第十四章中國食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全現狀第二節食品安全問題的市場分析第三節食品安全監控體系的構建第十四章食品安全與衛生的管理及控制§14-1中國食品安全現狀

取得的成就面臨的問題改善食品安全的政策措施第十四章食品安全與衛生的管理及控制§14-1-1中國食品安全取得的成就

改革開放以來，中國在提高食物供給總量、增加食品多樣性以及改進國民營養狀況方面取得了巨大的成就，食品安全水平也不斷提高。中國政府對食品安全問題高度重視，近年來已經實施了一系列旨在確保食品安全和質量的行動計劃。一、食品安全水平快速提高從1983年到現在的二十年間，衛生部對食品安全開展了一系列監測活動，監測結果表明，中國食品衛生平均合格率1982年為61.5％，到1994年上升到82.3％，到2001年，進一步提高到88.6％。其中，糧食、酒類、罐頭、食糖、水產品、植物油、乳制品等13類產品抽樣合格率均達到90％以上。2003年，衛生部對全國21個省、自治區、直轄市的9類239種市售食品進行了抽樣檢測。結果表明，合格的種類有232種，合格率達到97.1％。衛生部還進行了食品中污染物、添加劑、重金屬的專項抽檢行動，合格率達到96.23％。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

農業部近年的監測結果也支持這一結論：2001—2003年，蔬菜農藥殘留平均超標率分別為37.5％、16.4％和15.0％，2003年比2001年下降了22.5個百分點。2003年對北京、天津、上海、深圳四城市畜產品中“瘦肉精”（鹽酸克倫特羅）的檢測結果表明，平均不合格率為2.2％，比2001年下降了31.3個百分點。在出口食品方面，質量也不斷提高。以“瘦肉精”（鹽酸克倫特羅）為例，1998年內地運到香港的生豬瘦肉精超標嚴重，檢出率達40％。到2001年降到1.5％，2002年降到0.05％。農業部、質檢總局和衛生部聯合到日本、韓國、香港的考察表明，出口蔬菜的農藥殘留超標率約分別為0.4％、0.4％、0.3％。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就二、食品安全管理體系初步建立中央政府一級的食品安全管理工作主要由國家食品藥品監督管理局、農業部、國家質檢總局、衛生部、國家工商行政管理局、商務部和科技部等共同負責。這些部門向國務院報告工作。以上每個機構都有自己的具體結構和管理范圍。

2004年，國務院又對我國食品質量安全監管體系做了重大調整，按照一個監管壞節由一個部門監管的原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的方式，進一步理順食品安全監管職能：第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

農業部門負責初級農產品生產環節的監管；質檢部門負責食品生產加工環節的監管，將現由衛生部門承擔的食品生產加工環節的衛生監管職責劃歸質檢部門；衛生部門負責餐飲業和食堂等消費環節的監管；工商部門負責食品流通環節的監管；食品藥品監管部門負責對食品安全的綜合監督、組織協調和依法組織查處重大事故。除了以上部門外，還有一些政府機構也參與食品檢驗和控制。如科技部負責食品安全科技工作；環保局參與產地環境、養殖場和食品加工流通企業污染物排放的監測與控制工作等。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就三、食品標準化工作取得積極進展經過50年的發展，中國已經初步建立了包括國家標準、行業標準、地方標準和企業標準的標準框架體系，有力地促進了中國食品行業的發展和食品質量的提高。近年來，在國家標準化管理委員會統一管理和衛生、農業、質檢等相關部門的共同參與下，食品標準化工作取得了快速進展。截止到2002年底，食品國家標準累計達到3000多項，行業標準近4000項，包括食品加工及農副產品標準、食品工業基礎標準、食品檢驗方法標準、食品衛生標準、食品包裝材料及容器標準等方面。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就鑒于標準體系的重要性，從1999年開始，農業部、財政部共同組織實施農業行業標準制定和修訂計劃，每年安排3000萬元專項資金，支持350項以無公害農產品質量標準為主要內容的標準制定和修訂工作。科技部門已經會同質量監督檢驗檢疫、衛生、農業等部門開展中國從“農田到餐桌”的食品安全技術標準體系的研究工作。國內標準與國際標準逐步接軌。多年來，在食品標準制定和修訂過程中，中國始終堅持采用國際標準的方針，采標率逐步提高。如罐頭、啤酒、食用酒精、茶葉、味精、碳酸飲料、嬰幼兒系列食品等產品標準，均已達到國際水平或國外先進水平。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就四、食品安全監測體系基本框架已經形成中國食品安全監測機構分布在農業部、衛生部、國家質檢總局等多個政府部門。衛生部門已經建立并正在逐步完善國家食品安全監測系統，包括食品污染物監測（以化學污染物為主）和食源性疾病監測（以生物性污染和食物中毒為主）。截至2003年底，農業部門已在全國建設了280個國家級和部級農產品質量監督檢驗檢疫中心，并指導全國1/3的地市縣建立了以快速檢測為主的農產品質量安全檢測站。農業部門建立了從中央到地市縣的動植物防疫檢疫體系，檢測范圍包括農業環境、農業投入品、農產品等，能夠滿足從農業生產資料、農業產地環境到農產品生產及其消費全過程的監測。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

