運用PPP模式

推進綜合管廊建設目錄

問題的提出-市政工程反復開挖/拉鏈現象兩條主線的匯合：綜合管廊與PPP模式，時代需求-緊迫性-必要性新型城鎮化與可持續發展-政府債務與財政預算-投融資機制創新政府投資項目與PPP相關政策的推出綜合管廊建設的相關政策的推出-法律法規、技術標準、政府治理構架

綜合管廊/共同溝的歷史、現狀與未來國際經驗：共同溝在西方和日本的發展國內情況：共同溝在中國的發展，知名案例共同溝與城市發展的新理論、新觀念和趨勢PPP模式綜述什么是PPP模式（BT、BOT、TOT）？項目融資？為什么PPP模式是政府大力推廣的方向？其特征、適用范圍PPP運作實務與PPP項目操作程序

大岳咨詢運作的實際案例青島城陽區電訊管廊其他項目簡介：蘭州道路綜合改造、深圳地鐵項目

問題與瓶頸分析、未來發展建議和探討資金困境、投融資、商業模式行業與產業鏈分析、激活市場政府管理模式大岳咨詢公司簡介大岳咨詢成立于1996年，是中國著名的城市發展咨詢機構。公司主要從事基礎設施的投融資咨詢、基礎設施企業及平臺公司改制與管理咨詢、新城與開發區建設的投融資與管理咨詢、政策和體制研究咨詢。大岳是各級政府發展城市經濟和國內外投資機構參與城市投資、建設和管理可以依托的智庫。公司有咨詢專家100余人，已經為32個直轄市、省會城市和副省級城市的約500個項目提供了咨詢服務，同時進行中的項目過百個，涉及總投資額超過1500億元。服務領域包括供排水、環境衛生、燃氣熱力、發電、交通通訊、土地一級開發、新城、開發區、大型綜合開發項目以及世行和亞行業務。公司完成的北京第十水廠BOT項目、合肥王小郢污水廠TOT項目、蘭州供水集團部分股權轉讓項目、北京地鐵四號線PPP項目、國開行戰略咨詢項目、北京長陽鎮發展項目等多個項目成為行業標桿，對行業變革產生了深遠影響。大岳咨詢公司業務范圍改制與重組咨詢基施業產多元化/購與并/上市輔導國際業務咨詢

政策研究政策制定/政策咨詢投資和融資咨詢目融/企業資/直接投資/投融資劃

管理咨詢

戰略管理/新城概念策劃/新城開發總體實施計/合同管理/行政體制管理/特許經營綜合管廊與PPP模式

兩條主線匯合于2014年

共同承載可持續發展重任問題的提出-開拉鏈-（請看4條報紙新聞）綜合管廊的綜述

PPP模式綜述與運作實務大岳咨詢運作的實際案例問題與瓶頸分析、未來發展建議和探討5國辦發〔2014〕27號

國務院辦公廳關于加強城市地下管線建設管理的指導意見2014年6月13日發布（十五）加大政策支持

開展城市基礎設施和綜合管廊建設等政府和社會資本合作機制（PPP）試點。以政府和社會資本合作方式參與城市基礎設施和綜合管廊建設的企業，可以探索通過發行企業債券、中期票據、項目收益債券等市場化方式融資。積極推進政府購買服務，完善特許經營制度，研究探索政府購買服務協議、特許經營權、收費權等作為銀行質押品的政策，鼓勵社會資本參與城市基礎設施投資和運營。6國發[2014]60號

