2025超長期特別國債怎么謀劃國務院新聞辦公室，于2024年10月8日上午10時舉行新聞發布會，國家發展改革委主任鄭柵潔表示：目前，7000億元中央預算內投資已經全部下發。用于“兩新”的1萬億元超長期特別國債，已經全部下達到地方。明年繼續發行超長期特別國債，并優化投向，加力支持“兩重”建設。同時，國家發展改革委主任鄭柵潔表示，將在年內提前下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元“兩重”建設項目清單，支持地方加快開展前期工作、先行開工實施。悉，近期國家發展改革委會同相關行業部門和各地方，按照符合投向領域、前期工作成熟、具備下達條件的標準，篩選確定了兩個1000億元提前批次的項目清單，按程序已經下達。我國發行的國債按照國債發行對象和資金用途，可分為普通國債、定向國債、專項國債和特別國債。其中，特別國債其專款專用、用途靈活、不列入財政赤字等特點，可為財政有效開源增支，是助力經濟增長的“增量工具”。為助力各地更好爭取國債資金支持，按照2024年申報的經驗，本文梳理了今年特別國債的實施要點，僅供參考。01、2025年超長期特別國債，項目儲備謀劃今年網絡熱詞“兩重”，即國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設。國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設(簡稱“兩重”建設)，涉及資金規模大、覆蓋面廣、綜合性強，是一項復雜的系統性工程。

在推動“兩重”建設的過程中，堅持統籌謀劃、全局思維，堅持分步實施、有序推進，形成推動項目落地實施的合力。發行超長期特別國債支持“兩重”建設，是黨中央著眼強國建設、民族復興全局做出的一項重大決策。10月8日，國務院新聞辦發布會上強調：將擴大有效投資作為重點，加快形成實物工作量，用足用好各類資金。目前，7000億元中央預算內投資已經全部下達，用于“兩重”建設和“兩新”工作的10000億元超長期特別國債，已經全部下達到項目和地方。目前，正在加快推進項目建設和資金撥付。國家發展改革委主任鄭柵潔表示，將在年內提前下達明年1000億元中央預算內投資計劃和1000億元“兩重”建設項目清單，支持地方加快開展前期工作、先行開工實施。同時，與此相關的一項重要工作，就是加快推動以人為本的新型城鎮化建設。經過梳理，續建基礎設施、農業轉移人口市民化、高標準農田建設、地下管網建設、城市更新等領域增量資金需求較大。超長期國債因為是第一年開始實施，重點就是“兩重”7000億元，“兩新”約3000億元。2024年，“兩重”建設主要支持八方面17項重點任務，各省需要結合自己的區域規劃和特點具體明確重點。同時，每一批次的重點也不一樣。

1教育、醫療和養老(教育、醫療、養老)1.三峽水運新通道和長江航道建設1.高標準農田建設1.輔助生殖等技術研發應用1.擴大優質高等教育資源1.綠色低碳技術攻關和示范應用3.“雙碳”標準體系力設施設備、住宅老舊電梯、海關查驗設備)2.資源循環利用1.西部陸海新通道2.其他項目10.4.1(2)排水防澇設施建設改造(政府所屬、建筑區劃內居民共有或所有)/(專業經營企業所屬)(3)供水管網漏損治理和老化更新改造(政府所屬、建筑區劃內居民共有或所有)/(專業經營企業所屬)、其他設施及創新平臺)其他項目4.1(數字經濟)、其他項目4牢數字經濟根基)、其他項目4.3、其他項目4.4、其他項目5.1(關于推進實施占頻保軌行動)、國債項目謀劃的基本邏輯是：領會兩重核心內涵，熟悉中央預算內投資管理辦法，兩者結合。02、項目申報要點（一）申報流程進入申報期后，項目單位根據申報通知要求，準備符合申報條件的項目同時從線上（國家重大建設項目庫）和線下（項目單行材料）兩條線進行申報；由發改部門會同行業主管部門對照專項管理辦法和申報通知要求逐級審核、逐級上報。