公共管理學課程教學支持資源崔運武編著ISBN:7-04-018129-0

課程中文名稱:公共事業管理概論課程中文拼音:GongGongShiYeGuanLiGaiLun課程類別：必修課程學分數：3課程學時數：54授課對象：公共管理相關專業本科生本課程的前導課程：管理學

教學目的和要求等請參見光盤中教學建議文件夾目錄第一章導論第二章公共事業管理環境第三章公共事業管理的模式與體制第四章公共事業管理中的組織第五章公共事業管理的職能、方式與方法第六章公共事業管理部門戰略管理目錄第七章公共事業管理的一般過程第八章公共事業管理費用及配置效率分析第九章公共事業管理的責任與倫理第十章公共事業的績效管理與外部評價第十一章公共事業分類管理概述〔上〕第十二章公共事業分類管理概述〔下〕寫在前面親愛的讀者,在拿到這本?公共事業管理概論?,你是否有一個對公共事業管理的概貌有一個了解,屬于自己的,無論自己以前聽說過,接觸過沒有,對于任何一個專業或是領域,我們在準備用一本書來開始學習或進一步學習的時候,心中都會有對于此有自己的想法,現在給你一分鐘再次理一理自己的定義,接下來,我們會對公共事業管理作一個簡要的小總結,希望能在你閱讀這本書之前給你一個清晰、標準的框架，以便你再加上內容的學習，添枝加葉，豐富這棵樹干，到達你所想要的學習效果，事半功倍。第一章導論公共事業的內涵與特征公共事業管理界定公共事業管理與其他管理的關系公共事業管理概論的研究對象、方法及意義學習要點：－、公共事業的內涵和特征公共事業是一個在許多國家具有普遍特征的概念嗎？分析和認識公共事業的邏輯起點是什么呢？公共事業的根本內涵和特征公共事業產品性質分析〔一〕公共事業是一個極具中國特色的概念公共事業與公共需要、公共問題和公共事務密不可分，同時，由于當代中國的公共事業是在建立和完善社會主義市場經濟體制改革逐步深入的過程中，隨著社會公共需要和公共問題不斷增長和變化所促成的傳統事業內涵和范圍的擴大和公共性的凸顯或公眾公共性的覺醒而形成的，因而它是一個極具中國特色的概念。〔二〕分析和認識公共事業的邏輯起點相當程度上，特定的公共需要、公共問題和公共事務是分析和認識公共事業的邏輯起點〔三〕公共事業的根本內涵和特征根本內涵：是隨著我國社會主義市場經濟體制的、建立和事業單位管理體制改革而正在形成、開展的社會全體公眾的事業，是面向社會，以滿足社會公共需要為根本目標，直接或間接為國民經濟提供效勞或創造條件，關系到社會全體公眾根本生活質量和共同利益，并且不以營利為主要目的的活動。根本特征：公共性、非營利性、規模性。〔四〕公共事業產品性質分析社會總產品公共產品私人產品純公共產品準公共產品俱樂部產品純私人產品1、社會總產品的分類2、公共產品的內涵和特征公共產品的概念：那些按照私人市場的觀點來看待的公共事務，是與私人產品相對應的，用于滿足社會公共消費需要的物品或勞務。〔也稱為公共商品、公共物品或公共品〕特征：非排他性、非競爭性3、準公共產品的內涵和特點根本內涵：準公共產品理論總體上屬于公共產品理論范疇，而所謂準公共產品，是只具備非排他性和非競爭性兩個特點中的一個，另一個不具備或不完全具備，或者雖然兩個特點都不完全具備但卻具有較大的外部收益的產品。特點：非排他性和非競爭性特點的不充分性、外部性。4、公共事業產品的根本性質二、公共事業管理界定公共事業管理的主體公共事業管理中的權力公共事業管理的定義公共事業管理的根本原那么〔一〕公共事業管理的主體---公共組織公共組織的根本概念：不以營利為目的，而是致力于協調社會公共利益關系，以效勞社會群眾，提高公共利益為宗旨的組織。類型：政府組織、非政府組織、準行政組織或準政府組織特征〔1〕以增進社會公共利益為組織目標〔2〕其活動受法律的明確限制并具有權威性〔3〕受到高度的公共監督〔4〕具有政治性〔5〕其目標形式上清楚但實際中模糊，且組織行為結果評判較困難〔6〕具有一定的獨立性〔二〕公共事業管理中的權力在公共事業活動中，公共組織是憑借公共權力來生產和提供公共事業產品，公共權力是公共組織實施公共事業管理的根底〔1〕公共權力的內涵：用于處理社會公共事物的權力〔2〕公共權力的根本形式和特征：根本形式：強制性權力和非強制性權力特征：社會性、綜合性、約束性、政治性〔3〕公共事業管理中的公共權力運行：產生、分配、控制三、公共事業管理的含義根本內涵：在一定的環境中，以政府為核心的公共組織憑借公共權力，為滿足社會公共需要，促進社會整體利益的協調開展，采取一定的方式對公共事業活動進行調節和控制的過程。特征：公共性、強制性、非營利性、效勞性四、公共事業管理的根本原那么以公眾為本原那么效勞原那么社會效益優先原那么法制原那么三、公共事業管理與其他相關管理的關系公共事業管理與公共管理公共事業管理與行政管理公共事業管理與企業管理〔一〕公共事業管理與公共管理聯系：整體與局部的關系，公共管理包括公共事業管理。區別：〔1〕從管理對象來看，有寬窄之分。公共管理的范圍是廣義的一般的公共事務，公共事業管理的對象是狹義的社會公共事務。〔2〕公共管理與政府職能、宏觀調空職能、經濟管理職能和社會公共事務管理職能相連，公共管理的范圍主要是狹義的社會公共事務，主要與政府的社會管理職能相關。〔3〕從管理手段來看，公共事業管理是剛性手段和柔性手段的并用，但在具體管理環節中柔性手段占主導地位。但公共管理二者都得到廣泛應用。〔二〕公共事業管理與行政管理聯系：管理目的相同，在管理范圍上有聯系〔在特定公共事務管理上的是重合的〕，在管理主體上有聯系區別：〔1〕從管理對象和范圍來看，行政管理的管理對象和范圍均廣于公共事業管理〔2〕從管理主體來看，行政管理的主體是國家行政機關或政府部門，公共事業管理的主體那么是公共組織乃至特定企業〔3從管理方法和手段上來看，行政管理的手段較單一，而公共事業管理的手段較豐富〔三〕公共事業管理與企業管理聯系：二者關系越來越來密切。區別：〔1〕目的不同〔2〕管理所依托的權力不同〔3〕管理的性質不同〔4〕管理的物質根底不同〔5〕管理的限制因素不同〔6〕對管理人員的管理要求不同〔7〕績效評估不同四、公共事業管理概論的研究對象、方法及意義研究對象研究方法學習和研究的意義〔一〕研究對象