質檢總局已基本形成了較為完善的食品安全檢驗檢測體系。目前，質量監督檢驗檢疫部門在全國共建有2500多個食品、農產品檢測技術機構。建立了28個涉及農產品、食品的國家產品質量監督檢驗中心，兩個國家級涉及食品檢測分析的研究所；31個省、5個計劃單列市、381個地市、2000多個縣質量技術監督部門都建有農產品、食品監督檢驗檢測機構；同時，分布全國各地的出入境檢驗檢疫局在全國建有163個檢驗檢疫技術中心，300多個食品檢測實驗室。近年來，根據國際形勢的發展，還專門建立了多個瘋牛病檢測實驗室和26個轉基因產品檢測實驗室。商務部門市場檢測體系初步建立，全國大型農副產品批發市場已普遍配備了衛生質量檢測設備和專職人員，開展檢測的零售市場也在不斷增加。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

五、農產品及食品認證工作進展順利中國食品認證形式較多，屬于自愿性認證。近幾年來，中國農產品及食品認證工作取得了積極的進展，主要表現在以下幾個方面：

無公害農產品認證體系初步建立，認證工作進展順利。2002年，農業部成立了專門從事無公害農產品認證工作的農產品安全中心及所屬的種植業、畜牧業、漁業產品分中心，在全國范圍內全面推進“無公害食品行動計劃”，開展全國統一標識的無公害農產品認證和產地備案工作。各省農業行政管理部門也先后成立了開展無公害農產品產地認定工作的機構。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

綠色食品認證體系基本形成，并起到了重要的作用。綠色食品認證自1990年開始組織實施，至今已有10多年歷史。目前，中國綠色食品發展中心在各省、自治區、直轄市及部分計劃單列市建立了40個委托工作機構、56個定點環境監測機構和14個定點產品質檢機構，全國統一的綠色食品認證、檢測體系基本形成。有機食品認證已經起步。中國有機食品的認證工作是1994年開始的。目前，CQC（中國質量認證中心）、萬泰、OFDC（國環有機認證中心）等認證機構已獲得最大的有機農業國際性組織—國際有機農業運動聯盟（IFOAM）的認可或成為其成員。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就