線上：擬申報中央預算內投資項目基本信息，由項目申報單位經互聯網端口錄入國家重大建設項目庫，并推送至屬地發改部門；由屬地發改部門會同行業主管部門進行篩選審核，并將最終通過審核的項目納入國家三年滾動計劃庫，逐級推送。線下：項目業主單位準備項目申報材料，包括資金申請報告、項目審批（核準、備案）文件、真實性說明、資金承諾函等單行材料，同步報送至屬地發改部門。最終，由省級發展改革部門匯總，上報國家發展改革委進行項目審核，確定支持項目清單。（二）申報報告主要內容申報報告應包含以下內容：1、項目單位基本情況；2、項目基本情況：包括全國投資項目在線審批監管平臺生成的項目代碼、建設必要性及可行性、建設內容、總投資及資金來源、建設條件落實情況、項目建成后的經濟社會環境效益等；3、項目列入政府投資項目庫和三年滾動投資計劃，通過在線平臺完成審批情況；?申請投資支持的主要理由和政策依據；4、項目建設方案：包括項目建設的必要性、選址、建設規模、建設內容、工藝方案、產品方案、設備方案、工程方案等。5、項目投資估算：包括主要工程量表、主要設備表、投資估算表等；6、項目融資方案：包括項目的融資主體、資金來源渠道和方式等；7、具體管理辦法要求提供的其他內容；8、相關附件：包括項目城鄉規劃、用地審批、節能審查、環評等前期手續復印件以及資金到位情況。（三）資金支持方式采用資金直達機制、中央還本付息，以緩解地方財政收支和債務壓力，且依據各地項目上報情況進行分配。（四）審核要點項目匯總申報單位應當依托在線平臺（國家重大建設項目庫），對申請專項投資的項目開展審核，并對審查結果和申報材料的真實性、合規性負責。審核后，將符合條件的項目，推送至年度投資計劃申報區，上報專項年度投資計劃申請報告、績效目標表并附項目資金申請報告。審核要點包括：1、項目是否納入國家重大建設項目庫和三年滾動投資計劃；2、項目是否符合支持范圍；3、項目是否具有項目代碼，通過在線平臺核驗項目代碼真實性以及申報材料與在線平臺上的項目信息是否一致；4、項目是否重復申報；5、項目單位是否被列入嚴重失信主體名單；6、申報投資是否符合支持標準；7、項目是否完成審批、核準或備案程序；8、原則上支持計劃新開工、續建項目，不得用于已完工項目，計劃新開工項目前期工作條件是否成熟、具備開工條件。在建項目各項建設手續是否完備，是否投資計劃一經下達即可開工建設；9、地方建設資金是否落實；10、日常監管直接責任單位及監管責任人填報是否規范等。03、2024年超長期國債項目，未通過的原因分析01、項目申報成熟度低自今年三月政府工作報告明確宣布發行本年度超長期特別國債，用于“兩重”項目建設以來；因其中央自發自還或僅需償還利息的特性，各地方政府發改及相關部門積極踴躍，爭相謀劃布局申報。但由于申報投向領域及相關具體的實施方案，細則遲遲沒有明確出臺，直至四月底五月中旬；各個地方發改才獲取到具體的投向領域及相關項目申報審核細則要求，造成在短時間內，既需要對原有項目進行審核篩選；又需要多角度研讀投向領域政策文件要求，從各個投向領域角度，補充謀劃新項目，以免錯過本批次政策資金窗口。由于留給各個地方政府的時間窗口十分急迫，在謀劃布局新項目時，難免出現未對項目綜合要素做出充分考量的情況。我們在幫助各地方政府梳理過程當中發現相當一部分項目，尚處于初步設想階段，建設內容也僅僅只有簡短的文字描述；相關立項審批手續、可研批復、用地手續、配套資金落實情況、環境影響評價手續均未辦理，并且一些項目土地規劃問題根本無法落實。根據申報要求，新開工項目要求前期研究論證充分,具備一定的前期工作基礎,原則上能夠在2024年底前開工建設；在建項目的開工時間應在2021年1月1日之后,能在2024年形成較大實物工作量；已完工或投資完成額超80%的項目不得報送。