主要是從理論與實踐的結合上，從總體上闡述公共事業管理的學科體系和根本的重要的內容，研究公共事業管理的根本規律。具體內容：見所有章節。〔二〕公共事業管理的研究方法實踐抽象法實體分析法案例分析法比較研究法實驗法〔三〕當前學習和研究公共管理的意義構建中國特色社會主義公共事業管理體制是當前改革的迫切需要能直接促進我國科學的公共事業管理體制的形成，極大地推進政府管理體制改革，促進社會整體協調開展，促進社會主義市場經濟體制改革的深入第二章公共事業管理環境學習要點：公共事業管理環境的根本問題公共事業管理的生態環境和文化環境公共事業管理的政治環境和經濟環境公共事業管理的公共關系環境和國際環境公共事業管理的環境影響和制約著公共事業管理的存在和開展，而公共事業管理主體也對公共事業管理環境進行著能動地利用和改造。正是通過這種公共事業管理環境與公共事業管理主體之間不間斷的作用與反作用，推動著公共事業管理的前進。

第一節公共事業管理環境的根本

問題2、公共事業環境的根本概念通常所說的公共事業管理環境，也是我們所要討論的公共事業管理環境，是指外部環境，即公共管理主體系統賴以存在和開展的外部條件的總和，或者說是直接或間接作用或影響公共事業管理主體及其活動方式、活動過程的外部要素的總和。

二、公共事業管理環境的特征和類別

1、公共事業管理環境的特征第一，廣泛性。第二，復雜性。第三，差異性。2、公共事業管理環境分類對公共事業管理環境，可以從不同的角度和層次進行不同的分類。一般有如下幾種劃分：第一，以層次為標準，可分宏觀公共事業管理環境、中觀公共事業管理環境和微觀公共事業管理環境。第二，以國別區域為標準，可分為國際公共事業管理環境和國內公共事業管理環境。第三，以作用和影響為標準，可劃分為積極公共事業管理環境〔良性環境〕和消極公共事業管理環境〔惡性環境〕。第四，以內容為標準，可劃分為政治環境、經濟環境、文化環境、社會環境、自然環境等。而且，這些環境還可以以內容為標準進行更進一步的劃分。三、公共事業管理環境和公共事業管理的根本關系主要包含兩者之間的辯證關系以及兩者相互作用的根本內容及表現形式1、公共事業管理和公共事業管理環境的辯證關系二者是經濟根底與上層建筑的關系及上層建筑間相互作用的關系。公共事業管理環境是根本條件。公共事業管理適應、利用和改造公共事業管理環境。這種辯證關系表達在以下幾方面：第一，公共事業管理環境決定、制約公共事業管理。〔1〕公共事業管理要適應公共事業環境的性質。〔2〕公共事業管理要適應公共事業管理環境的現狀并能促其開展。

第二、公共事業管理對公共事業管理環境的利用和改造。

從積極方面看，公共事業管理對環境的利用和改造具體表現為：

〔1〕針對面臨的問題，公共事業管理主體可以在解決問題的同時改造公共事業管理環境。

〔2〕公共事業管理通過糾正調整，從而形成公共事業管理與公共事業管理環境之間的良性互動，提高公共事業管理效率。

公共事業管理和公共事業管理環境相互作用的根本內容公共事業管理與公共事業管理環境之間的根本關系的另一個表現形式是相互作用。這種相互作用形式主要地表現為公共事業管理與公共事業管理環境之間，通過特定資源和信息的交換，公共事業管理滿足公共事業管理環境的需求。公共事業管理環境與公共事業管理系統之間的相互作用正是圍繞著需要提出和需要滿足以及二者的循環往復而展開的。公共事業管理環境的需要是確定公共事業管理根本任務的客觀依據。第二節公共事業管理的生態環境和文化

環境

在構成公共事業管理的國內環境的諸要素中，生態環境和文化環境是影響公共事業管理主體及其行為方式的根本環境要素。而且，生態環境和文化環境較之政治環境等對公共事業管理的影響也更為直接，相應的，公共事業管理與公共事業管理環境之間辯證的互動關系也表達得更為直接和充分。一、公共事業管理的生態環境

所謂公共事業管理的生態環境，是指公共事業管理所處的自然環境和社會人文環境。相比較而言，自然環境較穩定，而社會人文環境在不斷變化開展。因此，社會人文環境更直接地影響著公共事業管理的性質和方向，具有更實際的意義。自然環境和生態環境中對公共事業管理影響較大的以下因素：1、地理位置

地理位置對公共事業管理產生著直接的影響。這種影響主要表現在處在不同的地理置中的公共事業管理機構，面臨著由不同的地理位置所產生的各不相同的公共問題。一般來說，地理位置的因素不僅要求公共事業管理機構做出相應的反響，而且要求在制定社會開展規劃和公共工程方案時也要從實際出發予以特別考慮。

與地理位置密切相關的還有自然災害，這也影響到公共事業管理。。

2、人口

現實生活中，人口與公共事業管理關系十分密切。社會環境中的人口環境對公共事業管理具有長期性和整體性的影響。通常可從人口數量、素質、結構、分布等方面，來具體分析人口環境與公共事業管理的關系。〔1〕人口數量。所謂人口數量，是指一定時期一定區域內所擁有的人的數量的多少。當代人口數量的膨脹帶來的系列問題已成為公共事業管理的重要課題。

〔2〕人口分布。所謂人口分布主要指人口的地理分布。城市化給流入地的社會和生活帶來新的壓力，不可防止地形成新的公共需求，構成重要要的公共事業管理問題。

〔3〕人口結構。所謂人口結構，主要是指人口年齡結構，即不同年齡階段的人在一定范圍內的人群中所占的比例。當代，老齡化深刻地影響著公共事業管理。

〔4〕家庭狀況。在一定條件下，家庭的變化〔比方家庭規模、家庭成員構成、家庭觀念等〕會給社會造成一定影響，使得一些家庭內部的問題成為社會的問題，需社會公共組織來協調管理。

4、社會開展程度公共事業管理環境的角度看，是生態環境的指標，是自然環境和文化環境諸要求相互影響作用的一個結果，也是一定的公共事業管理的結果。社會開展程度的其根本內容，是整個社會政治、經濟、文化、自然環境等的綜合協調開展程度，以及人們生活質量的總體狀況和價值觀念等。一定時期內社會的開展程度，必然會影響公共事業管理的內容和方法確實定，也會影響和制約按一定目標和方案實施的公共事業管理的實際作用和最終結果。從歷史開展的趨勢看，隨著社會整體不斷進步，公共事業管理的內容不斷擴大，公共管理的方法不斷完善，公共事業管理的作用程度不斷擴大。

對于公共事業管理生態環境之于公共事業管理的影響，總體上必須注意以下幾點：

第一，大多數生態因素都是不斷變化的，因而公共事業管理者必須以開展變化的思想和觀念去對生態環境的變化狀況加以把握。

第二，不同的生態環境問題對不同的公共事業管理機構有不同的影響，或者說不同的公共管理機構就會有不同的生態環境內容，必須具體問題具體分析。

第三，自然環境和文化〔人為〕環境性質不同，因而對公共事業管理機構有著不同的影響和意義。二、公共事業管理的文化環境

〔一〕公共事業管理文化環境的概念及其發揮影響的根本方式1、公共事業管理文化環境的概念

所謂公共事業管理的文化環境，指公共事業管理機構置身于其中的一定的社會思想意識、文化心態和觀念形態的總和，它是一定區域內社會成員在社會化過程中長期積淀而形成的一種較為穩定的意識形態。

