導(dǎo)論1.1研究背景和意義1.1.1研究背景鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)因其管轄范圍廣，地理位置分散，部門(mén)眾多，且業(yè)務(wù)大多直接對(duì)接普通群眾，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)往往需要大量工作人員完成體制規(guī)定的任務(wù)和公務(wù)員管理辦法所規(guī)定的其他工作內(nèi)容。我國(guó)雖然發(fā)展歷史悠久，但由于幅員遼闊，具有多民族和多元文化的特點(diǎn)，各個(gè)地方由于歷史、地理位置、政策等不同方面的原因造成發(fā)展水平及不平衡，東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，人均收入水平高，對(duì)人才的吸引力強(qiáng)，而中西部地區(qū)一方面自然環(huán)境惡劣，深處內(nèi)陸與外界聯(lián)系較少，因此社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平總體偏低，這些問(wèn)題造成了中西部地區(qū)需要大量的人才來(lái)促進(jìn)發(fā)展，但是由于環(huán)境和經(jīng)濟(jì)方面的原因致使該地區(qū)人才缺口長(zhǎng)期得不到解決，不管是工業(yè)企業(yè)還是政府部門(mén)，這是需要國(guó)內(nèi)社會(huì)急需解決的問(wèn)題。據(jù)山西省公務(wù)員管理中心官網(wǎng)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，山西省2016年度擬招錄公務(wù)員人數(shù)4160人，與2015年相比，招考崗位人數(shù)增加1311人。其中各地市招錄人數(shù)均有增加，呂梁市該年招收379人，為歷年最高，其中約有286個(gè)崗位為基層崗2016年度山西省擬錄用公務(wù)員名單，山西省招生考試網(wǎng)，20162016年度山西省擬錄用公務(wù)員名單，山西省招生考試網(wǎng)，2016表1-1呂梁地區(qū)2012年-2016年公務(wù)員招錄情況表（單位：人）2012年2013年2014年2015年2016年報(bào)名人數(shù)28762935320135843843錄用人數(shù)275285301366379基層崗位數(shù)165179202249265所占比例60.1%63.7%67.5%68.9%70.1%（數(shù)據(jù)來(lái)源于山西省公務(wù)員管理局）根據(jù)表1-1中數(shù)據(jù)顯示，呂梁地區(qū)近年來(lái)招錄公務(wù)員人數(shù)逐年增加，其中基層公務(wù)員所占比例增長(zhǎng)速度較快，這說(shuō)明該地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)等基層單位公務(wù)員缺口仍比較大。以國(guó)內(nèi)一般情況來(lái)看，國(guó)內(nèi)目前基層地區(qū)和偏遠(yuǎn)山區(qū)仍存在大量工作崗位的缺口，這些問(wèn)題嚴(yán)重影響國(guó)家各項(xiàng)政策和落實(shí)和各個(gè)系統(tǒng)內(nèi)的具體工作，大部分地區(qū)陷入“年年招，年年缺”的窘境，這其中一個(gè)很重要的原因是基層公務(wù)員的嚴(yán)重流失問(wèn)題。因此研究和解決基層公務(wù)員的人才使用策略，減少公務(wù)員的大量流失對(duì)于穩(wěn)定地方發(fā)展大局，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)域的快速發(fā)展意義重大。1.1.2研究意義理論意義基層公務(wù)員的管理和選拔任用是人力資源理論中較為特殊的部分，因?yàn)槲覈?guó)公務(wù)員的管理體制與企業(yè)、事業(yè)單位略有不同，不能完全參照人力資源理論的研究體系進(jìn)行，并且隨著國(guó)內(nèi)近幾年大力發(fā)展縣域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)，各項(xiàng)政策和行政命令集中于基層地區(qū)，這些政策措施的落實(shí)需要基層單位緊密、嚴(yán)格落實(shí)，但國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員的大量流失造成障礙。因?yàn)槲恼禄诠补芾砝碚摵腿瞬殴芾砝碚摚约敖Y(jié)合國(guó)內(nèi)公務(wù)員管理?xiàng)l例，在制度和法律范圍內(nèi)找出解決辦法，充實(shí)國(guó)內(nèi)的公務(wù)員管理理論和制度體系。實(shí)踐意義研究并解決基層公務(wù)員的流失問(wèn)題，可以有效解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣域地區(qū)的政策落實(shí)和發(fā)展，尤其是對(duì)于直接面對(duì)人民群眾的窗口單位，人員的齊全和充足能夠大大提高政府部門(mén)的辦事效率，能夠有效解決民眾反映強(qiáng)烈的“辦事難”問(wèn)題，對(duì)于改善政府形象，促進(jìn)人們生活水平的提高，改善群眾滿(mǎn)意度具有重要意義。1.2國(guó)內(nèi)外研究現(xiàn)狀1.2.1國(guó)外研究現(xiàn)狀國(guó)外由于政治制度與我國(guó)不相同，因此很多政府制度和管理體系與國(guó)內(nèi)不盡相同，但是由于國(guó)外資本主義制度發(fā)展時(shí)間較長(zhǎng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)更加進(jìn)步，所以某些方面仍值得國(guó)內(nèi)借鑒和學(xué)習(xí)。