國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見國務院剛剛發布（11月27號）（十二）積極推動社會資本參與市政基礎設施建設運營。通過特許經營、投資補助、政府購買服務等多種方式，鼓勵社會資本投資城鎮供水、供熱、燃氣、污水垃圾處理、建筑垃圾資源化利用和處理、城市綜合管廊、公園配套服務、公共交通、停車設施等市政基礎設施項目，政府依法選擇符合要求的經營者。政府可采用委托經營或轉讓—經營—轉讓（TOT）等方式，將已經建成的市政基礎設施項目轉交給社會資本運營管理。7一、綜合管廊概述所謂“綜合管廊”（又名共同溝），即在地底設置專供各種公用事業擺放纜線或管道的隧道或溝道。綜合管廊是合理利用地下空間資源，解決地下各類管網布置困難的有效途徑，在國外日本及歐洲國家已有近五十年的發展歷史，而國內部分城市近年來開展了小范圍的試點建設。目前國內實施的“地下綜合管廊”方式是把市政、電力、通訊、燃氣、供水排水、熱力等各種管線集于一體，在城市道路的地下空間建造一個集約化的隧道。同時設有專門的檢修口、吊裝口和監測、控制系統，是一種城鎮綜合管線工程。二、綜合管廊建設典型規定《城市工程管線綜合規劃規范》（GB50289－98）2.3規定，當遇到下列情況之一時，工程管線宜采用綜合管溝集中敷設：交通運輸繁忙或工程管線設施較多的機動車道、城市主干道以及配合興建地下鐵道、立體交叉等工程地段。不宜開挖路面的路段。廣場或主要道路的交叉處。需同時敷設兩種以上工程管線及多回路電纜的道路。道路與鐵路或河流的交叉處。道路寬度難以滿足直《電力工程電纜設計規范》（GB50217－94）5.2規定，當遇到下列情況時，電力電纜應采用電纜隧道或公用性隧道敷設：同一通道的地下電纜數量眾多，電纜溝不足以容納時應采用隧道。同一通道的地下電纜數量較多，且位于有腐蝕性液體或經常有地面水流溢的場所，或含有35KV以上高壓電纜，或穿越公路、鐵路等地段，宜用隧道。受城鎮地下通道條件限制或交通流量較大的道路，與較多電纜沿同一路徑有非高溫的水、氣和通訊電纜管道共同配置時，可在公用性隧道埋敷設多種管線的路段。三、綜合管廊主要類型干線共同溝干線共同溝一般設置于道路中央下方，負責向支線共同溝提供配送服務，主要收容的管線為通信、有線電視、電力、燃氣、自來水等，也有的干線共同溝將雨、污水系統納入。其特點為結構斷面尺寸大、覆土深、系統穩定且輸送量大，具有高度的安全性，維修及檢測要求高。三、綜合管廊主要類型支線共同溝支線共同溝為干線共同溝和終端用戶之間相聯系的通道，一般設于道路兩旁的人行道下，主要收容的管線為通信、有線電視、電力、燃氣、自來水等直接服務的管線，結構斷面以矩形居多。其特點為有效斷面較小，施工費用較少，系統穩定性和安全性較高。三、綜合管廊主要類型纜線共同溝纜線共同溝一般埋設在人行道下，其納入的管線有電力、通信、有線電視等，管線直接供應各終端用戶。其特點為空間斷面較小，埋深淺，建設施工費用較少，不設有通風、監控等設備，在維護及管理上較為簡單。三、綜合管廊主要類型總體示意圖四、綜合管廊的優缺點優點1、美化了城市空間環境，杜絕因鋪設和維修各種管線對城市道路重復開挖，消除了由此造成的資源浪費和對市容、交通以及居民生活的不良影響。2、建設地下綜合管廊，使空間利用更充分、緊湊、經濟，同時能降低路面翻修的費用和工程管線的維修費用。3、地下空間的低耗能性、易封閉性、內部環境易控性，有利于城市基礎設施的現代化，維持城市中心區各項功能的正常發揮。4、經濟可行。據測算，一條能夠綜合所有管線的地下綜合管廊造價基本上與地面道路的造價相當，如果按強弱電等分設多條管廊，那么不僅技術上容易些，造價也將更經濟。而如果沿用傳統方式敷設各種基礎設施管線，其鋪設費用、管線拆遷費用、路面破損補償費用等也是相當可觀的。四、綜合管廊的優缺點缺點1、目前國內建設的綜合管廊對各類管線的分支等技術細節的處理考慮不夠充分，從技術上不能根本解決各種管線特別是電力電纜、天然氣共溝運行中存在的安全隱患，對各種管線共溝運行相互間造成的影響未能進行全面評估。2、雖然地下綜合管廊代表的是一種先進的城市基礎設施建設趨勢，但自身也有一些缺點。綜合管廊綜合造價較高，費用分攤方式各地不同，涉及到不同企業的利益，建設及維護費用的分攤將給長期維護帶來各種不確定因素。3、運行維護難度大，事故搶修和責任認定難度大。多種管線共溝必然帶來事故的幾率增大，綜合管廊的投資方、建設方、運營方以及各管線單位難以劃分清晰運行維護責任，而一旦出現問題，綜合管廊處理單位是不能承擔其相應職責，一旦事故搶修不及時，造成重大損失時，責任認定和經濟賠償難度較大。綜合管廊/共同溝的歷史、現狀與未來國際經驗：共同溝在歐洲和日本的發展國內情況：發展過程和知名案例城市規劃與發展的新理論、新觀念和趨勢16綜合管廊存在的主要問題、建議、探討17綜合管廊建設存在的問題觀念與發展階段短期與長期局部與整體監管不到位社會主體不誠信政策法規行業規范技術標準政出多門管理碎片化壟斷部門資金缺口巨大金融工具缺失行業整合產業鏈市場競爭PPP模式綜述18第一部分PPP的概念辨析第二部分PPP的運作流程第三部分PPP的發展歷程第四部分PPP的最新動態第五部分PPP存在的主要問題19二、PPP的官方定義“政府和社會資本合作模式（Public-PrivatePartnership,PPP）是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系。通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報；政府部門負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化。” --------財政部財金[2014]76號