2、文化環境影響公共事業管理的根本形式一般來說，作為公共事業管理機構和管理者背景的文化環境，即整個社會集體心理和價值觀，對公共事業管理的影響主要表現下述方面：

第一，影響著公共事業管理機構和公共事業管理人員對周圍環境的認識和解釋。

第二，決定著公共事業管理機構的管理價值取向。

第三，規定著公共事業管理方式方法的選擇。分析文化環境對公共事業管理的影響和制約，主要是從公共事業管理文化和公共政治文化兩個范疇入手進行。

〔二〕公共事業管理文化

1、公共管理文化

公共管理文化，是指公共管理主體自身所具有的關于公共管理的思想、價值和相關的實踐經驗等。相對于整個社會文化這一宏觀環境而言，公共管理文化是公共事業管理的直接環境，微觀環境。公共管理文化作為一種環境因素來自兩個方面：

一是來自于歷史連續過程中的公共管理文化，即前人有關公共事業管理的經驗、價值觀等。二是來自于公共管理人員在管理過程中經過摸索所得的經驗和價值觀。

2、公共管理文化的根本內容第一，公共管理的價值觀。所謂公共管理的價值觀，就是公共管理的長期歷史開展過程中所形成的公共管理哲學、公共事務觀、公共事務管理模式、定型化的制度等的總和，它是相對穩定但又不斷被更新和完善的觀念體系。

第二，公共管理的實踐經驗。因此，離開了必要的公共管理經驗，公共管理活動就無法進行或取得良好的效果。

〔三〕公眾的政治文化1、公眾政治文化的概念和根本內容

公眾政治文化即通常所說的政治文化，是指一個國家的社會成員在一定時期內所具有的政治價值傾向和政治心理傾向的總和。它包括社會成員普遍具有的政治價值、政治情感、政治認知和政治心理以及特定階級、階層和集團所具有的特定的政治意識和觀念等。公眾政治文化的主體，是社會公眾或作為整體的社會成員。

政治文化主要有下述三方面內容：

2、公共政治文化與公共事業管理總而言之，公共事業管理離不開特定的文化環境。在一定的國家和社會中，該國或該社會的整體文化因素是公共事業管理的大背景〔宏觀環境〕，公共事業管理主體的公共管理文化與公眾的政治文化構成公共事業管理的小背景〔微觀環境〕。只有宏觀和微觀的結合，公共事業管理文化與公眾政治文化有機結合，才能創造一個有利于公共事業管理活動順利進行的良好的文化氣氛。第三節公共事業管理的政治環境和經

濟環境在任何一個社會中，公共事業管理都是在既定的政治條件和經濟條件下展開的，一定的政治因素和經濟因素都對公共事業管理活動產生著極為重要的影響和制約。現代社會中，雖然政治因素和經濟因素由于聯系十分緊密，時常會共同影響和制約著公共事業管理，但政治環境和經濟環境對公共事業管理作用和影響大小及其發揮作用的方式是有區別的，同一政治和經濟因素對不同的公共事業管理層次的影響也是不相同的。

一、公共事業管理的政治環境

2、影響公共事業管理的政治因素及其影響方式第一，政治制度和政治結構的影響。這一由政治制度和政治結構所形成的公共事業管理的外部組織環境，對公共事業管理來說是根底性的，因而也是至關鍵的。

第二，政治關系的影響。所謂政治關系，是指人們在社會生活中，基于特定利益要求而形成的，以政治強制力和權利分配為特征的社會關系。

在現代社會，政治關系對公共事業管理的影響，通常是通過在特定政治制度下的政治實體以一定的法定程序來形成的。。

第三，公共事業管理主體所擁有的權力的影響。公共事業管理主體所擁有的權力是指其管理者在進行管理過程中擁有的自決權。在現代社會，公共權力因法而產生，是法定權力，實際上也是特定政治環境的產物。這種權力對公共事業管理有至關重要的影響。二、公共事業管理的經濟環境〔二〕經濟環境對公共事業管理的影響

三、政治環境和經濟環境對不同層次公共事業管理影響

1、政治環境和經濟環境對高層次公共事業管理的影響

政治環境和經濟環境對高層次公共事業管理的影響是直接的，是社會性和全局性。政治和經濟的大環境對高層次公共事業管理發揮其影響作用機理，與市場場中企業的決策機制十分相似。

2、政治環境和經濟環境對中低層公共事業管理的影響

這種影響是間接的、迂回的，且相對小一些。第四節公共事業管理的公共關系環境和國際環境

1、公共事業管理公共關系環境的概念

從一般意義上說，公共事業管理的公共關系環境是影響和制約公共事業管理的各種公共關系因素的總和。包含兩個層次或兩種含義：

第一，指影響和制約公共事業管理活動的公共事業管理主體既有的各種公共關系狀況的總和。

第二，指影響和制約公共事業管理主體為了樹立組織良好形象以促進組織目標的實現，運用傳播等手段與社會公眾建立相互了解、相互適應的長久聯系的活動的各種因素。

從一個主體活動環境的角度，即直接影響主體活動的因素的角度看，更為準確的含義，應該是第一種，本章分析在這一范圍內進行。

2、公共關系環境對公共事業管理的影響具體從公共關系環境的根本構成進行分析：

第一，公共事業管理主體與社區的公共關系對公共事業管理的影響。主要集中在對公共事業管理的決策和公共事業管理的實施上。

第二，公共事業管理主體系統之間的公共關系對公共事業管理的影響。主要表現在對公共事業管理的實施上。

總之，公共事業管理的公共關系環境在公共事業管理中影響是明顯的，作用是突出的，這就決定了公共事業管理主體為了實現管理目標，必須提高認識，努力去創造良好的公共關系環境。

二、公共事業管理的國際環境1、公共事業管理國際環境的含義

公共事業管理的國際環境，是以國別區域作為標準來對影響和制約公共事業管理的因素進行分類的，它是指影響和制約國內公共事業管理的全球性的各種因素的總和。構成這一國際環境的主要是國際的政治、經濟和文化因素，相應的，公共事業管理的國際環境分為國際政治環境、國際經濟環境和國際文化環境。這里，我們主要從總體的角度，即將國際環境視為公共事業管理不可缺少的全球性政治、經濟和文化環境的綜合來進行分析。

公共事業管理的國際環境主要是對高層公共事業管理產生作用，而對中低層公共事業管理那么根本沒有什么影響。

2、國際環境對公共事業管理的影響本章小結：3、公共事業管理及其主體的根本性質，決定政治因素和經濟因素必然對公共事業管理活動產生極為重要的影響和制約。政治因素和經濟因素通常緊密結合，經濟問題以政治的方式表達出來，構成宏觀的大背景。這一大背景對公共事業管理不同層次的影響的程度和方式是不相同的。

4、公共事業管理的公共關系環境和國際環境，從各自特定的角度，考察了以內容為標準進行劃分而根本沒有涉及到的影響公共事業管理的環境因素，這些因素在當代的公共事業管理中具有十分重要的意義。公共關系環境的根本內容是公共事業管理主體既有公共關系，而主要不是進行公共關系的活動。

第三章公共事業管理的模式與體制學習要點：·公共事業管理模式的內涵和實質·公共事業管理模式的決定因素·當代公共事業產品的提供方式·當代公共事業管理模式的根本特點·當代公共事業管理的層次與體制一、公共事業管理模式的根本內涵

