農村研究論文-“三農”視角下的鄉村公共經濟困境及重構探析摘要鄉村公共經濟問題長期困擾著我國整體經濟向縱深發展。鄉村公共經濟在公共產品供給職能上的缺位以及鄉鎮財政自身的問題使得鄉村公共產品嚴重短缺，并直接引發或間接加劇了“三農”問題。重構鄉村公共經濟的基本思路是：增強外援；挖掘內源；完善鄉村社會組織體系。關鍵詞鄉村公共經濟；內涵；困境；重構鄉村公共經濟問題長期困擾著我國整體經濟向縱深發展。發端于計劃經濟解體時期的我國鄉村公共經濟，因其與生俱來的自上而下的獨斷性、公共產品和服務的不可及性等，決定了目前的鄉村公共經濟模式是無法解決由于它自身的原因而產生的“三農”問題的。這就對鄉村公共經濟提出了重構的要求。一、鄉村公共經濟的內涵分析鄉村社會治理模式的轉型是鄉村社會合理的制度安排最重要的內容。傳統的財政理論及現有的公共財政理論往往只強調政府作為主體的分配活動，“著眼的是政府收入和支出等財力的運作過程”，因此，此前的鄉村公共經濟其實就是鄉鎮財政的活動范圍。涉及到鄉村社會時，傳統財政學的著力點更多地放在了如何幫助縣、鄉財政擺脫困境上去，而無暇顧及各級政府應當為農民提供的公共服務這一“公共活動”。隨著西方財政學及公共經濟學理論的發展，公共經濟學的研究對象盡管“仍然以政府活動為基本標志，但已經延伸到與政府相關的其他公共活動”上。這一界定使得傳統財政學所無法涵蓋的諸多與政府職能相關的公共活動也成為了公共經濟學的研究范疇。據此，我們把“鄉村公共經濟”定義為鄉村政府組織和非政府組織的公共經濟活動。它包括公共財政和鄉村社區財務兩個主體部分。和其他層級的公共經濟一樣，鄉村公共經濟的活動范圍也要以市場失效為基本標尺，即只有當鄉村居民無法在利益驅動下自行生產某產品或自行生產該產品存在免費搭車等情況，而這些產品又為鄉村居民所需時，才需要鄉村公共經濟組織的介入。“鄉村公共經濟”這一概念拓展了傳統財政學所無法涵蓋的研究領域，更加關注政府和其他公共經濟組織如何形成合力提供公共服務。在實踐上，這一拓展對于解決鄉級財政目前的尷尬處境具有重要的現實意義。二、當前鄉村公共經濟的困境分析我國目前的鄉村公共經濟主要是由代表政權組織利益的鄉鎮財政占據著絕對支配地位，而鄉鎮財政正處于每況愈下的境地，并且由于財政收支矛盾的日益尖銳化而逐漸失支去物質依托和制度支持，鄉鎮財政在提供公共產品的職能上存在著先天不足的問題。由于制度的安排，鄉鎮財政自從1994年分稅制實行以來就一直處于“要讓馬兒跑，不給馬吃草”的尷尬處境。一方面，鄉村公共產品的供給主要依靠體制外籌資；另一方面，鄉鎮政府為謀求自身的生存而把鄉村公共經濟演化為“鄉鎮財政的經濟”。這種雙重壓力嚴重加劇了鄉村公共經濟和“三農”之間的緊張關系。具體體現在以下幾個方面：(一)鄉村公共產品的體制外供給加重農民負擔，使“三農”問題進一步惡化該體制的最大弊端在于它的不規范性和決策機制的自上而下性。鄉村基礎設施供給的強制性制度安排，使得作為供給主體的政府加重農民負擔有了“制度”保證。農村公共產品體制外供給表現為沒有一套合理的公共產品供給規則，農民過多承擔了本應由政府承擔的公共產品供給成本。此外，對于已經成為具有獨立經濟利益主體的農戶而言，體制外供給使得他們對于負擔加重的敏感度上升了。如果這時社區公共產品供給又不符合農民的需求，農民的對抗情緒就會特別突出。近年來農民上訪告官的現象大多是由這一因素引起的。(二)鄉鎮機構改革不到位。導致機構膨脹、財政供養人員過多和政府不經濟首先，鄉鎮機構臃腫，人員過多，導致剛性財政支出不堪重負。據有關史料顯示，我國歷史上需要財政供養的人與普通百姓之比，兩漢時期為1：945，唐朝為1：500，清朝康熙時期為1：91；新中國成立之初為1：600人，1978年約為1：50，而目前卻是1：34。經濟越是落后的地區，財政供養的人員往往越多。其次是“政府不經濟”。由于財政困難，鄉鎮干部把工作重心都放在了“要錢、要糧”上，稍有事業心者，便把精力投放到如何促成所轄區域內的工業盡快上馬，但在可行性調查方面又考慮不足，因此，工程尚未竣工就倒閉的事屢見不鮮。(三)鄉村社會內源不足。