《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》

政府部門稱謂：市場化（住建部）；政府和社會資本合作模式（財政部）；政府和社會資本合作機制（發改委）民間的稱謂：公私合營、公私合作、公商合作、政企合作、民營化、私有化20三、項目融資與PPP項目融資是指貸款人向特定的工程項目提供貸款協議融資，對于該項目所產生的現金流量享有償債請求權，并以該項目資產作為附屬擔保的融資類型。它是一種以項目的未來收益和資產作為償還貸款的資金來源和安全保障的融資方式。項目融資分為有限追索融資和無追索融資。國際上PPP項目通常采用項目融資方式籌資。項目還本付息主要依賴項目本身資產和未來現金流量，而非項目的投資者或發起人的資產和信用。對投資人而言是實現表外融資的一種很好的融資安排。我國的PPP很少采用項目融資，因此被稱為準PPP。21財政部提出的狹義PPP是發展的重點，其有以下兩個特點：特點一：項目公司中政府方必須持股，一般是持有少數股份，以體現政府推廣混合所有制的戰略安排。實現政企共享收益、共擔風險和責任。同時，作為監管的補充。特點二：項目內容要包括運營，可以減少甚至沒有投資行為，以體現政府購買服務的戰略，運營期限長短沒有涉及（以前有規定不能超過30年）。因此狹義PPP都實行特許經營。

四、狹義PPP的特點五、PPP的種類22市場化進程中催生了多種PPP模式。PPP項目沒有最佳的固定模式，每個PPP項目都應該根據自身特點和參與者的管理、技術、資金實力等，選擇合適的模式并對之進行優化調整。項目儲備進行項目庫建設編制項目實施規劃和計劃12前期工作項目啟動項目組織編制實施方案財政可承受能力評估實施方案的評估與審批3社會主體選擇上級政府對下級政府選擇社會主體進行監管招標方式競爭性談判方式單一來源談判方式決策、成立公司、融資交割前期工作社會主體選擇項目結束項目執行項目儲備一、PPP項目運作流程23二、PPP項目運作流程（續）前期工作社會主體選擇項目結束項目執行項目儲備4項目執行上級政府對下級政府履約進行監管地方政府對項目公司監管設計、建設項目運營爭議解決終止公眾和媒體的參與5項目結束結束方式確定移交準備資產交割績效評價2425政府項目公司發起人銀團合資合同BOT特許協議項目貸款合同收費權質押合同保險公司工程保險合同承包商土建合同原料供應商長期供應合同設備供應商制造合同項目使用人長期銷售合同遵守各種承諾、認可保證工程完工保證招商談判三、PPP項目結構圖示（以BOT為例）26一、PPP在中國的發展歷程第一階段：探索階段（80年代中期-1994年）第二階段：試點階段（1994年-2002年）第三階段：推廣階段（2003年-2008年）第四階段：反復階段（2009年-2012年）第五階段：普及階段（2013年--）當前PPP推廣的最新動態27機構名稱最新動態財政部經建司