六、食品安全科技不斷創新衛生、農業、質量監督檢驗檢疫等部門均設立了與食品安全有關的科研機構，并在各自的領域中具備了一定的實驗條件。中國已經組建和培養了100萬人以上的從事食品安全工作的專業人員隊伍。科技部已經將“食品安全關鍵技術”列入“十五”重大科技專項。目前，食品安全科技創新已經被納入中國中長期科學技術發展規劃之中。危險性評估技術已經邁出了步伐。1994年，中國《食品安全性評價程序和方法》及《食品毒理學試驗操作規范》以國標形式頒布，為中國食品毒理安全性評價工作進入規范化、標準化及與國際接軌提供了保證。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就食源性危害技術已經有了一定的基礎。食品理化分析手段從簡單的目視比色發展到原子吸收、氣相色譜、液相色譜、熒光分光光度計、紫外分光光度計、質譜、紅外、毛細管電泳儀等現代分析技術；從一般定性分析發展到能對100多種物質的定性、定量分析，初步發展了對未知物的鑒別；從一般成分分析到對雜質的分析。中國多殘留檢測技術取得了較大的進展。微生物污染檢驗方法發展迅速。病原菌的檢測、鑒定技術由傳統的微生物生化鑒定發展到生化、免疫、分子生物學與儀器自動化的多元技術。目前，中國人畜共患病檢測技術已經取得突破，研制出了利用聚合酶鏈反應（PCR）儀器快速檢測禽及禽產品新城疫、禽流感病毒的方法，使過去常規檢測方法的檢測周期由21天縮短為4小時左右。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就食品安全控制技術模式已經開始得到應用。衛生部門從20世紀80年代開始危害分析和關鍵控制點（HACCP）的宣傳與培訓工作，并于90年代初開展了乳制品行業和餐飲業的HACCP應用試點。農業部門20世紀80年代后期開始在國內水產行業開展了較大規模的HACCP的人員培訓、資料編譯、企業試點等推廣應用工作，并從2003年開始將HACCP在水產養殖業的應用作為重點引進項目。質量監督檢驗檢疫部門1996年以來，對水產品、禽肉、畜肉、果蔬汁等行業的出口企業推行了HACCP，并取得了明顯的成效。目前，科技部門建立了8個食品安全關鍵技術應用綜合示范區，正在組織力量針對肉類、蔬菜、禽類、水產品、茶葉、水果、小麥等類食品，進行農產品加工標準體系與全程質量控制體系研究與示范方面的研究。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就七、食品安全應急機制啟動近年來，中國也發生了一系列食品安全突發事件，這些事件給中國敲響了警鐘：必須建立食品安全突發事件應急機制。

2003年5月，“非典”疫情發生后，國務院制定頒布了《突發公共衛生事件應急條例》。該條例不僅適用于重大傳染病疫情，而且適用于突然發生的造成或者可能造成社會公眾健康嚴重損害的群體性不明原因疾病，重大食物中毒和職業中毒事件以及其他嚴重影響公眾健康的事件。

2003年1月1日，中國“救災防病與突發公共衛生事件報告”管理信息系統在全國正式啟動。從此，中國重大災情、重大疫情及其他突發公共衛生事件報告逐步改變傳統的逐級上報方式，通過網絡平臺，使國家各級衛生行政部門與疾病控制機構均可于同一時間及時獲得情報，進而協同處理。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第一節中國食品安全取得的成就八、食品安全法規體系不斷完善中國目前形成了以《食品衛生法》、《產品質量法》、《農業法》、《標準化法》、《進出口商品檢驗法》等法律為基礎，以《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》、《食品標簽標注規定》、《食品添加劑管理規定》，以及涉及食品安全要求的大量技術標準等法規為主體，以各省及地方政府關于食品安全的規章為補充的食品安全法規體系。如：《中華人民共和國食品衛生法》主要規定了食品、食品添加劑、食品容器、食品包裝材料、食用工具及與食品相關的生產經營場所、環境設施應達到的衛生要求，明確了食品衛生監督工作的職責和相關法律責任。與《食品衛生法》相配套，還有近百個食品衛生管理辦法和近500個食品衛生標準所組成的食品安全法規體系，基本涵蓋了食品安全管理的各個方面。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

作為一個發展中國家，中國在確保食品安全方面仍然面臨嚴峻挑戰，食品安全問題仍然比較嚴重。長期以來，中國的食品供應體系主要是圍繞解決食品供給量問題而建立起來的。當前中國食品安全形勢依然嚴峻，食品行業在原料供給、生產環境、加工包裝及銷售等環節的安全管理都存在問題，食品不安全因素貫穿于食品供應的全過程，各大類食品均存在安全隱患，重大食品安全事故屢有發生。食品安全管理體制、食品安全標準體系、食品安全檢驗檢測體系等方面還存在明顯的不適應；食品安全法律法規體系有待完善；中國食品安全科技成果和技術儲備嚴重不足。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