公共事業管理模式，就是在公共事業產品的生產和供給過程中，承擔主體構成及其相互關系的組合方式。〔即誰來承擔公共事業產品的生產和提供，生產者和提供者是一元的還是多元的，生產者和提供者是否可以別離，它們之間的關系如何？它們是如何分工的？〕第一節公共事業管理模式的概念、演變與決定因素二、公共事業管理模式的歷史演變

〔一〕公共事業管理的保護模式

時間：古典自由主義經濟時期

根本特點：政府對社會公共事務進行統籌，但其職 能是極有限的，有限的公共事業產品基 本上由社會自行提供，市場也不介入這

一領域。〔二〕公共事業管理的干預模式時間：形成于20世紀30年代以后，在60年代前 后到達頂峰。根本特點：政府依靠龐大的官僚組織對社會生活進 行全面干預并壟斷公共事業管理的模式 或方式。在這種模式下，市場對公共事 業產品的生產和提供是間接而非直接 的，社會的力量的參與是極為有限的。〔三〕公共事業管理的市場模式時間：形成于20世紀80年代以后，是對公共事 業管理干預模式改革的產物。根本特點：在政府的主導下，多元主體參與公共事 業產品的生產和提供，政府、市場和社 會共同負責公共事業產品的生產和提 供，政府與市場和社會分權，政府不再 壟斷公共效勞的供給過程，市場和社會 對公共事業產品的生產和提供的參與是 直接而非間接的。三、公共事業管理模式的實質及其決定因素〔一〕公共事業管理的實質公共事業管理模式在其本質上，是指在公共事業管理過程中存在或可供選擇的政府與市場、政府與社會關系的處理方式，或說是政府與市場、政府與社會的分工方式。

〔二〕公共事業管理模式的決定因素1、公共需求一個社會的公共事業管理模式，是隨著一定社會經濟開展條件下公眾公共消費需求的變化而變化的。公共需求是決定公共事業管理模式開展演變的根本因素。2、主體意識這里的主體意識，主要是指在一定條件下社會對公共事業管理相關問題的認識，其中的核心是一定的主體對公共事業管理相關問題的認識能力。

3、政府能力

在可能涉足公共事業管理領域的主體中，作為社會中最具權威性和強制性的組織，政府能力無疑具有決定性的地位。所謂政府能力，如果從社會產品的角度看，就是政府生產和提供公共產品的能力。

4、社會發育程度

這里主要是指作為社會組織載體的非營利組織等的發育程度。

第二節當代公共事業管理模式的機理與特點這一切，昭示著以往政府全面干預，壟斷公共產品生產和提供的福利國家出現了危機，相當程度上就是既有的政府壟斷公共產品供給的模式已難以維系。

〔二〕關于私人提供公共產品的可能性

通過一系列的制度安排，公共產品消費的外部性可以得到解決，其生產的本錢能夠得到補償，因而私人生產和提供是必然的。

(三〕私人參與公共產品生產和提供的條件二、當代公共事業產品提供方式

〔一〕公共提供公共產品由政府無償地向消費者提供，以滿足社會的公共消費的需要。〔二〕市場提供由市場提供生產公共產品單位的經費。〔三〕混合提供政府以本錢價格為根底，通過政府補貼和向受益人收取一定費用的方式來提供公共產品。

從公共產品的提供方式的分析中可以看出，總體上看，公共產品可以是公共生產，也可以是市場生產，公共產品的提供方式可以是公共提供，也可以是市場提供或者混合提供。因此，其生產方式與提供方式可以有不同的組合模式，并得到圖3-1：

生產方式

提供方式

產品性質公共提供純公共產品公共生產混合提供準公共產品

私人生產市場提供私人產品或接近于私人產品的準公共產品

圖3——1：公共事業產品的生產和提供方式組合三、當代公共事業管理模式的根本特點〔一〕多元構成〔二〕政府主導和統籌〔三〕以市場為根底〔四〕法制化與標準化第三節當代公共事業管理的層次與體制一、宏觀公共事業管理宏觀公共事業管理，主要是指涉及全社會的公共事業開展，即關系到全社會公眾根本生活質量和公共利益的公共事業產品的供給，管理效果具有宏觀性的公共事業管理。〔一〕宏觀公共事業管理的根本目標保證公共事業領域內的公共需求與公共事業產品供給的宏觀平衡。〔二〕宏觀公共事業管理的根本方式和內容1、根本方式宏觀公共事業管理的根本方式是間接管理，其管理是一個不直接作用于公共事業產品供給的間接的管理過程。這一間接管理方式充分地表現在宏觀公共事業管理機構的方案、組織、協調和控制的根本職能發揮上。

2、根本內容第一，對公共事業范圍內公共事業產品這一特殊“市場〞進行預測。〔三〕宏觀公共事業管理機構在公共事業管理的主體系統中，主要由高層次的政府組織承擔宏觀公共事業管理的職責在實際中，涉及宏觀公共事業管理的或承擔宏觀公共事業管理任務的政府機構有：一是立法機構，如我國的人民代表大會、西方國家的議會；二是司法機構，如法院、檢查院等；三是行政機關即政府管理部門，如政府的科、教、文、衛管理部門，環保部門等

二、微觀公共事業管理〔一〕微觀公共事業管理的根本目標在微觀公共事業管理的根本目標，是在基層公共事業領域中不斷完善公共效勞。其一、維護好基層公共事業活動的根本秩序。其二、更好地為社會提供公共事業產品。〔二〕微觀公共事業管理的根本方式和內容

1、維護基層公共事業活動根本秩序方面

〔1〕對公共事業產品的提供者的管理。

〔2〕對公共事業領域中的公共事業產品的質量進行監督管理。

〔3〕對公共事業領域中的某些公共產品的價格進行監督管理。

〔三〕微觀公共事業管理機構

1、政府專門從事公共事業管理的基層部門；

2、業務涉及微觀公共事業管理內容的政府部門；

3、從事監督、評估和協調等管理工作的非營利組織；

4、直接從事公共事業產品提供的部門。

三、宏觀與微觀公共事業管理的關系及

公共事業管理體制

〔一〕宏觀公共事業管理與微觀公共事業管理的關系宏觀公共事業管理與微觀公共事業管理既有區別，又有聯系。★區別：他們是不同層次和不同性質的管理，即宏觀公共事業管理是以全社會公共需求與供給平衡為目標、以間接管理為根本方式的管理，是高層次的帶有總量和全局性的管理；而微觀公共事業管理那么是以在基層公共事業領域維護根本的活動秩序、提供更多更好的公共事業產品為目標，以直接管理為根本方式的管理，是中、低層次的帶有個量和局部性質的管理。〔二〕現代公共事業管理體制的根本內涵

現代公共事業管理體制，應是一個以政府為核心的有非政府組織及其他組織參與的統一的多層次的、中央與地方相結合、集中管理與分散管理相結合、管理環節與實施環節既統一又別離、管理表現為效勞并以效勞實現管理的管理系統。這其中，各級政府在公共事業管理方面的職責權限和分工有科學的定位，同時，非政府組織等在公共事業管理中也有其地位和任務，在基層公共事業領域發揮著積極的作用。