基金轉型，試點項目，指導意見金融司

主管，簡章立制，培訓PPP中心

規范性文件，建項目庫發改委法規司

特許經營立法，選擇社會投資人管理辦法體改司

試點城市，PPP指導意見經濟研究所

課題研究，協助體改司工作當前PPP推廣的最新動態（續）28機構名稱最新動態住建部

試點項目水利部

研究水利風景區PPP的可行性交通部

港口業務特許經營農業部、衛生部

中心農貿市場，醫院北京等地方政府

PPP方案，用財政資金撬動社會資本民間機構

研討、培訓、寫文章、出書、成立民間組織目前PPP存在的主要問題29PPP存在的問題運作不規范咨詢機構作用未能充分發揮競爭不充分政府草率簽約、隨意違約金融工具缺失監管不到位、社會主體不誠信甚至欺詐30一、PPP操作的五個步驟項目儲備：項目庫建設、實施規劃和計劃。前期工作：項目發起、項目組織、編制實施方案（意向征集、投資人選擇方式）、財政承受能力評估、實施方案的評估與審批。社會主體選擇：上級政府對下級政府選擇社會主體的監管、招標方式、競爭性談判方式、單一來源談判方式、決策。項目執行：上級政府對下級政府的履約監管、地方政府對項目公司的監管、項目公司的成立、融資交割、設計建設承包商的選擇、運營、公眾和媒體的參與。項目結束：結束方式、恢復性大修、性能測試、資產交割。31二、項目儲備1、項目庫建設：管理機構：項目來源：五年規劃、行業主管部門、社會主體入庫項目的標準和程序實施規劃和計劃：實施規劃編制、年度計劃編制規劃和計劃的批準規劃和計劃的公布和使用32三、前期工作項目啟動：行業主管部門的建議、社會主體的建議、項目啟動的審批項目組織：項目決策機構、項目實施機構、項目顧問機構編制實施方案：編制依據、方案內容、包括選擇投資人的方式）、投資人意向征集（市場測試）財政可承受能力評估（財政部門意見）、財政承受能力標準、未來財力收支預測（政府債務率）、承受能力評估實施方案的評估與審批：方案的評估（或有）、方案的審批、方案批復文件的用途33四、社會主體的選擇監管：監管主體(政府上下級、對執行機構、項目公司）監管方式、對程序的監管（重點監管規范性和競爭性）招標方式：項目推介、資格預審（或有）、編寫和發售招標文件、標前會議和現場踏勘、開標、評標，公示中標候選人（招投標條例，3天）、澄清談判、公示中標人（特許經營管理辦法，20天）競爭性談判方式：推介項目、邀請多名潛在投資人、編寫和發送談判文件、現場踏勘、提交響應文件、分別談判、確定投資人單一來源談判方式：推介項目、邀請潛在投資人并公示單一來源（財政部74號令，5天）、編寫和發送談判文件5、決策（適用于三種方式）：談判結果審批（公共利益、合規性、定性物有所值）、草簽協議6、項目公司的成立、簽約、融資交割