同時，要嚴格落實各渠道建設資金，確保項目資金拼盤完整閉合，這就造成即使各個地方政府確實很積極踴躍推動，也謀劃了不少項目，但最終審核篩選通過率很低。02、項目投向領域把握不明確在早期申報準備階段，由于各地方政府發改尚未獲取到明確的超長期特別國債的投向領域；大多根據各個渠道獲取的相關領域投向進行謀劃儲備，有一部分地方政府仍將去年增發的萬億救災抗災國債投向領域作為標準。謀劃申報儲備項目庫當中，防洪抗災救災、應急保障體系建設方面的項目占比很高。但今年國家發改委及財政部一直積極推動的農業轉移人口市民化、大規模設備更新及消費品以舊換新、人口高質量發展等超長期特別國債支持力度很大的投向領域布局謀劃申報比例卻較小。其中大規模設備更新及消費品以舊換新，財政部更是專門發文提出《關于加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新的若干措施》統籌安排3000億元左右超長期特別國債資金；加力支持大規模設備更新和消費品以舊換新，但各地政府對設備更新領域謀劃布局申報項目比例依舊不大。初期梳理過程當中，各地存在較多產業發展類項目，如農業方面的牛羊畜的智慧飼養、農業設施蔬菜產業發展、特色林下經濟種養等，文旅方面的特色酒店民宿、商業街、景區開發建設等產業發展類項目。根據現有投向領域來看，關聯性較弱，在審核篩選時，無疑也會大大降低通過率，最終導致結果不盡如人意。03、未考慮投資規模要求，未能統籌全盤做考量根據以往國債項目申報，對于申報項目投資額往往不同領域設置有一定的規模條件限制，各地政府在報送項目清單過程中，大部分采取的方式為由各項目單位獨立報送各自權屬范圍內的項目需求清單；報送后再由縣發改局統一對報送項目是否符合投向領域、是否滿足規模要求、是否滿足成熟度要求、是否與其他資金矛盾等進行審核。本年度超長期特別國債資金，申報窗口期很短，大多發改在收集各單位項目需求后時間有限。在短時間內無法做到面面俱到的審核篩選，再加上各地政府在爭資時往往都面臨著各項壓力，大多采取應報盡報的原則，希冀能提高爭資的額度和審核通過率。這往往造成項目需求申報時，各單位獨立報送的項目零散，整體缺少統籌的現象。如我們在對某縣域申報項目清單進行梳理時，發現某縣域內的旅游公路基礎設施及配套類項目由文旅局和交通局分別進行了需求申報，建設內容高度重合。另有一縣域衛健部門在申報項目需求時由縣域各醫院分別獨立報送了各自的需求，但基本都是醫院的設備更新改造提升，新型醫療輔助器械的采購等雷同項目。這種同類型需求由不同主體分別進行申報，一方面，各自規模都較小，可能無法達到領域申報的規模要求，另一方面，也較散亂，申報時無主次易弱化項目重要性及必要性。04、申報主體資格條件不滿足項目申報時，還存在項目雖然符合投向領域，但申報主體不符合的情況。如我們在對某著名歷史文化名城縣域進行國債項目梳理時，當地縣域文旅投集團積極謀劃，報送需求；其中一個，是歷史文化名城街區保護設備提升改造建設項目，建設內容為對本縣域的歷史文化街區進行保護修復；以及，歷史建筑數據監測設施設備的更新，還有一些古建的消防設施設備更新，按照設備更新領域要求，項目是十分符合投向的。但在報送后，最終沒有通過審核，經反饋了解，其原因在于該類歷史文化名城的古街區保護項目，只能由歷史建筑集中地區的市縣級住建部門(歷史建筑管理部門)來進行申報，當地由文旅投公司進行申報，不符合其主體要求，十分遺憾。05、項目申報謀劃未能考慮市區統籌實施情況今年我們在幫助各地梳理超長期特別國債項目時，還遇到一個特殊情況，各地區縣在收集匯總各項目單位需求清單上報市發改局后；很多項目市發改局反饋由市級統一部署安排，區縣不做獨立申報。