本章小結一定的公共事業管理是在一定的社會、政治和經濟條件下展開和完成的。客觀環境對公共事業管理的規定和制約首先也是最為集中地表達在公共事業管理模式上。公共事業管理模式一經確定，即規定了誰來承擔公共事業產品的生產和提供、如何生產和提供，以及進入公共事業領域活動的各主體間的地位、關系和責任。當代公共事業管理模式是市場模式。市場模式的形成經歷了從保護模式到干預模式再到市場模式的演變過程。社會公共需求、主體認識程度、政府能力和社會發育程度是決定公共事業管理模式演變和開展的原因。公共事業管理市場模式的形成的突破口上對公共產品認識的深化，其運行機理是當代公共產品生產和提供方式的組合。公共事業管理的市場模式具有多元化、政府統籌和主導、經市場為根底、法制化和標準化的鮮明特點現代民族國家行政區劃的構成及其與當代公共事業管理模式的結合，形成了宏觀公共事業管理和微觀公共事業管理。不同層級的公共事業管理有不同的目標、任務、內容和承擔機構。相應的公共事業管理模式、層級等的組成了公共事業管理的體制。第四章公共事業管理中的組織學習要點：政府與公共事業管理非政府組織與公共事業管理事業單位與公共事業管理

第一節政府與公共事業管理

一、政府概述

1、政府的涵義所謂政府，就是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，實際上是國家代理組織和官吏的總稱。廣義上的政府：立法、行政和司法機關狹義上的政府：國家行政機關2、政府的根本屬性政府的根本屬性：階級性和社會性所謂政府的階級性，是指政府實施國家階級壓迫功能，即指政府通過暴力機器消滅敵對階級和敵對勢力，鎮壓被統治階級和敵對分子的對抗，穩固和保衛國家政權。所謂政府的社會性，是指政府對非階級性的即社會經濟文化事務進行的管理。3、政府的根本職能和特性★所謂政府職能，是政府依法對社會生活諸領域進行管理的職責和功能，通俗地說，就是政府干什么。它揭示了政府管理的根本方向和主要內容。政府職能作為國家根本職能的一個重要組成局部，是行政機關依據國家通過憲法和法律賦予的行政權力來實現的。★政府根本職能具有下述特性：第一，整體性。第二，適應性。第三，差異性。第四，統一性。〔1〕政務管理職能。即政府進行政治事務的管理。〔2〕經濟管理職能。指政府對社會公共事務層面上的經濟事務進行管理。〔3〕社會事務管理職能。指政府對狹義的社會公共事務進行管理。

4、現代市場經濟下的政府職能〔一〕政府是公共事業管理的主體

1、政府的根本屬性和根本職能，從根本上決定了政府是公共事業管理的當然主體。

2、政府是公共事業管理的核心

●其一，政府在一定的公共事業管理模式形成中起著關鍵的作用。

●其二，政府決定著整個公共事業管理的根本范圍、根本性質和根本方向。

●其三，政府決定著整個公共事業管理的體制和運行。

●其四，政府是公共事業管理中其他管理主體的管理者。·二、政府在公共事業管理中的地位公共事業管理主體示意圖非營利組織政府事業單位一定的企業

三、公共事業管理與當代中國政府社會管理改革〔一〕社會管理改革是當前我國政府管理改革的重點和急需〔二〕公共事業管理體制的建立與公共事業的開展直接推動政府社會管理改革的深入★現階段我國政府的社會管理改革應當注意以下方面：第一，確立改革目標。第二，樹立市場和效勞觀念，轉變管理者的指導思想。第三，進行社會管理方式的轉變，即應以公共事務管理社會化和市場化為方向，引入競爭機制，提高效勞質量。第四，積極推行“政事分開〞，進行事業單位改革。第五，大力培育和管理好非政府組織，促進社會發育，為政府社會管理方式改革和構建以政府為核心的公共事業管理體制提高保證。第六，加快社會公共事務管理的法制建設，實現依法進行公共事業體制的建構和管理。

第二節非政府組織與公共事業管理一、非政府組織概述〔一〕國家與社會的關系1.國家與社會關系思想中的國家、社會的根本內涵政府是國家進行階級統治和社會管理的機關，是國家表示意志、發布命令和處理事務的機關，代表著國家，因而國家與社會的關系在現實中最直接的表現為政府與社會的關系，所以，國家與社會的關系通常也稱為政府與社會的關系。

3、社會自我管理及其國家與社會的良性互動現代公民社會思想中強調公民社會與國家存在合作互補關系

2、國家與社會關系的根本思想內涵政府與社會的關系即與公民社會的關系，實際上就是與這一社會自我管理層的關系。政府與社會的良性互動，將極大地促進社會的政治、經濟和文化等各方面的開展。政府與社會的關系說明，社會中介組織是公民社會內部事務管理的承擔者。社會中介組織對公民社會的自我管理，主要是通過向上〔即國家〕表達公眾要求，維護公眾的權益，又向下通過經營盈利性事務，或承擔公益性事務效勞于公眾的需求，同時，還向社會轉達信息，溝通政府與社會各方面的聯系。社會中介組織以盈利與否為標準，可以分為盈利性中介組織和非盈利性中介組織.

4、社會自我管理的事務類別劃分及其與公共事業管理的關系〔二〕非政府組織的概念及其特征1、非政府組織的概念所謂非政府組織，就是依靠社會權力，以增進社會公共利益為組織目標的非官方的非營利的社會組織，顯然，社會組織中從事社會公共事務管理和效勞的非營利的社會中介組織，就是非政府組織。2、非政府組織的特征一是組織性，也稱正規性。指必須具有正式注冊的合法身份，有法人資格，即民事責任能力，而在組織內部，那么有成文章程、制度，有固定的組織形式和人員等二是民間性，又稱非政府性。即它既不是政府的一局部，又不隸屬于政府或受其支配，在體制上是獨立于政府的，而且，其決策層也不是由政府官員控制的董事會領導。

二、非政府組織在公共事業管理中的

地位和作用〔一〕非政府組織在公共事業管理中的地位和作用1、非政府組織在公共事業管理中的地位非政府組織是公共事業管理主體系統必要的組成局部且是公共事業管理的主體。非政府組織是公共事業產品生產和提供過程中的必然參與者。

2、非政府組織在公共事業管理中的作用第一，非政府組織是微觀的社會效勞和管理職能的主要承擔者，也就是公共事業管理的必然主體。第二，非政府組織能提高公共物品的供給效率。第三，非政府組織能較好地滿足社會多元化的需求。此外，如從整個現代社會運行來看，非政府組織作為公共事業管理的主體，還具有擴大就業渠道，增強社會保障制度能力，以及提高公民民主意識，增加社會公民化程度等作用。

三、當代中國公共事業管理中的非政府組織〔一〕我國非政府組織的興起伴隨著建立社會主義市場經濟改革的展開和深入，回應著新型公共事業開展，我國的非政府組織應運而生，承擔起了特定的公共事業領域中的公共效勞和管理任務。〔二〕當前我國非政府組織的缺乏：〔三〕我國非政府組織改革開展的根本取向一是在社會領域推進“政社分開〞革命；二是重點在資金方面進行必要的資助。

第一，從培育非政府組織來看，現階段政府有兩項主要的工作：第二，從加強對非政府組織的監督管理看，現階段政府要重點抓好兩方面的工作：一方面，是逐步完善有關非政府組織的尤其是其活動的民事法律法規。另一方面，是在逐步完善有關法律法規的過程中,通過依法行政和強化法律追懲的制度建設，將監督管理的重點放在過程管理上，對非政府組織運行的標準化及質量進行監督。