融資談判、注冊公司需要的報批、項目公司注冊、簽約、融資交割34五、項目執行（1-3）1、上級政府對下級政府的履約監管

履約信息備案、中期評估（根據監管需要抽查）、付費監管2、地方政府對項目公司的監管

監管機構與監管方式、監管內容（資金、設施的維護更新、產品或服

務的數量與質量、成本與價格）、中期評估（調整價格）3、設計建設

采購、設計審查、土地、建設監督、試運營、驗收（環保驗收，法定

竣工驗收拖后）35五、項目執行（4）4、運營商業運營日（滿足合同規定的條件，非竣工驗收）運營維護手冊、謹慎運營原則設施維護改造財務管理（成本管理、價格調整）或取或付產品或服務質量36五、項目執行（5-7）5、爭議解決

友好協商、專家（或有）、仲裁或訴訟6、提前終止

政府方原因、社會主體原因、不可抗力原因7、公眾和媒體的參與

信息公開、公眾參與（聽證）、媒體監督37六、項目結束1、結束方式有償移交、無償移交、續簽合同（有的地方）2、移交準備移交委員會、移交范圍、移交程序、恢復性大修（性能測試）3、資產交割移交日、辦理交割手續、過度期運營安排PresentationTitle|Confidential

|2025/2/22

|城陽區2004招商重點項目——青島市城陽區地下信息共用管網BOT項目實施方案暨工作匯報2004-8-31大岳咨詢案例介紹PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|39項目名稱、地點和規模青島市城陽區地下共用信息管道BOT項目項目建設內容及規模根據《通信專項規劃》，截止2020年，城陽區需建設地下共用信息管道1564.6管程公里；近期需完成223.19管程公里建設。項目地點及規劃范圍項目位于青島市城陽區，城陽區下轄8個街道，規劃面積共553.2平方公里。項目招標范圍：近期223.19管程公里地下信息管道BOTPresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|40項目目標城陽區通信管道建設現狀共2006孔公里（295.2管程公里）通信管道，其中網通公司占有70%；城陽區通信管道現狀特點反復掘路、浪費資金資源飛線橫行、影響市容美觀結構分散、不利通信安全資源壟斷、市場競爭受限集約化

運作項目目標到2020年新建18313管孔公里集約化信息管道；近期建設3347孔公里管道。社會效益目標提供競爭平臺減少重復投資加強通信安全美化城市景觀實現數字城陽PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|41招商融資目標社會融資緩解財政壓力提高公眾福利拓展融資渠道提高管理效率PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|42招商方式及投資回報方式

招商方式

采用招標的方式選擇經營者，負責投資、建設、管理該區域規劃的地下共用信息管道。在經營期內，項目投資人主要通過出售信息管道或租賃（向用戶收取信息管道設施使用費）的形式取得投資回報。

投資回報方式PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|43招標工作組織結構區城市規劃建設管理局招標代理技術顧問青島市規劃局城陽分局區經濟改革發展局（包括物價）區政府招標辦公室領導小組其它委辦局法律顧問財務顧問

決策層執行層PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|44項目運作流程和進度安排7/208/209/209/2210/2711/111/1611/1730天30天調研收集資料確認招標范圍確認項目基本要求確認投標人資格確認項目結構落實項目條件編寫招標文件發售招標文件投標人準備標書標前答疑組建評標委員會確定評標標準開標評標澄清談判簽訂協議35天2天5天15天1天PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|45招標標的技術運維方案最高報價經營期加權平均綜合標的得分最高者中標融資方案法律方案PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|46項目運作模式研究結論可選的運作模式BOTBTBOT+特許經營風險最小化利益最大化建議的運作模式BOTPresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|47運作模式優劣比較方案名1．商業BOT2．特許經營+BOT3、BT核心問題2

政府在項目公司不保留股權，不參與實際經營管理，政府須通過簽定一詳細的BOT協議規范雙方的權利和義務，保護政府和社會公眾的利益。政府不通過行政許可的方式授予項目公司特許經營權。雙方的權利和義務以民事合同的方式體現在BOT協議。2

政府在項目公司不保留股權，不參與實際經營管理，政府須通過簽定一詳細的BOT協議規范雙方的權利和義務，保護政府和社會公眾的利益。政府通過行政許可的方式授予項目公司特許經營權。2