一、微生物污染是影響中國食品安全的最主要因素

微生物污染包括細菌性污染、病毒和真菌及其毒素的污染。2000—2002年中國疾病預防控制中心營養與食品安全所對全國部分省市的生肉、熟肉、乳和乳制品、水產品、蔬菜中的致病菌污染狀況進行了連續的主動監測，結果表明，微生物性食物中毒仍居首位，占39.62％；化學性食物中毒占38.56％；動植物性和原因不明的食物中毒均在10％左右。在微生物污染中，細菌性污染是涉及面最廣、影響最大、問題最多的一種污染。在食品的加工、儲存、運輸和銷售過程中，由于原料受到環境污染，殺菌不徹底，貯運方法不當以及不注意衛生操作等是造成細菌和致病菌超標的主要原因。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰二、在投入品供給、農業產地環境、防疫體系、農產品生產、加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患濫用或不當使用農藥、獸藥等農業投入品、致使農產品藥物殘留及有害物質超標。獸藥安全性較低，濫用和超標使用現象嚴重。飼料中添加違禁藥品的現象仍然比較嚴重。農業環境污染，直接造成了食品中重金屬含量超標。重大動物疫情頻繁發生，直接威脅人們的健康。由于防疫機構不健全，手段落后，檢驗設備不完善，中國畜牧業疫病時起時伏。一些疫病重新抬頭，呈地方性流行或流行性發生。同時，新的疫病不斷出現。目前，中國動物疫病，尤其是人畜共患病呈現范圍擴大的趨勢。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

農產品生產、加工以及銷售等環節仍然存在安全隱患。從生產環節來看，農戶生產規模狹小，經營分散，農產品分級和包裝技術水平低，溯源管理困難；在食品加工環節，大量家庭作坊式的小型食品企業根本不具備生產合格產品的必備條件；在流通過程，由于包裝、儲藏、運輸等設施落后和管理不善，造成食品的二次污染；食品攤販仍然占有很大比重，由于監管跟不上，從而成為傳染病的傳播中心。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰三、食品安全標準體系、檢驗檢測體系、認證認可體系等方面還存在明顯的不適應性許多食品安全標準的制定沒有以風險評估為基礎，標準的科學性和可操作性都亟待提高。中國目前絕大多數食品標準還屬于非常具體的質量指標與衛生（安全）指標相混合的食品標準，造成監督困難，消費者也缺乏判斷依據。標準體系仍不完善，很多重要標準尚未制定出來，相當一部分標準遠低于國際標準。以農產品質量安全標準為例：現有的農業標準與上市的農產品品種和數量相比，嚴重不足．大多數農產品處于無標生產、無標上市和無標流通的狀態．已有的一些標準．不少在技術指標方面脫離生產實際，不符合市場需要：大多數產品標準難以與國際標準接軌，國際標準的采標率低，發達國家目前采用國家標準普遍在80%以上，某些標準甚至高于現行的CAC標準水平。而我國國家標準只有40％左右等同采用或等效采用了國際標準，食品行業國家標準的采標率只有14.63％。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰我國的食品安全標準最高機構是國家標準化管理委員會，而農業部、衛生部也有食品行業標準。由于各部門之間缺乏協調，同一對象存在2項或2項以上標準的現象時有發生，行業標準與國家標準交叉、重復嚴重，形成了一個對象多個標準、多種要求、多方管理的局面，嚴重影響了標準的實施和食品安全的監管。實際中符合質量標準的產品，卻也不一定符合衛生標準。例如：國家質檢總局前不久公布國內合格粉絲30多個品種，而衛生部公布為7個。中國食品安全檢驗檢測機構數量眾多，分屬不同部門，缺乏統一的發展規劃，低水平重復建設情況比較普遍。食品安全多頭檢驗、重復檢測問題突出，浪費投資，加重了企業和農民的負擔。食品認證體系多頭管理、多重標準、重復認證、重復收費等問題還沒有解決，認證體系的作用沒有得到應有發揮。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰四、食品安全管理體制和法律法規體系有待完善

中國在食品管理上形成了多部門管理格局，而且不同部門僅負責食品鏈的不同環節。職責不清、政出多門、相互矛盾、管理重疊和管理缺位現象突出。為了更好地協調各部門的食品安全管理工作，國家成立了國家食品藥品監督管理局，但仍然沒有從根本上解決部門職能交叉和管理活動缺乏一致性的問題。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

管理環節管理機構產地環境環保、農業、質檢農業投入品發展規劃、工商、農業，質檢生產過程農業、加工過程質檢、衛生，農業、輕工市場流通商務、工商，農業、衛生、質檢、食品藥品監管質量標準農業、質檢、標準化、衛生、輕工認證認可認證認可，農業、質檢檢驗檢測農業、衛生，質檢、商務、工商法律法規法制人員培訓教育，農業

這種多部門管理格局，無法規避職責不清、管理重疊和管理缺位、越位等問題。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

