農村研究論文-我國農村公共產品供給分析與模式選擇一、農村公共產品供給的現狀在市場經濟體制下，利益最大化的私人競爭機制占據主導位置，以至于具有外部效應的公共產品無法有效地由私人提供，只能由各級政府參與進行供給。本文所涉及的農村公共產品，是指在農村地域范疇內私人不愿提供的、具有非排他性、非競爭性的社會產品，這些社會產品會使農村受益，但其中有些社會產品的受益范圍又不僅僅局限于農村地區，因而，農村公共產品具有多層次性，它既包括中央政府提供的覆蓋到農村的全國性公共產品，又包括地方政府和農村組織提供的受益范圍局限于本地區或部分外溢到周邊地域的地方性公共產品。我國在1978年實行了農村家庭聯產承包責任制，這一制度變遷激活了農民的生產積極性，農業生產和農民生活水平有了突飛猛進的提高。但隨之而來的是這種分散的組織結構對農村公共產品具有強烈的依賴性。尤其是我國農村的生產力發展還處于相對落后的階段，很大一部分農村仍然是靠天吃飯，公共產品供給顯得尤為重要。雖然農村公共產品供給對于農村生產、農民生活乃至國家經濟的發展有著重要意義，但我國政府卻長期未給予重視，導致現行供給的不規范和整體不足。（一）政府與私人的混合供給按照西方經濟學公共產品理論，公共產品的供給應該主要由中央及各級地方政府承擔，中央及各級地方政府從強制性的稅收收入中進行預算安排，提供安全保障、宏觀經濟調控、收入均等分配、基礎教育、基本醫療防疫系統以及私人因無利而圖所不愿提供的一些基礎設施建設、環境保護、基礎研究等公共產品。我國城市的公共產品就是主要由各級政府提供的。但是在農村，各級政府供給的公共產品則相對較少，尤其是在經濟落后地區，受財力限制，許多應由國家提供的公共產品都供給不足，部分公共產品的供給責任落在了村民自治組織（村委會）的頭上。據統計，在2000年的農村困難戶救濟和散居孤、老、殘、幼供養中，國家支出為8.32億元，而集體供給為23.386億元；在農村中小學的教育經費中，國家財政性教育經費僅占總額的78.38（1999年數據）（注：數據來源：中國統計年鑒2001，中國統計出版社，2001年。）。我國有關政策規定，村委會可以向農民收取三項提留，即公積金、公益金和管理費。其中，公積金主要用于修建農田水利設施、購置農用固定資產、興辦集體企業等；公益金用于“五保戶”供養、困難戶的補助以及其他集體福利支出等；管理費用于村委會干部的工資和管理支出。可見，村委會承擔了公共產品供給的部分責任。而且，村民自治組織所承擔公共產品供給責任與各級政府也并未劃分清楚（黎炳盛，2001），修建村路、修繕校舍、公益事業、社會福利等許多屬于政府職責范圍的公共產品，也需村民委員會提供，常常造成各級政府將供給責任推給村委會，使村委會成為公共產品的供給主體，這也是我國經濟不發達的貧困落后地區公共產品供給不足的一個原因。從法律角度來看，村委會只是村民的自治性組織，不是政府的行政機關，沒有征稅權，它對公共產品的供給資金需要向各農戶籌集或由屬于村民共同所有的集體企業出資，因而屬于私人組織的供給。（二）制度內與制度外的供給相結合改革開放以后，我國原來統收統支的財政體制被打破，取而代之的是中央向地方的放權讓利。但是，中央政府下放了事權，卻沒有給予地方相應的財權，在規范的轉移支付未建立起來的情況下，各級政府為了自求資金平衡，都力求擴大預算外資金和制度外收費，來彌補公共經費的不足。鄉鎮政府作為最基層的政權機構，其財政更是岌岌可危。一方面，由于我國的分稅制具有對鄉鎮財政剝削的制度缺陷，各農戶繳納的農業稅收和鄉鎮企業稅收成為鄉鎮財政的主要來源，農業稅長期的輕稅政策和近年來鄉鎮企業的衰退使地方稅收極其有限；另一方面，省級以下的轉移支付缺少監督，為保證中心城市建設而犧牲農村已成為普遍現象，鄉鎮政府取得的轉移支付數額很少。公共財政的預算內低收入導致制度內公共產品供給不足，許多貧困地區的鄉鎮財政甚至無法支付政府工作人員和教師的工資。為了滿足地方公共產品供給的需要，又不致給國家造成財政壓力，政策規定農民還需繳納相當于農業稅一定比例的鄉統籌，以便對鄉鎮政府的教育、優撫、計劃生育、民兵訓練和道路交通予以支持。即便如此，大多數的鄉鎮財政仍無法滿足公共支出的需要，為了提供最基本的公共產品的供應，只好通過預算外和制度外收入彌補經費的不足，從而增加了農民的負擔。（三）供給總體不足我國農村公共產品供給呈現出總體不足的狀況。