第三節事業單位與公共事業

管理一、事業單位及事業單位管理體制概述〔一〕事業單位的根本界定、類別和特征1、事業單位的標準性定義國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會效勞組織。〔1〕教育事業單位〔2〕衛生事業單位〔3〕農業事業單位〔4〕科技事業單位〔5〕文化事業單位〔6〕體育事業單位2、事業單位的類別：3.事業單位的主要特性：第一，效勞性第二，公益性第三，實體性第四，公有性4.新的事業單位供給方式新的事業單位資金供給方式全額撥款差額撥款經費自理其他〔二〕事業單位管理體制的根本內涵與

特點1、事業單位管理體制的根本內涵事業單位管理體制，是為了有效地對事業單位進行管理，使之更好地提供事業產品即必須的公共效勞，保障和開展公共利益，國家通過相關的法律法規等而形成的一整套有關政府對事業單位進行管理的各種制度和行為標準的總和。

2、事業單位管理體制的特點這里所說的事業單位管理體制，主要是指方案經濟體制下形成，并且目前雖經一定改革但總體上還保存其特征的事業單位管理體制。特點表現為以下三方面：其一、政府辦事業，即事業單位主要由各級政府及其工作部門直接舉辦；其二、政府管事業，即事業單位的管理和經營活動均由其主管的政府直接控制；其三、政府養事業，即經費開支均由國家財政撥付。

3、事業單位管理體制下事業單位運作的特點

第一、事業單位活動的非經濟性和政治性；第二、事業的活動由國家直接負責；第三、事業單位經費由國家財政供給；第四、整個事業單位系統具有行政性。

二、事業單位改革的必要性及改革的目標取向

〔一〕事業單位及其管理體制改革的必要性1、現階段事業單位在社會經濟生活中的地位目前，事業單位仍然是我國提供科教文衛等公共效勞的主要承擔者。事業單位也是我國人才的最重要的集中地，是實施科教興國戰略的重要陣地。2、事業單位本身存在的問題〔1〕事業單位經費支出大，人頭費比例高，使國家財政負擔十分沉重。〔2〕社會效益不高，官僚作風嚴重。〔3〕與經濟建設結合不緊密。〔4〕內部機制不活。

3、事業單位管理體制存在的問題

〔二〕事業單位改革開展的目標取向1、改革開放以來事業單位管理體制改革的簡單回憶與改革有待深入的原因分析第一，由于同時期的政府社會管理改革以及社會非政府組織的改革沒有同步，社會長期形成的對“事業〞的思想的轉變也要有一個過程，第二，更主要的是因為在實際改革中出現了目標不明、盲目擴大產業化、法制不全、配套措施滯后等，相當程度上無法打破政事不分的格局。第三，對事業單位涉及領域產品屬性的簡單化定位。即將這些產品簡單地定位于完全純公益的產品，或者是視為市場商品。2、事業單位改革的目標定位第一，事業單位的社會化。事業單位的社會化有兩層根本含義:其一、社會事業社會辦。其二、資源配置和效勞的社會化。第二，事業單位運行的法制化和民主化。三、事業單位改革的根本原那么和分類改革(一)政事分開的根本要求所謂政事分開，從根本上說，是要解除政府與各事業單位的隸屬關系，政府行政主管部門進行宏觀管理，但具體事務那么完全由事業單位自主解決，同時，要根據中央有關取消事業單位行政級別的精神和指示，有步驟地取消現行事業單位的行政級別。在這一根底上，重點進行政府和事業單位的職責分開、管理方式及手段分開工作。

(二)事業單位的分類改革在以政事分開為根本原那么進行事業單位改革，要對不同特點的事業單位采取不同的措施，進行分類改革:第一,具有非政府公共機構性質的事業單位。這類事業單位在解除與政府行政管理機關的直接隸屬關系的同時，政府應通過立法，一方面進行全額撥款，并在經濟開展的根底上逐步加大公共財政對其的扶持力度，另一方面進行必要的行政監督。

第五章公共事業管理的職能方式與方法政府管理公共事業的根本職能政府管理公共事業的根本方式政府管理公共事業的根本方法學習要點：第五章公共事業管理的職能方式與方法第一節公共事業管理的基本職能第二節政府管理公共事業的基本方式第三節政府管理公共事業的基本方法第一節公共事業管理的根本職能公共事業管理的職能，是指公共事業機構管理公共事業的職責和功能。一般來說，公共事業管理機構在實施一個管理過程中，主要有以下根本職能：一、方案職能二、組織職能三、協調職能四、控制職能一、方案職能方案職能是公共事業管理機構的首要的職能。在現代公共事業管理中，方案具有重要的意義，也有必須的步驟和根本要求。(一)公共事業管理方案的根本內涵(二)公共事業管理方案的必要性(三)制定公共事業管理方案的步驟(四)公共事業管理方案的種類(一)公共事業管理方案的根本內涵公共事業管理的方案職能，就是公共事業管理者或管理機構在方案方面所承擔的職責和所發揮的作用。公共事業管理的方案包括兩層含義：一是制定公共事業管理目標和為實現這一目標而必須做出的種種選擇；二是在一定的法律法標準圍內，舍去某些選擇，制定公共事業管理主體系統的工作程序。(二)公共事業管理方案的必要性第一、可以彌補不肯定性和變化帶來的問題，使公共事業管理活動沿著既定的目標進行。第二、使公共事業管理機構的人員將注意力集中于組織目標第三、提高公共事業管理的合理性和效率。第四、有利于公共事業管理活動的控制。(三)制定公共事業管理方案的步驟估量情況目標考慮方案工作的前提確定選擇的方案比較方案選擇方案制定輔助方案編制預算使方案數字化(四)公共事業管理方案的種類公共事業管理的方案主要長期方案和短期方案兩種形式。一般來說，長期方案是指實施時間在三年或三年以上的方案。長期方案屬于指導管理性方案的方案，主要由高層公共事業管理機構或高層公共事業管理人員承擔制定任務。短期方案是實施年限為一年或更短的方案。短期方案實際上是長期方案的一局部，是長期方案所制定目標的具體的分解和表達，與社會公共事業關系最為密切。短期方案的承擔者是中、低層管理人員。二、組織職能管理理論認為，組織是一個動態的過程，是“有意識形成的職務或職位的結構〞。在公共事業管理中，組織是一項依據一定的方案或目標，組成相關的部門實施必須的管理工作，是根本的管理職能。(一)公共事業管理組織職能的含義(二)公共事業管理組織工作的根本步驟(三)公共事業管理組織工作中的授權(四)公共事業管理的主要組織形式(一)公共事業管理組織職能的含義公共事業管理的組織職能，是指為了到達公共事業管理的目標，把所必需的各種業務活動進行組合分類，把監督每一類業務活動所必需的權力授予主管這類工作的主管人員，規定公共事業管理組織活動中上下左右的協調關系。(三)公共事業管理組織工作中的授權授權過程必須遵循以下原那么：第一、按預期成果授權原那么。第二、明確劃分每一部門職能界限原那么。第三、明確職權——管理層次原那么。第四、職權絕對性原那么。第五、職權與職責一致原那么。(四)公共事業管理的主要組織形式第一、根據公共事業的根本內容確定的組織形式第二、根據地域確定的組織形式三、協調職能協調是公共事業管理機構的主要職能之一，它與方案職能和組織職能直接相關，協調的任務就是保證方案和組織職能的實現。(一)公共事業管理協調的根本含義(二)公共事業管理協調中的溝通(三)公共事業管理協調中的消除“管理脫節〞(一)公共事業管理協調的根本含義所謂公共事業管理的協調，就是為了公共事業管理的目標，在一定的范圍如組織或群體運動中將不同的力量組合起來，是公共事業管理的過程中各個主體功能的有機結合。(二)公共事業管理協調中的溝通所謂溝通，是指將某一信息〔或意思〕傳遞給客體或對象，以期取得客體作出相應反響效果的過程。公共事業管理過程中的溝通主要分為內部溝通與外部溝通兩個方面。(三)公共事業管理協調中的消除“管理脫節〞所謂“管理脫節〞，是指公共事業管理中出現的有悖于整體目標的行為，這種行為通常是一種正式的管理制度、規章中或有規定，或無明確規定但也可以存在的行為，實際上是一種工作程序的相互背離。四、控制職能控制職能是公共事業管理中的根本職能，它所要解決的是如何把具體的運作與最終目標聯系起來，在這一意義上，控制職能與方案組織關系最為密切，因為方案為控制活動提供標準，而沒有控制的方案那么難以實現。(一)公共事業管理控制職能的根本含義(二)公共事業管理控制的根本方式(三)公共事業管理控制的根本原那么(一)公共事業管理控制職能的根本含義公共事業管理的控制，就是按照公共事業管理的方案標準衡量方案的完成情況并糾正執行中的偏差，以確保方案指標實現的過程。公共事業管理的控制過程必然是一個公共權力的行使過程。公共事業管理的控制過程也必然是一個信息反響過程。(二)公共事業管理控制的根本方式第一、簡單的反響控制和前饋控制兩種方式結合:控制系統圖第二、直接控制和間接控制方案要求到達的輸出量(標準)輸出簡單反響運行過程輸入前饋(三)公共事業管理控制的根本原那么第一、保證目標實現的原那么。第二、針對未來的控制原那么。第三、控制職責原那么。第四、控制效率原那么。第五、注重直接控制原那么。第二節政府管理公共事業的根本方式第三節政府管理公共事業的根本方法公共事業管理的方法，是公共事業管理主體聯系公共事業管理客體并作用于公共事業管理客體的方式，是執行公共事業管理職能的手段，是落實公共事業管理方式并最終實現公共事業管理目標的途徑。一、政府公共事業管理根本方法的概念和分類二、政府管理公共事業的剛性方法三、政府管理公共事業的柔性方法四、當代政府管理公共事業方法運用的特點二、政府管理公共事業的剛性方法