外援匱乏對于鄉村社區而言，所謂走“內源”發展的道路指的是最大限度地、可持續地利用鄉村社區本身具有的資金、技術、自然資源和人力資源。然而，由于歷史、文化、經濟、社會的原因，我國的鄉村社區不論物質資源還是人力資源都相對貧乏；農村金融體制改革嚴重滯后必然導致資金嚴重不足；技術和人力資源的匱乏則更多地是由于農村基礎教育貧乏和“人往高處走”這一理性選擇的結果。由于村集體積累的“空殼化”，有些村莊對公益事業的內需只能靠外力來啟動。然而，由于鄉村社區自身“造血”功能不全，由外力啟動的公益事業往往無法發揮其應有的效用，這是因為“外援式推動充其量只能改變村莊經濟的量的形態，而無法改變其固有的邏輯形態”。因此，外力一旦消失，村莊即刻又回到“無為”的小農經濟狀態。三、“三農視角下重構鄉村公共經濟當前如何建立有效的公共產品供給組織，解決目前鄉村公共經濟方面存在的基本問題，為鄉村提供必不可少的公共產品已成為施政者的當務之急。為此，筆者以為應當在增強外援、挖掘內源以及促進鄉村社會組織體系的完善等方面做好文章。(一)增強外援長期以來，我國基層財政主要通過以下三種途徑來維持：一是向下收取稅費，將財政負擔轉嫁給農民；二是向上謀求上級財政的轉移支付；三是由本級負債解決。我國近年來的一系列相關政策已經基本上切斷了基層政府的第一條財路，第三條則由于基層政府負債過多，降低了公信力而在一定程度上陷入困境。那么，怎樣才能走好剩下的唯一出路呢?這里首先要涉及到基層政權應該止于哪一級政府的問題。如前所述，鄉鎮政權已經失去了繼續生存的物質基礎，因此，首先要解決的是代表政府履行職能的鄉村公共經濟組織的去向問題。為此，我國理論界提出撤鄉并鎮、轉化為縣級派出機構或鄉政自治的思路。在此基礎上，根據財權、事權及公共產品的性質合理安排各級公共財政在支付農村公共產品中應當承擔的比例和范圍，改變目前轉移支付政策目標不明確、定位不準確、支付形式偏多、結構不合理、資金分配辦法不規范、轉移支付力度不夠和調節功能微弱等問題。加大公共財政轉移支付的力度不能只重視投人量，更應重視資金的使用質量。盡管我國2004年財政投入農業部門的資金已達2000億元，可是其中70都沒有用于農業生產，資金更多是被各級財政和其他事業部門截留、挪用而產生了嚴重的滴漏現象。“重質量”，這意味著應當保證資金足額流入農業生產領域。多年來，我國財政資金的層層下撥就好像水源流經一條長長的干涸的溝渠。如果能讓財政支農資金通過“綠色通道”直接進入具有健全民主制度的“三公開”的鄉村社區財務，那就可能將無謂損失減少到最低程度。其次是促進城市在人才、資金、技術等方面全方位地對農村進行反哺。這不是要和目前轟轟烈烈的鄉村城市化背道而馳，而是城鄉統籌發展的必由之路。應當盡快改變絕大多數農業技術研究人員和技術滯留于城市實驗室和辦公室的局面，讓其盡快“下鄉”，其中，政府的政策推動和資金支持是必不可少的推力。近年來出現了城市居民下鄉以及在城里有了一定積累的農民工回到農村開拓事業的現象。這是城市自發反哺農村的一個典型例子，它與早期的鄉村人才流失相向而行。鄉村政權組織應當充分利用這一趨勢作出合理的制度安排，加快土地制度改革和專業化耕作的發展步子，并協同鄉村社區組織充分利用回流的財力和智力，提升我國的農業生產力和農村人力資源，從而帶動農村經濟社會的發展。(二)挖掘內源歷史事實表明，政府每給農民松一次綁，農村經濟就必然有一次飛躍。因此，政府應當繼續在以下幾個方面給農民松綁：(1)取消農民離開農村和進入城市的一切收費；(2)取消對農民休耕的限制政策；(3)開通城鄉產權交換的渠道；(4)農民的事讓農民自己做主。松綁就是要還權于民，即建立代表鄉村民眾利益訴求的鄉村社區財務。鄉村社區財務的作用集中表現在為社區提供臨時性、突發性較強的無法進入財政預算的公共產品，從細微處改善與村民生產生活息息相關的各種條件。鄉村社區財務的收入范圍可以包括：第一，村級組織內農戶上繳收入、集體企業上繳收入、集體經營收入和資產收入；第二，可以將“一事一議”制度根據各地實際情況結合鄉村民主建設進行規范后進一步推而廣之，這是農村稅費改革之后解決鄉村社區公共投資資金的一條重要渠道。