟就是市場機制得到充分發揮的經濟體制，而市場機制又是什么？就是指供求關系的自由變動，特別是當需求增大時有相應的供給（或潛在的供給）與之相適應。如果沒有相應的供給相隨，那么市場機制就沒有發揮作用，也就沒有真正的市場經濟可言。以這個觀點觀察各種事情與各種改革措施，就很難得出市場化是壞事情的觀念，因為許多事情與改革措施根本就不符合市場化的原則。 所以，我們需要討論的不是市場化好不好、該不該，而是究竟是否實現了市場化。 財經界：在書中，您提到 “ 拱開城鄉土地市場之門 ” ， “ 拱 ” 這個字有什么含義嗎？ 周其仁： 1983 年秋冬之際，我們到浙江調查，在麗水專區縉云縣的新建區，看到養鴨業很興旺，共有 1500 多戶農民專業養鴨，戶均養鴨七八百只。那里養鴨的方式很特別，是大群 “ 游牧 ” 小鴨孵出來個把月后，就一群一群地“ 離鄉背井 ” ，利用沿途水塘、小河、收禾后的稻田為天然飼料庫，也補以部分人工飼料，邊走邊養。更離奇的是牧鴨的范圍，居然可以北達上海江蘇，南抵福建廣東，西至武漢！反正哪里的市場需求大、出價高，哪里就是鴨子的最后歸宿。鴨子游牧當然要人看護，通常一群鴨子配兩個全勞力、兩個輔 助勞力。 “ 出游 ” 的時間，少則幾個月一年，多則兩三年在外。牧鴨人的收益不錯，但很辛苦，風餐露宿以外，要與三教九流打交道，不容易。家里也有麻煩，因為勞力悉數外出牧鴨，承包的土地誰來種？權衡利弊，就出現了土地轉包的結果。 1983 年秋冬，我的調查手記：東川公社筧川大隊外出放鴨勞力 600 人，共有 81 戶農家轉包土地，其中32 戶的 81.9 畝地轉包給農技站， 49 戶的 150 畝地轉給本村其他農戶。 轉包的條件，一是轉入土地的一方承擔全部的征購提留（即 “ 交夠國家的，留下集體的 ” ），二是向出讓土地的農戶提供一定數目的 “ 平價口 糧 ” 。當時沒有穩定可靠的糧食市場，外出牧鴨戶不種地，當然要轉入土地的農戶提供口糧。至于供多少，供求競爭發揮作用， “ 轉包的對價 ” 也從 “ 平價口糧 ” 簡化為 “ 每畝每年提供無償稻米 300斤 ” 。挑戰來了：這不就是有償出讓土地嗎？ 我當時在農村發展組工作，機構隸屬社科院，但調查研究工作歸杜潤生領導。通常的情況下，我們觀察、調查、思考，然后把難題、想法和建議帶到杜潤生那里去。 “ 土地轉包 ” 發生了， “ 無償稻米 ” 的實質就是 “ 土地的有償轉包 ” ，政策上如何看？要不要允許和承認？ 意見當然不同。一種觀點，轉包有助于 專業分工，有助于更好地利用土地和勞力，有助于農民提高收入，而農民的自由轉包，比較靈便，也較易為農民接受。不那么贊成的，則擔心 “ 非勞動所得 ” ，主張農民真有其他機會，不妨把承包地交還給生產隊，私人無權自行轉包，賺取純土地權益。 杜老的文件班子是處理這類題材的高手。斟酌來斟酌去，最后在 1984 年的中央一號文件里出現了以下表述： “ 鼓勵土地逐步向種田能手集中。社員在承包期內，因無力耕種或轉營其他業而要求不包或少包土地的，可以將土地交給集體統一安排，也可以經集體統一，由社員自找對象協商轉包，但不能擅自改變向集 體承包合同的內容。轉包條件可以根據當地情況，由雙方商定。在目前實行糧食統購統銷制度的條件下，可以允許由轉入戶為轉出戶提供一定數量的平價口糧。 ” 這樣，在中央政策層面，允許土地轉包的口子總算是開了出來。 我說 “ 拱 ” 是因為所有的改革都是 “ 拱 ” 出來的。改革拱開了城鄉之間的重重大門。不過，先發力地點不是城市，而是農村。解決長期溫飽難題的 “ 包產到戶革命 ” ，率先從落后地區的鄉村向外蔓延。事后理解， “ 逼出來的改革 ” 也難以還有別的范式。 