首先，在我國這樣一個農業大國，長期的以農補工已使我國農業基礎設施嚴重不足，國家理應加大對農業基本建設的投入，但多年來農業基建投資的數額始終偏低，19781998年，國家的農業基建投資總額僅為994億元，占同期國民經濟各行業基建投資的1.5，雖然1999年和2000年國家把這一比重分別提高至2.4和2.7，但比較其他行業，仍然很低。其次，我國財政的支農支出徘徊不前。我國的農業已屬于弱質產業，比較利益低，農民與城市居民的收入差距越來越大，在“三農”的各個方面都需要國家的大力支持，但我國自1980年后財政用于農業支出的數額（注：國家財政用于農業的支出包括：支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費、農業基本建設支出、農業科技三項費用、農村救濟費及其他。）占財政支出的比重一直徘徊在10左右，1999年還略有下降，僅占8.23。此外，農村大部分人口未享受醫療保險，也沒有社會保障。由村集體以私人形式供應的公共產品，也因農村經濟發展緩慢、近年鄉鎮企業效益低下、大部分農戶收入較低等原因缺乏資金，供給極其有限，造成農村公共產品供給普遍不足。二、農村公共產品供給的效率與公平分析我國農村公共產品供給不僅存在形式上不規范、數量上總體不足的特點，還在效率與公平方面有著嚴重的缺陷。（一）我國現行農村公共產品供給的效率分析公共產品供給問題，其實質是作為具有非對抗性、非排他性性質的社會資源應如何配置的問題。資源配置的首要原則是效率原則，公共產品供給也應首先遵循這一原則，即不論公共產品的提供方式如何，都應滿足社會福利最大化的要求。從整體角度分析，公共產品所具有外溢性，消費者免費搭便車心理以及存在交易成本等特征，如果由市場按照利益最大化的原則供給，必然會造成公共產品供給的短缺，因此，公共產品應由政府參與提供。但是，這并不意味著公共產品供給的責任必然要由政府承擔。考慮某些公共產品的特殊性，如消費者的地域集中性、局限性以及公共產品供求雙方的信息不對稱性等因素，由私人供給可能更有效率。可見，公共產品的提供方式可以有多種：政府供給、私人供給、政府與私人共同供給。我國現行農村公共產品的供給體制是政府與私人（村集體組織）的混合供給，這種供給體制綜合考慮了公共產品供給的政策性、全局性因素和農村公共產品的地域性特征，可以成為一種較有效率的供給方式。但是，由于我國農村公共產品供給的自上而下的供給機制、鄉鎮財政的財力不足、較少顧及需求者的需求信息和農民本身存在的文化特質等原因，現行的農村公共產品供給效率低下。1.農民急需的公共產品供給嚴重不足。首先，家庭承包制使農民的生產分散化，但是，各農戶的生產對象和生產過程存在共性，即都是在土地上耕耘，都需要良好的大型水利灌溉設施、大型農用固定資產以及良種的培育等等，而我國農民收入普遍較低，由每個農戶對其自行修建、購置和研制是不可能的，也是缺乏效率的。但是，這些公共產品是產量穩定和增長的保證，是農民所急需的，所以必須由政府或集體進行供給。其次，農民由于交通不便，信息閉塞，常常因缺乏市場供求信息盲目生產，所以才會經常出現產量增長而收入反而下降的現象。提供全國性的市場供求信息近年來已成為農民的迫切愿望。就目前而言，在我國大部分農村，這些農民急需的公共產品供給還是嚴重缺乏的，雖然國家已開始關注這些公共產品的供給狀況，對其增加了投入，但仍顯不足。例如，中西部缺水地區的灌溉問題尚未完全解決，農民的手工勞作還是農業生產的主要方式，農業科技投入較少，農業科研人員短缺，沒有完整、規范的全國市場供求信息網絡，甚至有些農戶連周邊地區的市場供求也不清楚。2.涉及到農村可持續發展的公共產品供給嚴重短缺。農村的教育、醫療衛生、環境保護等對提高農民素質和農村的可持續發展具有重大的意義。我國政府對這些公共產品的供給嚴重短缺，不僅損害了農民的利益，而且直接威脅到國家的長治久安和經濟的快速、持續發展。我國農民總體文化水平較低。據調查，我國農村勞動力中，初中及初中文化程度以下的比例占80以上。農民文化素質低下，使農民吸納科學技術的能力較差，思想狹隘，無法適應市場經濟改革帶來的變化，從而制約了農民在市場經濟中取勝的機遇，同時也限制了農村勞動力的轉移。提高農民文化教育水平成為發展新農村的關鍵所在。然而我國目前的狀況是，國家將農村教育丟給地方政府，在地方政府財力的限制下，大部分農村的教育供給不足，學校的數量和教師的質量無法滿足農村發展的需求。