比如，我們在某西南省份梳理超長期特別國債項目時，遇到一個縣政府想要申報西部陸海新通道的高鐵物流樞紐信息化提升改造；按照投向領域是符合要求的，且本地區也為納入該省重要陸港型國家物流樞紐承載城市，且各項要素均已落實，成熟度較高。按照國債審核要求來看，各項條件是符合要求的，但在申報過程中，市級反饋該類項目名額有限將由市級統一部署申報，各縣區項目不做獨立需求申報，最終只能繼續等待下一批次再進行安排。我們在梳理過程中不少項目都存在此類情況，本年度一萬億超長期特備國債資金安排為央地各五千億，僧多粥少。各地在申報時難免會有輕重緩急的項目優先級劃分安排，具體到不同的領域，又會有不同的考量，面對大量的項目報送清單站在市級層面不得不做出取舍，也多為無奈之舉。06、項目申報謀劃未能考慮市區統籌實施情況最讓人惋惜遺憾的莫過于有一類項目，明明投向是符合的，投資規模及各項手續要素條件也都滿足要求，但卻因為建設內容方面的規格條件不符，最終導致申報流產。在湖北某縣開展超長期特別國債項目梳理時，有項目為新建設一所幼兒園，投向領域符合農業人口轉移市民化超長期特別國債要求。但在建設內容方面，為新建一所15班的幼兒園(450人)，根據湖北省人民政府辦公廳關于印發湖北省政府支出負面清單(第一批)的通知：

對超國家標準謀劃的幼兒園項目，不得安排政府支出;幼兒園辦園規模不宜超過12班(360人);人均建筑面積不得超過15平方米。該項目在當時謀劃建設時未能考慮該項標準，最終未能通過審核，遺憾落選。還有為某市重點新材料產業園配套基礎設施建設項目，該項目總投資16億(且建設內容當中道路建設、景觀提升、園林綠化工程部分占據比重高達45%左右，為主體建設工程)，為典型政府支出負面清單內容，最終也未能通過審核篩選。諸如此類的園區建設項目，往往存在實際為爭取資金解決無收益道路建設的情況，在審核時大多成為重點關注對象，最終導致爭資失敗。04、提高申報成功率的建議01、緊跟政策背景，先發謀劃布局謀劃爭取超長期特別國債資金，需緊跟時代政策背景，先發謀劃布局。當前，我國面臨經濟下行壓力，內需不足，產業結構亟待轉型升級，如何實現進一步的高質量發展，是當前主要矛盾。本次超長期特別國債的發行，具有其特定的歷史時代特征，是為完成特定的歷史時代任務而誕生的產物；而實際的載體體現為當前黨和國家政府為謀求進一步深化改革，實現高質量發展而出臺的重要政策文件。所以，各地政府在謀劃爭取超長期特別國債時，可深度結合近年及未來國家發布的相關重點規劃任務，從中探求國家深化改革時期的方向目標；以此作為基礎，在開展超長期特別國債項目謀劃資金爭取時，才能做到先發優勢。有依據有目標，緊跟時代政策背景，是提高超長期特別國債資金爭取成功率的重要優勢。面對當前內需不足的壓力時，國家曾在2022年發布《擴大內需戰略規劃綱要（2022－2035年）》明確提到：“展望未來一段時期，國內市場主導國民經濟循環特征會更加明顯，消費已成為我國經濟增長的主拉動力”，這為今年反復宣貫甚至單獨拿出3000億超長期特別國債資金進行支持的《推動大規模設備更新和消費品以舊換新行動方案》做了早期鋪墊。同時，設備更新當中又不難看出其設備更新的節能降碳、超低排放、資源循環利用與碳達峰碳中和遠景規劃目標的息息相關，一筆資金，完成多項政策目標。因此，在今后年度，超長期特別國債如果進行常態化發行，那對當前熱點政策的出臺關注及深度研讀十分必要。2、實際需求出發，深度結合領域各地方政府在進行超長期特別國債項目謀劃申報時，應當重視實際需求，勿進行過度包裝，打包掩飾。超長期特別國債資金的申請有關部門按照職責分工，會加強對地方的督促指導，統籌開展線上監控預警和線下實地核查；對資金分配不及時、使用遲緩、擠占挪用等問題，將進行督促整改，相關單位須嚴格管理超長期特別國債資金。不得用于平衡地方預算、償還地方政府債務、地方“三保”，不得通過舉債籌集配套資金。對于不符合要求、違反財經紀律的，將及時收回資金，嚴肅追究相關責任人員的責任。