相同的，鄉鎮企業異軍突起、民企橫空出世、農副產品與糧食購 銷市場化、農民工進城 變革順序差不多都是農村先行、城鎮跟進，而且也都通常是底下人在下面“ 拱 ” ，之后研究、調研，然后政策才會出來。你說一句，我動一下，那中國就沒戲了。天大的難題，只要有人感到難受，中國這么大，這么多人，那總要有人要動一動的。 財經界：為什么您會認為 “ 土地的市場流轉不可阻擋 ” ？ 周其仁：依我觀察，打通城鄉、合法的土地交易終究不可阻擋。根本的動力機制有兩個：其一，產品市場化終究要導向要素市場化，其中也包括土地要素的市場化；其二，政府有權買賣國有土地，終究會導向農民也有權 買賣農村集體土地。這里 “ 終究不可阻擋 ” 的意思，是觀念、法律、政策或可障礙一時，但到老還是 “ 青山遮不住，畢竟東流去 ” 土地市場說來還是真的要來的。 農產品的市場化改革，始于 20 世紀 80 年代中葉。原先是全盤的國家指令計劃，具體到重要的農產品，就是統購統銷，再定量定價供應給工業和城鎮居民。那套體制驅逐了市場機制，以 “ 剪刀差 ” 的方式把農村和農民的剩余集中到政府之手，曾被認為是推進國家工業化的不二選擇。 無奈農產品的短缺和農民的貧困總也揮之不去。道理也不復雜，講到底無非就是價格機制不可欺。要低價 去拿農產品，農民不會好好給你種的；再左一道右一道以公社體制捆綁農民手腳，誰想好好種地也種不成。改革就這樣提上日程。 非農業用途的土地，市價顯示之路要慢好幾拍。因為農村里非農業用的土地，最早的產出都是自用，不進入市場，沒有市價，所以傳導到這些土地本身，也沒有市場化的可能。比如集體建造的大隊部、小隊部之類，雖然也占地，但無非是蓋了些公共空間供農民自用，不講價錢，所以那些土地的市場化，路途不免遙遠。這說明，凡產品自用的，其要素一般也自用。 農村非農土地資源最早走向市場的，是鄉鎮企業用地。本來鄉 鎮辦的農民企業，土地獲得是為了自用，所以一般也免費。無奈鄉鎮企業的產品是賣到市場的，所以 “ 產品市場導向要素市場 ” 的原則就對它適用。鄉鎮企業最盛之時，從業工人曾達到 1 億之譜。后來城市開放，外資民企崛起，鄉企板塊改的改、停的停，農村閑下不少鄉企占用過的土地，但凡有人要用，講個價錢轉手的大有人在。實在沒人要的，等增減掛鉤政策一來，往往也是首批掛鉤的對象。在法律上，最早給 “ 不得出讓、轉讓、出租 ” 的集體建設用地開下了口子的，也是破產、兼并了的鄉鎮企業用地。道理何在？產品市場化必導向要素市場化。 近來農村宅基 地轉讓有規模擴大之勢，是另外一套動力機制起做作用的結果。那就是城市土地市場化了，政府破了 “ 國有土地不得買賣、租賃、轉讓 ” 的老規矩，邁進了“ 國有土地使用權可市場化轉讓 ” 的新時代。城市地價節節上升，是一所偉大的學校，漸漸把農民 首先是靠近城市的郊區農民喚醒了。有樣學樣，你城市政府可以賣土地，鄉鎮政府和村組集體為什么就不能賣呢？特別遇到了 “ 地在腳下，錢在門口 ” 的情況，把村子整理一下，結余出來的鄉企用地、公共建設用地以及騰出來的宅基地，使用權也有償轉了唄。這可是新的動力機制，產品不一定市場化了，例如農宅還是自主自 用，但城市政府賣地的故事也啟發了部分鄉鎮和集體農民，與其等集體土地被征用之后由著城市政府去市場化，還不如自己直奔農村建設用的市場化。 兩大機制交互作用，像流動的河水不斷沖刷著河岸，農村建設用地 “ 不得買賣、租賃、轉讓 ” 的制度壁壘終究要被沖垮。堵是堵不住的，剩下的選擇，無非是學蓉渝辦農村土地交易所，干脆提供一個合法交易的平臺，把反正擋不住的潮流納入正規通道。當然也可以學鴕鳥，把頭埋進沙子里，念叨幾句 “ 不受法律保護 ” 之類的軟話，算為自己免了責，卻讓法外的世界越變越精彩。 上海財經大學、美國三 一學院教授文貫中：能以生花妙筆，用有血有肉的故