(一)行政方法

(二)經濟方法

(三)法律方法

(四)政府在管理公共事業時剛性方法的合理使用(一)行政方法1.行政方法的定義與特點行政方法是指公共行政主體根據管理的客觀需要，運用除法律、法規、規章外的標準性文件對公共行政過程施加控制的方法。特點:第一,權威性第二,直接性第三,時效性2.行政方法有效性的根本條件3.行政方法在公共事業管理中的具體運用(二)經濟方法1.經濟方法的定義與特點是指國家利用一定的經濟手段影響公共事業活動參與者的經濟利益，以保證公共事業的開展按國家意志進行的一種管理方法。特點:第一,間接性;第二,誘導性;第三,靈活性.2經濟方法有效性的根本條件3.經濟方法在政府管理公共事業中的運用(三)法律方法1.法律方法的定義與特點是指公共事業管理主體根據公眾的根本利益及其對公共事業開展的需要，依據法律、行政法規、行政規章等標準性文件對公共事業產品的生產和提供施加控制的方法。特點:第一、普遍的約束性;第二、嚴格的強制性;第三、明確的標準性;第四、相對的穩定性。2.法律方法有效性的根本條件3.法律方法在政府管理公共事業中的運用(四)政府在管理公共事業時剛性方法的合理使用1.各種方法的綜合使用2.市場經濟條件下對經濟方法和法律方法的重點使用三、政府管理公共事業的柔性方法

(一)行政指導

(二)公共事業管理合同

(三)行政授權

(四)行政委托

(五)情感方法與心理方法(一)行政指導2.行政指導的相關制度第一、政府情報信息公開制度第二、行政機關會議公開制度第三、行政審議制度第四、行政建議制度(二)公共事業管理合同1.概念又可稱為公共事業管理契約，指在公共事業管理過程中，政府與參與公共事業產品生產和提供的非政府組織、事業單位以及個人等之間，為實現公共事業管理目標，經相互協商所達成的協議。2.特點3.公共事業管理合同的根本內容4.公共事業管理合同的締結方式(三)行政授權1.行政授權的定義是指行政機關依法將某項或某一方面公共事業的管理權明確授予行政機關以外的其他組織或個人行使的法律行為。2.授權組織依法設立的處理專項公共事務的專門行政機構;行政性公司;企業、事業組織、社會組織。3.授權組織的地位(四)行政委托1.行政委托的概念所謂行政委托指行政機關和法定授權組織在其職權范圍內，將某項或某一方面公共事業的管理權委托給其他機關、社會組織或個人行使的法律行為。2.行政委托的規那么(五)情感方法與心理方法1.情感方法就是激發公眾對特定公共事業管理目標或預定價值情感，在一定的情況下利用人們的感情因素促進和到達公共事業管理的目的方法。2.心理方法就是借助心理因素的作用，來到達公共事業管理目標的管理方法。這里的心理因素涉及兩個方面，即公眾的個體心理和社會心理。四、當代政府管理公共事業方法運用的特點

(一)系統化

(二)民主化

(三)高科技化第六章公共事業管理部門戰略管理公共事業管理部門戰略管理的價值和特點公共事業管理部門戰略管理過程和原那么公共事業管理部門戰略規劃學習要點：第一節公共事業管理部門戰略管

理的價值和特點一、戰略管理概述〔一〕戰略與戰略管理的根本內涵戰略，是指帶有全局性、長遠性和根本性的重大謀劃與對策研究，它反映了組織在一個較長所要到達的主要目標和實現這些目標的主要措施、部署、步驟和設想，并著眼于組織長期目標和宗旨的實現。〔三〕、戰略管理的根本特征現代戰略管理具有如下的特征：1、戰略管理具有強烈的未來導向性。2、戰略管理具有長期性、全局性和根本性。3、戰略管理外向性，是外部環境的管理。4、戰略管理是一個由外向內的實施過程。5、戰略管理是理性分析與直覺的結合。

二、公共事業管理部門戰略管理的價值〔一〕使公共事業管理部門對公共事業的管理能適應越來越復雜的環境的變化〔二〕能促進政府公共事業管理改革的深入〔三〕使政府更好地維護和代表公共利益

三、公共事業管理部門戰略管理的特點公共事業管理部門的戰略管理也具有戰略管理的一般特征，即上述的強烈的導向性、長期性和全局性、外向性、從外向內的運作及理性與直覺的結合等。但是，公共事業管理部門在運用戰略管理時，以下幾點表達出其公共性所在：

第一、在開始制定戰略方案的過程中必須取得一致意見。第二、考慮公共事業管理部門的權限，或是關于公共組織立法的具體規定。第三、努力追求組織任務的明確性。第四、注意戰略績效評估中的社會效益指標。第二節公共事業管理部門戰略管理過程和原那么一、公共事業管理部門戰略管理過程我們將公共事業管理部門的戰略管理分為環境分析、戰略規劃、戰略實施和戰略評估四個主要環節進行分析：〔一〕環境分析對所處的環境進行分析，這是公共事業管理部門戰略管理的第一步。