分析我國食品安全法律體系的現狀，與發達國家的食品安全法律體系相比較，兩者之間的差距主要體現在以下幾個方面：

（1）法律體系缺乏系統性、統一性我國現已頒布的涉及食品安全監管的法律法規雖然數量多達近200部，但都只對食品質量、食品衛生等做了一些概要性規定，由于出臺時間早，加之是分段、分部門立法，條款相對分散，調整范圍較窄，不能充分反映目前消費者對食品安全的要求。從總體上看，目前我國的食品安全法律體系存在著：未能涵蓋從農田到餐桌的全過程，種植、養殖等環節的行為規范還沒有專門的法律予以調整；有些相關的法規存在著相互交叉和矛盾；有些因執法主體不同，適用的法律不同，定性不準確、處理不得當，執法過程中執法主體之間未能協調一致等等問題。這種缺乏系統性、統一性的法律體系，給食品安全監管工作帶來了極大困難，同時也帶來了不良的后果。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰（2）法律條款過于籠統滯后，食品安全標準“政出多門”，缺乏操作性

現行的食品安全法律法規中，一些條文的規定比較籠統和寬泛，缺乏清晰準確的定義和限制。有些條款時間跨度長的近20年，短的也有2至3年，多年沒有修訂，如在《動物防疫法》和《生豬屠宰管理條例》中對發現諸如“瘦肉精”等有毒有害化學物質的情況竟只字未提；食品安全標準不統一，“政出多門”，缺乏協調性、操作性。（3）法律中罰則較輕，威懾力明顯不夠對“生產經營不符合衛生標準的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的”，只是“責令停止生產經營、銷毀導致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，沒收違法所得，處以違法所得一倍以上五倍以下的罰款；沒有違法所得的，處以1000元以上5萬元以下的罰款。”對“造成嚴重食物中毒事故或者其他嚴重食源性疾患，對人體健康造成嚴重危害的”，只是籠統地規定“依法追究刑事責任”。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰五、食品安全科技成果和技術儲備不足長期以來，中國的食品科技體系主要是圍繞解決食物供給數量而建立起來的，對于食品安全問題的關注相對較少。目前還沒有廣泛地應用與國際接軌的危險性評估技術，與發達國家相比，中國現行食源性危害關鍵檢測技術仍然比較落后。中國食品安全控制技術還比較落后，清潔生產技術和產地環境凈化技術缺乏且沒有得到廣泛應用，導致環境污染嚴重。目前，中國開發新型農藥、化肥、獸藥、飼料、食品添加劑、調味劑等投入品的能力較弱，缺乏具有自主知識產權的產品。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰六、新產品、新技術、飲食習慣變化以及新的產銷方式給食品安全帶來了潛在威脅近年來，中國新的食品種類（主要為方便食品和保健食品）大量增加。很多新型食品在沒有經過危險性評估的前提下，就已經在市場上大量銷售。方便食品和保健食品行業的發展給國民經濟帶來新的增長點，但也增加了食品風險。方便食品中，食品添加劑、包裝材料與保鮮劑等化學品的使用是比較多的。保健食品不少原料成分作為藥物可以應用，但不少傳統藥用成分并未經過系統的毒理學評價，作為保健食品長期和廣泛食用，其安全性值得關注。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰轉基因技術的應用一方面給食品行業的發展帶來非常好的機遇，但轉基因食品安全性不確定。判斷轉基因食品是否安全必須以風險分析為基礎。目前，受管理、商業、社會、政治、學術諸多方面的限制，科學的統計數據很難獲得，對轉基因食品進行風險分析非常困難，這給食品安全帶來了前所未有的挑戰。隨著現代生活節奏的加快，飲食結構發生新的變化，外出就餐的機會增多，生冷食物、動物性食物、煎炸燒烤食物增多。由于技術跟不上，常常導致諸多新的、潛在的不安定因素。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰

七、食物中毒和食源性疾病仍然對中國的食品安全構成了明顯的威脅，重大食品安全事故屢有發生由致病微生物和其他有毒、有害因素引起的食物中毒和食源性疾病的發病率是衡量食品安全狀況的直接指標。食源性疾病是中國的一個重要致病來源，也是食品安全問題最直接的表現之一。目前，由于監測網絡體系不健全，中國尚無確切的食源性疾病發病率的統計數據。但從世界各國總體情況來看，食源性疾病發生率是比較高的。即使是在食品安全水平相對較高的發達國家，每年有三分之一的人口患上食源性疾病。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰食物中毒報告是反映食品安全水平的一個重要方面。根據WHO估計，發達國家食源性疾病的漏報率在90％以上，而發展中國家則為95％以上。從目前的統計數字來看，中國每年食物中毒報告例數約為2萬—4萬人，但專家估計，這個數字尚不到實際發生數的1/10，也就是說，中國每年食物中毒例數至少在20萬—40萬人。按照衛生部提供的統計數字，中國最近幾年的食品安全問題呈現出上升趨勢。衛生部2003年共收到全國重大食物中毒事件報告379起，12，876人中毒，323人死亡。與2002年比較，重大食物中毒的報告起數、中毒人數、死亡人數分別增加了196.1％、80.7％、134.1％。從食品種類來看，動物性食品是中國主要的食物中毒原因食品，食物中毒主要發生在集體食堂（占27.1％）和飲食服務單位（占23.6％），家庭和食品攤販各約占10％。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第二節中國食品安全面臨的挑戰八、食品安全問題對經濟和社會發展的影響不容忽視食品安全問題導致的經濟損失是非常大的。食品安全問題已經直接制約了中國食品出口。我國出口食品多次在國外發生退貨銷毀事件，不僅造成了重大的經濟損失，而且嚴重損害了中國產品在國際市場上的聲譽。在技術貿易壁壘中，食品安全衛生又是最為主要的原因。從國際的教訓來看，食品安全問題在嚴重危害人類身體健康的同時，也給民眾造成了很大的心理恐懼與心理障礙。問題嚴重時，還影響到消費者對政府的信任。從2004年禽流感事件來看，食品安全事件與社會穩定密切相關，對政府的能力也是一種考驗。第十四章食品安全與衛生的管理及控制第三節改善食品安全的政策措施

食品安全是人類健康的重要基礎，食品安全形勢雖有所改善，但食品安全工作仍然任重道遠，食品不安全因素貫穿于食品供應的全過程，分布于各類食品中，今后一段時間改善我國食品安全狀況的主要政策措施主要包括以下幾個方面：第十四章食品安全與衛生的管理及控制第三節改善食品安全的政策措施

一、新時期國家食品安全戰略的政策措施有：建立分工明確、協調一致的食品安全管理體制；完善中國食品安全標準體系；建立統一、權威、高效的食品安全監測體系；建立統一、規范的食品認證認可體系；建立健全食品安全信息體系；制訂食品安全基本法，加強執法能力建設；完善食品供應組織體系；實行規范的市場準入制度，完善食品溯源管理；強化風險評估，發展更加可靠的食品安全檢測技術、污染物殘留控制技術，使標準體系、檢驗檢測體系建立在堅實的科學基礎之上；加強國際交流與合作。第十四章食品安全與衛生的管理及控制1、食品危害可能發生的環節市場（商場、菜市）單位飯堂種苗種養環境種養過程簡單加工（農民、農業公司）復雜加工（專業工廠）消費者飯店二、食品安全的市場監控第十四章食品安全與衛生的管理及控制2、食品安全問題首先是一個食品市場管理問題

科技問題？社會問題？政治問題？是消費者在市場上買到不安全食品引發的問題?Yes!食品安全問題首先是一個食品市場管理問題!第十四章食品安全與衛生的管理及控制（一）信息不對稱是食品安全問題的市場原因信息不對稱（asymmetricinformation）又稱為價格信息不對稱：指經濟行為人對于同一經濟事件所掌握的價格信息量有差異，即部分行為人擁有更多更好的價格信息，而另一部分人則擁有較少的、不完全的價格信息，而且雙方都知道這種價格信息分布狀態。第十四章食品安全與衛生的管理及控制（1）安全食品是信息高度不對稱商品

食品的安全品質是一種經驗品質，在體驗它之前是不能感知到的。而且由于不安全食品因素的多樣性、復雜性和與其它非食品因素的交互作用性，其作用結果的判斷也存在許多不確定性。食品生產者由于具有相應的專業知識和技術手段，以及掌握生產原材料和工藝過程信息，對食品的安全品質是非常清楚的；而食品消費者嚴重缺乏這些信息。這就形成了食品賣者和買者掌握同一食品安全品質信息的高度不對稱。