我國農村醫療保障普遍缺乏，使農民成為最大的自費醫療群體。近年來農民收入增幅緩慢，面對急劇上升的醫療費用，他們常常望而卻步，無錢看病、無錢吃藥的現象比比皆是，農民因病致貧、因病返貧逐年增多。加之政府對農村衛生防疫投入不足以及現行的醫療衛生防疫能力的限制，農民身體素質下降，影響了農村社會的進步和可持續發展。由于全球環境的惡化、我國人口的增多、鄉鎮工業的發展，我國農村的生態環境惡化迅速，主要表現為：土壤肥力減弱，水資源匱乏，旱澇災害頻繁，環境污染嚴重等。雖然近一兩年來，國家采取了一系列的措施，如退耕還林、退牧還草、南水北調等，使我國環境惡化的程度有所下降，但大部分農村地區仍缺乏政府保護環境的政策、措施和資金投入，尤其是一些地方政府單純追求短期的經濟發展，甚至鼓勵經濟效益好但污染嚴重的企業擴大規模、提高產量，把環境保護的責任留給下一任政府，給農村的可持續發展帶來重大的危害。3.農民較少需求的公共產品供給過剩。在家庭承包制度下，農民對公共產品的依賴性加大，但農民對不同公共產品的需求程度并不相同。我國農村中，農民急需的一些公共產品供給嚴重不足，但與此相反的是一些農民不需要的或較少需求的公共產品供給過剩。一些發展較落后的地區大力修建公共設施、樓堂館所、農貿市場、歌舞劇院等，美其名曰是建設新農村，提高農民的生產、生活條件，實質上這些公共設施的利用率極為低下，浪費了大量錢財，而地方政府卻樂此不疲，究其原因不外是領導可以因有此硬件而升遷，甚至還可以因此建設而致富。此外，政府機構作為公共產品的一種（注：本文認為：由于政府機構和政府決策具有非競爭性和非排他性，所以可以將它們認定為公共產品。在余永定、張宇燕、鄭秉文主編的西方經濟學中，也將法律、法規及政府經濟措施列為純公共產品。），它的供給也應遵循效率原則。我國現在的地方政府機構卻是機構臃腫，人員繁多，不僅占用了大量的公共經費，而且辦事效率極差，對農民來說，這樣的公共產品供給顯然過剩。4.部分公共產品的提供損害農民利益。即使政府的出發點是好的，政府提供的公共產品也并不一定會使全部農民受益。例如，政府的決策出現偏差，從而影響了資源的有效配置；政府官員中的個別人為了謀取私利，導致“豆腐渣”工程等。在我國農村，普遍的問題是政府未開展周密的調查分析，就草率地決策，引導甚至強制農民轉換產品品種，常常給農民帶來嚴重的后果。另外，部分政府部門為了本部門的利益，在向農民提供良種、化肥時，以次充好，損害農民利益。（二）我國現行農村公共產品供給的公平性分析我國現行農村公共產品供給不僅存在效率較低的問題，在某些方面也有失公平。1.我國城市與農村公共產品供給的不公平性。雖然同為我國國民，但城市居民與農村村民的待遇卻大不相同。一方面，城市居民享受著優越的市政設施條件，發達的交通、整潔的環境、低廉的基礎教育，而農村居民卻與此無緣，農村的基礎設施建設、教育、醫療衛生等方面的供給均低于城市；另一方面，在農村公共產品供給條件遠遠低于城市的不平等狀況下，農民為享用這些公共產品，往往還需付出更多的代價。農民不僅要為享用某些公共產品付費，還要交納“三提五統”和其他費用為公共產品的私人供給和制度外供給提供資金。2.農村各地區間公共產品供給的不公平性。由于我國各地區經濟發展的不平衡，在農村公共產品由中央政府、地方政府、村集體混合供給的體制下，必然出現農村公共產品在不同地區供給的不公平性。經濟繁榮、市場發達、地方財源豐裕或者鄉鎮集體企業多、效益較好的一些地區（主要是東部經濟較發達地區），地方政府或村集體組織有財力提供較多的公共產品；而其他資源條件落后、交通不便、底子較差的地區，公共產品的供給則呈現短缺的態勢。現在，大部分的西部地區以及少數東部山區，地方政府負債累累，拖欠教師工資的情況比比皆是，有些地方甚至連政府工作人員工資都無力發放，更不用說其他公共產品的供給了。例如，2000年全國各省（市）、區中，按每公頃可耕地計算的地方財政農業投入（注：地方財政農業投入包括地方政府支援農村生產支出、農業綜合開發支出以及農林水利氣象部門事業費。）最高的為4850元，最低的僅為280元，相差17倍。而其中又尤以農業大省財政支農數較低，如內蒙古、河南、安徽幾省（區），每公頃可耕地的財政農業投入均在350元以下（注：以上數據根據中國統計年鑒2001、中國經濟年鑒2001計算得出。）。由此可見，越是農業大省，其公共產品供給