〔二〕戰略規劃戰略規劃是在環境分析的根底上形成戰略的過程，也是將戰略意圖轉化為戰略決策的過程。從戰略管理的角度看，公共事業管理部門的戰略規劃主要有以下幾個方面的活動：

〔1〕確認重要的環境變化及趨勢的議題。〔2〕提出問題和確認目標、任務。〔3〕決定組織在一定時期內所注重或強調的主要價值。〔4〕通過戰略分析，選擇組織應當進入的領域，并設定根本的明確的策略方向。〔5〕通過戰略選擇，確定組織應當采取的戰略類型。〔6〕設定執行所選擇的戰略的行動方案，即將戰略選擇的結果進一步表達在公共效勞的品種規格、功能戰略和資源分配等方面。

〔三〕戰略實施所謂戰略實施，是通過建立和開展行動的能力和機制，將戰略規劃轉化為現實績效的過程。戰略實施的首要問題是組織保證。組織是手段，是實現戰略規劃的手段，“戰略決定結構〞是戰略實施階段所必須依據的原那么，不同的戰略要求不同的組織結構與之相適應。當然，戰略實施階段的內容是很豐富的，一般來說，戰略涉及的問題和環境很多，包括組織在內，主要有以下幾個方面的活動：

〔1〕確定實際目標與實施的具體指標。〔2〕進行功能戰略的選擇。所謂功能戰略，就是針對所確定的總體戰略中的關鍵因素，強化組織提供公共產品和效勞中的關鍵環節。〔3〕進行有效的資源配置。〔4〕根據戰略規劃的要求，建立有效的組織結構，使組織結構與戰略相匹配。〔5〕建立和開展有效的溝通與協調機制。〔6〕促進變革，克服變革的阻力。〔7〕通過政府及社會營銷，促進戰略實施。〔四〕戰略評估公共事業管理部門的戰略管理，是公共事業管理部門為應付其外部及內部環境的急劇變化而產生的。戰略評估主要包括以下活動：〔1〕檢查戰略根底。〔2〕衡量戰略績效。〔3〕戰略的修正與調整。

公共事業管理部門的戰略管理是一個主要包含了環境分析、戰略規劃、戰略實施和戰略評估四大環節的完整的管理過程。但是，這一過程不是形式主義的，即在實際中并不是所有戰略管理都必須遵循四個環節中的所有步驟。應該說，公共事業管理部門運用戰略管理的重要的作用主要表現在兩個方面：一方面，使公共事業管理部門的管理能適應環境的需要和變化，具有全局性和長遠性，提高管理的針對性和效率；另一方面，對公共事業管理部門來說，那么在于促進組織本身不斷地變革和學習，保證公共部門長期和穩定的開展。組織學習，是現代社會一切組織面臨的一個至關重要的任務和課題。第三節公共事業管理部門戰略規劃在公共事業管理的整個戰略管理中，戰略規劃不僅是一個根本的內容，也是整個管理的核心環節。因此，有必要在對整個戰略管理過程認識的根底上，進一步對戰略規劃進行分析。

一、公共事業管理部門戰略規劃的根本內容和過程〔一〕戰略規劃的概念和價值公共事業管理部門的戰略規劃，是該組織在分析環境和把握環境所存在的威脅與時機的根底上，產生組織戰略的過程，是一個一體化決策系統的形式產生并發出連貫協調的結果的正規化程序。公共事業管理戰略規劃的目的在于識別環境對公共事業管理部門的挑戰，并指導公共事業管理部門對環境的變化作出適時的反響，通過形成相應的戰略決策，以獲取組織長期的穩定的開展和競爭優勢。

〔二〕戰略管理的特點一般來說，戰略規劃的議題具有三個根本屬性：1、稀少性2、重大性和長遠性3、指導性

〔1〕戰略范圍〔2〕確定功能戰略〔3〕資源配置〔4〕形成最正確協調作用的機制〔5〕說明戰略范圍的時機與威脅，以及環境變化的趨勢，同時，還要配置必須的應急戰略。一般來說，一個科學的戰略方案應包含如下的根本內容：

從戰略規劃的層次來看，戰略規劃在公共事業管理部門中的應用與公共事業管理的層次相應，可以大致分為三類：第一類是涉及全國的應用。第二類是在地區性如省一級的應用。第三類是以部門為主的應用，這實際上是一種戰略議題管理

二、公共事業管理部門戰略規劃過程公共事業管理部門的戰略規劃過程主要包括以下步驟：1、開始制定戰略方案過程并形成初步共識。2、明確組織權限。3、進行SWOT分析，即特定的環境分析。4、確定組織面對的戰略性問題，或說戰略議題。5、戰略選擇。

三、公共事業管理部門戰略規劃中的SWOT分析〔一〕SWOT分析的根本含義和目標SWOT分析是目前戰略管理與規劃領域中廣泛使用的分析工具，其中的S是指優勢〔strength〕、W是指弱勢〔weakness〕、O是指時機或機遇〔opportunity〕、T是指威脅〔thrends〕。

SWOT分析，就是指通過了解自己組織的優勢與弱勢的根底上，將組織內部的資源因素與外部因素造成的時機與風險進行合理的、有效的匹配，從而制定良好的戰略，以掌握外部時機，躲避威脅的一種方法。SWOT分析的目的，是通過給出一個有關組織內外環境、問題的有效的信息，清晰地展示出現有情況下組織的優勢與缺乏，并鼓勵組織調動其優勢，從而最大限度地利用時機，躲避風險。

〔二〕SWOT分析法的使用在進行戰略管理與規劃中，通常可以通過編制SWOT矩陣圖來進行SWOT分析。具體來說，SWOT矩陣由九個格子組成，構建SWOT矩陣進行SWOT分析的過程一般有如下8個步驟：

〔1〕列出組織的關鍵外部時機；〔2〕列出組織的關鍵外部威脅；〔3〕列出組織的關鍵內部優勢；〔4〕列出組織的關鍵內部弱點；〔5〕將內部優勢與外部時機相匹配；形成SO戰略；〔6〕將內部弱點與外部時機相匹配，形成WO戰略；〔7〕將內部優勢與外部威脅相匹配，形成ST戰略；〔8〕將內部弱點與外部威脅相匹配，形成WT戰略。

在SWOT分析過程中，最重要的就是確定什么是關鍵的內部因素和外部因素經過SWOT分析，一個公共事業管理部門可以有如下不同的戰略匹配和選擇：第一種是優勢——時機〔SO〕戰略。第二種是弱點——時機〔WO〕戰略。第三種是優勢——威脅〔ST〕戰略。第四種是弱點——威脅〔WT〕戰略。本章小結第七章公共事業管理的一般過程公共事業管理問題確實立公共事業中公共工程管理公共事業中公共財產和資源管理學習要點：第一節公共事業管理問題及其確認1、公共事業管理問題的界定一、公共事業管理問題2、公共事業管理問題成立的前提條件第一、它首先必須是一種客觀存在的狀態.第二、它必須是公共事業管理決策者所覺察的、所認知的。第三、它必須具有公共性。即這一社會問題應是絕大多數人所普遍關注的問題，涉及