項目公司僅負責項目投資和建設，

政府通過資產回購確保了對項目資產的控制權，但如何設計合理的分期付款方式是BT協議的核心。政府需要委托專業公司負責項目設施的運營。潛在優點

2

項目結構相對簡單。

未來的項目公司是投資人的全資子公司，有利于投資人向項目公司轉移技術和管理資源，提高經營效率。2

政府不承擔任何支付義務，項目市場風險基本由項目公司承擔。沒有任何法律障礙2

項目結構相對簡單。2

未來的項目公司是投資人的全資子公司，有利于投資人向項目公司轉移技術和管理資源，提高經營效率。2

政府不承擔任何支付義務，項目市場風險基本由項目公司承擔特許權的取得可以從法律上保證項目公司排它的經營權。限制競爭對手的進入2

保證政府對項目進度和項目資產的控制。2

政府擁有資產的方式回避了項目公司運營管道可能存在的法律風險。2

近似“保證回報”的方式可能吸引更多投資人參與該項目。法律障礙小。潛在缺點對項目資金實力有一定要求。項目不能取得政府的特許，排它性的經營權缺乏法律保證。降低項目吸引力。投資人負責整個項目的投資，對資金實力有一定要求。目前有關法律規定不明晰，該特許權的授予有一定的法律風險。項目結構相對復雜。政府需要承擔資產回購義務，市場風險由政府承擔。政府實質上不能達成減輕財政壓力的目的。PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|48項目公司投資人A投資人B合資合同城陽區城建規劃局項目協議出租（出售）合同規范股東之間的權利和義務授予建設經營權并規范項目公司未來對項目設施的運營和維護客戶A客戶B客戶C附件政府代客戶擬定的范本建議的項目結構客戶DPresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|49建設成本研究結論建設安裝賠補材料采購2000-3000元/孔公里7000元/孔公里22000元/孔公里PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|50財務測算（一）1、建造單價3.2萬元/孔公里2、經營期25年（含2年建設期）3、管道只租不售。出租價格為運營商0.8萬元/年，廣電0.7萬元/年，其他使用者0.5萬/年4、營業稅5.5%，所得稅33%5、使用率按照每年5%遞增6、基準貼現率8%基本假設條件內部收益率：7.36%投資回收期：12.7年測算結果PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|51建議的投標人資格從業資格和經營業績財務能力和經濟實力法律經營者應具備的條件獨立法人或法人實體的聯合體（不限制運營商）PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|52配套政策一、采取切實可行的辦法限制運營商隨其他市政管

道搭建通信管道；限制未經報建私自開挖、

敷設管道的行為；禁止在限制區域建設飛線。二、報市規劃局或人民政府批準通信專項規劃。三、確定招商模式和招商對象的范圍。四、懲罰性道路賠補費用優惠程度。PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|53經營范圍和經營期限項目經營范圍

《城陽區通信工程專項規劃》中已經確定的，近期223.19管程公里（計3347孔公里）地下信息管道。在20-30年范圍內，作為一個標的由投標人提供項目經營期限需要20年以上運營期，能保證投資人的財務可行性信息管道市場現狀表明，用戶期望不少于20年長期租賃根據《管理辦法》，市政公用事業經營期不超過30年投標人就運營期競標，能夠滿足政府盡早回收資產之期望PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|54投標人資格財務實力

凈資產不少于---萬總資產不少于----萬資格/業績經驗

在投資、建設、運營維護三方面具有至少兩項相關經驗招標范圍/地域范圍

邀請招標？公開招標？面向全國范圍招標？限于山東省境內？PresentationTitle|Confidential|

2025/2/22|55地下空間使用權和信息管道設施所有權我們建議，政府將信息管道需要占用的地下空間使用權授予項目公司。以明晰產權，提高項目吸引力。但，要根據國土部門實施的難度來確定是否給予該等權利，如有困難，該等權利