第十四章食品安全與衛生的管理及控制（2）信息不對稱導致市場上不安全食品驅逐安全食品

市場機制的核心是價格機制，價格機制有效作用的必要條件是信息對稱。只有在信息對稱情況下，價格才能準確反映供需關系，對供給與需求產生調節作用。買賣雙方信息不對稱的一個直接后果是產生逆向選擇和劣勝優汰現象，即“Lemon市場”。第十四章食品安全與衛生的管理及控制

“綠色”蔬菜的真實市場價格是4元/斤，安全無保障蔬菜是2元/斤，兩種蔬菜在市場上各占一半。消費者無法從外觀上區分“綠色”蔬菜和安全無保障蔬菜，他們愿意接受這種蔬菜的價格是3元/斤（4元/斤×1/2+2元/斤×1/2）。如果“綠色”蔬菜的生產成本是3元/斤，安全無保障蔬菜的生產成本是1元/斤，安全無保障蔬菜在市場競爭中便處于非常有利的地位。“綠色”蔬菜與安全無保障蔬菜這樣的幾番市場較量，高品質安全“綠色”蔬菜便會被安全無保障蔬菜驅逐出市場。第十四章食品安全與衛生的管理及控制“Lemon市場”說明，在消費者難以區別好商品和次商品而被以同樣的方式對待時，交易中一方渴望得到優質品，而另一方卻只樂于提供劣質品。次商品在成本上具有優勢，從而有可能在銷售上占有優勢。當消費者發現所購商品并不如原來估計的那樣好時，他們就會進一步降低對市場上商品質量的估計水平，降低愿意支付的價格。如此循環反復，就有可能將成本高的好商品淘汰出市場，留下的是次品。第十四章食品安全與衛生的管理及控制（3）信息不對稱造成安全食品市場萎靡

逆向選擇說明了假冒偽劣安全食品對安全食品市場的破壞作用，次品的提供者不僅損害了購買了次品的消費者的利益，而且危害了整個社會，破壞了一個正常的市場。第十四章食品安全與衛生的管理及控制這種情況可以用“囚徒困境”這一經典的博弈論模型描述：兩個食品廠家甲、乙均有生產優質安全食品和安全無保障偽劣食品兩種選擇，當甲、乙兩者均生產優質安全食品時，分別獲利5萬元；若一方生產優質安全食品而另一方生產偽劣食品時，則生產偽劣品者獲利7萬元，生產優質安全食品者獲利2萬元；如果兩者均生產安全無保障偽劣食品，則分別獲利3萬元。第十四章食品安全與衛生的管理及控制當甲生產優質安全食品時，乙的最佳選擇是生產偽劣食品(7＞5)，當甲生產偽劣食品時，乙的最優選擇還是生產偽劣食品（3＞2）。因此無論如何，廠商的“理性”選擇都是生產偽劣食品。同理類推，廠商甲的理性選擇同樣是生產偽劣食品。第十四章食品安全與衛生的管理及控制這正是經典的“囚徒困境”模型所表達的含義：在信息不對稱條件下，個人的理性行為會導致集體的非理性行為。在信息不對稱條件下，各廠商采取哪種行為對方都不知道，誰搶占“先機”生產偽劣食品，誰就獲得超額利潤。這樣，每個廠商從自身利益出發選擇生產安全無保障偽劣食品，因此偽劣食品在市場上泛濫，這將嚴重打擊消費者對安全食品的信心，最終造成整個安全食品市場的萎靡。第十四章食品安全與衛生的管理及控制（二）調節食品安全信息不對稱的市場和政府失靈（1）市場調節失靈

1）信用機制的局限性市場機制緩解信息不對稱主要是通過信譽機制。信譽機制發揮作用是有條件的，可以概括為以下四點：第一，雙方的交易必須是重復的；第二，建立信譽需要當事人有足夠的耐心；第三，當事人的不講信用行為能被及時發現；第四，當事人必須有足夠的積極性和可能性對交易對手的欺騙行為進行有效的懲罰，而且實施懲罰的成本是懲罰者愿意和能夠承受的。第十四章食品安全與衛生的管理及控制2)、市場無力組織和實現食品安全信息的供給

食品安全信息的傳輸存在類似公共品市場上那樣的“搭便車”行為，一旦關于產品的信息被生產出來或被出售以后，它就會在很少或幾乎沒有邊際成本的情況下，向其他消費者傳遞。如果傳遞信息的邊際成本