目前不少鄉村道路建設以及小型農田水利建設就是依靠這種方式來籌資的；第三，政府社會政策的補貼，如財政支農資金和國債資金。中央近年來的支農資金增長幅度超過了中央財政的增長幅度，但是支農資金下撥后幾經“雁過拔毛”，真正落實到農戶或農業生產所需的卻所剩無幾，今后可以考慮將這部分資金直接劃撥到鄉村社區財務賬戶上，以便資金的使用能直接受到群眾的監督；第四，社會各界捐贈的資金，包括社區基金、慈善會以及出外工作人員的饋贈；第五，在有條件的地方，利用社區資源向海內外各種渠道的項目資金進行申請。鄉村社區財務應在加大鄉村社區民主自治力度的同時，推行實質性民主。傳統的鄉村社區財務中很大一部分是被動支出。如果讓農民自主決定應當如何生產以及生產怎樣的鄉村社區公共產品，并在農村稅費改革切實減輕農民負擔的同時，賦予農民以更多的參政議政權，讓其在享受當家作主的精神滿足感受的同時，自覺自愿地為自己所在村莊的建設承擔自己應盡的義務，這就勢必能更好地動員鄉村社區的內源發展動力。應當通過農業產業化和鄉村城鎮化等加強鄉村社會的自我發展能力。一方面，公共財政應將提高農業勞動生產率和擴大就業作為農村社會經濟發展的主要途徑，以此加速二元經濟結構的轉變。農業生產條件的改善可以促進農業生產領域調整產業結構，推進農業進一步產業化。農業產業化應當著手加強農產品深加工的發展；同時，通過龍頭企業和生產基地相結合。將分散的農戶組織起來，并為其提供產前、產中、產后的社會化服務，從而為村民創造更多的就業機會。另一方面，鄉村社區應當加快小城鎮的發展步子，充分發揮小城鎮社區發展模式在人文關懷、提高人口集聚效應、降低農民進城成本等方面的優勢。同時，作為聯系城市與鄉村的紐帶和橋梁(即所謂“城之尾村之首”)，小城鎮的發展能促進城鄉生產要素(包括勞動力要素)的合理流動和優化組合，推動城鄉經濟一體化，協調產業結構和市場體系。(三)鄉村社會組織體系的完善如何才能促使村民自治盡快完善，從而使重新構建的鄉村公共經濟得以踐行，這又牽涉到方方面面的制度創新和完善。其中最重要的是鄉村社會組織體系的重構，包括鄉村政權組織的重構、鄉村市場體系的完善和農民自組織的建立。1鄉村政權組織的重構鄉村政權組織的重構是指簡化或撤并鄉鎮政權，將其作為縣級派出機構或實行鄉鎮自治。這一變革對于解決鄉村公共經濟具有直接的意義。對于我國鄉鎮政權轉型的模式取向，我國理論界提出如下三種思路：一是撤鄉并鎮，將財政經濟困難、規模較小的落后鄉鎮并入經濟發達的建制鎮并逐漸走向城鎮化；二是大大精簡鄉鎮機構，將其轉化為縣一級的派出機構，代理縣級職能部門在鄉一級的事務；三是借鑒村級自治模式，逐步推進鄉政自治。筆者認為，不論鄉鎮政權走向何種模式，一個關鍵的要素即鄉村社區的公共性都是一個無法回避的問題，而公共性的培育則有賴于民主與法制的健全。2鄉村市場組織體系的完善建立一個規范的市場交易體系是我國農村社會發展的一個重要途徑。公共經濟與市場經濟是相伴相生的事物，市場組織體系是公共經濟賴以生存的基礎，而市場體系的完善則必然為公共經濟的正常運行提供機制上的保證。完善鄉村市場體系必須從兩方面人手：一是政府；二是社區。從政府來看，其作為體現在以下幾個方面：一是作用于市場而又超越于市場，還市場以由供求關系、市場利率、價格信號等進行自我調節的本來面目；二是真正剝離農戶背負的過于沉重的社會負擔。所幸的是，政府已經在這方面加大了改革力度，但是政策的效果還需要其他制度的配套改革以及政策的連續性才能確保；三是政府扶持農戶最急需做的是讓他們享受必要的農村公共基礎設施。這既可以直接加快市場體系的建設，又可以通過增加農戶收入進而提高其購買力，從而又反過來促進農村市場的繁榮。從社區來看，由于農村金融體制的不健全，鄉村社區通過信用方式進行經濟活動的空間依然很小。隨著農村金融體制改革的深入，農村的信用機制可望因為有制度的約束而逐步健全。同時。鄉村社區的建設應當將社會資本的建設和維護考慮在內，著意培養社區居民的歸屬感和認同感，通過傳統倫理和現代法制雙管齊下，為鄉村市場體系的完善提供充分的社會基