同時，對于切實有效建設需求，產生較好社會效益、經濟效益的項目，應當深度結合投向領域，調整不符建設內容，使其加強與投向領域的強關聯性。如在謀劃農業人口轉移市民化項目時，對于人口凈流入城市，除可謀劃布局一般配套的城市安居工程－-保障性租賃住房建設項目（需納入相關計劃）滿足農業轉移人口住房需求外。根據國務院關于印發《深入實施以人為本的新型城鎮化戰略五年行動計劃》的通知：就業權益保障方面：促進農業轉移人口在城鎮穩定就業－－重點支持制造業龍頭企業、職業院校（含技工院校）面向社會提供培訓服務；

穩定職業院校面向農業轉移人口招生規模，實施職業教育產教融合賦能提升行動，就可以謀劃布局相關的職業教育產教融合技能培訓基地項目，穩定農業轉移人口的就業權益保障。子女教育方面：以公辦學校為主將隨遷子女納入流入地義務教育保障范圍，實施縣域普通高中發展提升；加大公辦學校學位供給力度，加快將隨遷子女納入流入地中等職業教育、普惠性學前教育保障范圍。重點人口凈流入城市可進一步謀劃相關普通高中、職業教育、學前教育基礎設施提升擴能，滿足外來農業轉移人口子女受教育的需求。

醫療保障方面：加強高水平三級醫院規劃布局，縣醫院綜合能力提升等重點任務。同時，還可結合國家發展改革委等部門關于印發推動醫療衛生領域設備更新實施方案的通知；高端醫療設備短板要加快補齊，縣域基層醫療設備條件要持續改善，有力支撐基層醫療服務能力提升和分級診療制度建設，應對重大公共衛生安全風險的醫療設備保障和應急能力得到明顯提升。支持服務人口多、基本醫療服務能力強的鄉鎮衛生院，配置X射線計算機斷層掃描系統（CT）、數字射線成像檢測（DR）、彩超、全自動生化分析儀等設備；以及呼吸機、肺功能儀等滿足基本醫療服務需求的通用和專用設備，加快提升常見病、多發病診療以及預防保健、康復護理、健康管理、醫養結合、中醫藥健康服務能力，提高設施設備適老化水平。就可重點謀劃縣域綜合醫療服務能力提升設備更新改造建設項目，對現有縣域內醫療輔助設施設備進行更新換代采購；更好滿足農業轉移人口市民化的基本醫療需求，同時提升縣域綜合醫療服務水平。3、設立專班引領，統籌全盤謀劃按今年政府工作報告宣布的情況，超長期特別國債將在未來年度內持續發行，不排除未來年度將進一步加大資金額度支持比例的情況；

超長期特別國債資金項目盡量爭取提前謀劃，提前部署，做好項目前期手續推進落實。建議各區縣域能成立專班進行工作統籌，實踐也證明，在對超長期特別國債項目申報這種“急難險重”任務或階段性工作時；工作專班往往能夠起到集思廣益、協調聯動的作用，而且工作專班集納了工作涉及的各方面負責人；任何問題都能在最短時間內溝通、協商、解決，大大減少了溝通成本，提高工作效率與實效性。同時，工作專班的成立，對下可以收集了解各項目部門單位的項目需求，統一進行歸納分類整理，對于同質化零碎項目，可以統籌進行融合打包。同時，還能著力謀劃一批跨區域、跨領域、跨部門的重大項目，更多發揮專班在項目規劃、資金安排中的主導作用；對于效益低下，同時投向領域相關度較低的項目，也可以在初篩時就做出取舍研判，保證報送上級項目清單的清晰化條理化；提高申報超長期特別國債項目整體質量，進而提升整體項目申報成功率，最高限度爭取相關專項資金支持。對上則可統一申報對接，將各個項目部門單位在申報過程中的問題，存在的疑問收集梳理后，統一列明清單進行上級問詢，提升效率的同時，減少溝通期間的信息誤差。同時，各個上級部門下發的相關國債資金爭取要求，實施及審核細則，也可由專班先做分析解讀，了解清晰明確后，對各項目部門單位開展培訓講解；將大幅提升工作效率和深化政策貫徹落實程度，加深各項目單位對投向領域申報要求的理解，無疑對超長期特別國債的申報具有事半功倍的效果。4、重視要素保障，配套資金落實超長期特別國債資金申報，對于項目成熟度要求格外