西方國(guó)家建立早起，就有學(xué)者對(duì)于基層公務(wù)員進(jìn)行過(guò)一些研究，普遍認(rèn)為最早的研究是英國(guó)科學(xué)家杰伊·M·謝夫利茲在1975提出的“街頭管理理論”，該理論在其發(fā)表的文章《實(shí)行街頭官僚》一文中，該文章對(duì)于基層公務(wù)員的定義做了簡(jiǎn)單介紹，他認(rèn)為基層公務(wù)員就是行走在街頭幫助民眾辦理公共事務(wù)的人員，這些人員在國(guó)家公務(wù)員體系中占大多數(shù)，并且崗位重要度高，是政府部門(mén)的一線(xiàn)人員。他還列舉了這些人員所從事的職業(yè)：職業(yè)教師、巡邏警察、收稅征稅人員、治安管理人員和普通辦事員，因?yàn)檫@些人員所從事工作的重要性，因此該類(lèi)群體的管理制度和各項(xiàng)獎(jiǎng)懲規(guī)定往往受到人們重視，研究理論也更多杰伊·M·謝夫利茲杰伊·M·謝夫利茲，實(shí)行街頭官僚[M]，英國(guó)倫敦，1975對(duì)于人才的流失問(wèn)題，國(guó)外的經(jīng)濟(jì)學(xué)家更多針對(duì)企業(yè)的人才流失進(jìn)行過(guò)研究，西奧多·W·舒爾茨（2014）從企業(yè)管理角度對(duì)人才流失問(wèn)題進(jìn)行研究，他羅列了眾多造成人才出走的原因，主要包括待遇、管理、上下級(jí)關(guān)系、辦公室關(guān)系和外部誘惑等，這些因素可能單獨(dú)也可能集體造成人員的辭職現(xiàn)象西奧多·W·舒爾茨西奧多·W·舒爾茨，企業(yè)控制人才流失的對(duì)策研究[J]，經(jīng)濟(jì)學(xué)人，2014（48）雷蒙德·A·諾伊（2015）通過(guò)分析人才流失對(duì)于不同社會(huì)組織的影響，來(lái)分析人才流失問(wèn)題的具體概況，他運(yùn)用成本控制法和社會(huì)組織的績(jī)效考核制度對(duì)人才流失所造成的企業(yè)成本問(wèn)題、社會(huì)形象以及負(fù)面影響進(jìn)行分析，運(yùn)用線(xiàn)性規(guī)劃得出一系列結(jié)論，最后他還提出一些企業(yè)應(yīng)對(duì)人才流失的具體解決辦法，從制度建設(shè)、獎(jiǎng)懲體系建設(shè)和企業(yè)提升戰(zhàn)略等角度給出了建議雷蒙德·A·諾伊雷蒙德·A·諾伊，人才流失對(duì)于社會(huì)組織的影響分析[J]，經(jīng)濟(jì)研究，2016對(duì)于公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的人才流失問(wèn)題，日本社會(huì)學(xué)家中松義郎（2016）認(rèn)為，不合理的管理制度和貪污腐敗一定程度上造成了基層公務(wù)員的心理不平衡，這種不平衡會(huì)影響一線(xiàn)人員的工作效率和滿(mǎn)意度，因此各個(gè)國(guó)家的政府都應(yīng)重視和提高基層人員的工作滿(mǎn)意度中松義郎，基層公務(wù)員流失原因調(diào)查[N]，東京日?qǐng)?bào)，2016（32）中松義郎，基層公務(wù)員流失原因調(diào)查[N]，東京日?qǐng)?bào)，2016（32）勒溫（Lewin），政府系統(tǒng)工作人員心理狀態(tài)研究調(diào)查[J]，華爾街日?qǐng)?bào)，2016國(guó)外對(duì)于人才流失問(wèn)題的研究大多集中在企業(yè)層面，對(duì)于政府機(jī)關(guān)單位的人才流失更多集中在提升工作環(huán)境和福利待遇方面，因?yàn)槲鞣降恼沃贫群驼芾眢w系與我國(guó)完全不同，文章不做概述。1.2.2國(guó)內(nèi)研究現(xiàn)狀國(guó)內(nèi)的基層公務(wù)員研究始于上世紀(jì)末期，自1978年改革開(kāi)放之后，國(guó)家對(duì)內(nèi)進(jìn)行大力改革，對(duì)于政府系統(tǒng)內(nèi)部國(guó)家推行新農(nóng)村建設(shè)和國(guó)家公務(wù)員制度，并且編制和逐漸執(zhí)行《國(guó)家公務(wù)員法》，對(duì)于系統(tǒng)內(nèi)部的人員按統(tǒng)一編成管理，并直接由財(cái)政支付工資和其他福利待遇《國(guó)家公務(wù)員法》（《國(guó)家公務(wù)員法》（2005年4月）學(xué)術(shù)界對(duì)于基層公務(wù)員的研究開(kāi)始于1990年之后，清華大學(xué)社會(huì)管理專(zhuān)業(yè)教授王世英（1995）研究指出，隨著國(guó)家開(kāi)始大力執(zhí)行“新農(nóng)村”體系建設(shè)，在建設(shè)新農(nóng)村、新農(nóng)業(yè)過(guò)程中需要更多的基層公務(wù)人員來(lái)滿(mǎn)足快速增長(zhǎng)的工作需要，同時(shí)段內(nèi)農(nóng)村地區(qū)也進(jìn)行了稅費(fèi)制度改革，確立了“多支持、少收取、簡(jiǎn)政放權(quán)”的工作方針，因此他建議設(shè)立專(zhuān)門(mén)的公務(wù)人員招聘體系和培訓(xùn)考核體系，加強(qiáng)基層工作人員的辦事效率和服務(wù)水平王世英王世英，“新農(nóng)村”建設(shè)對(duì)基層公務(wù)員造成的影響分析[J]，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究，1995（4）中國(guó)社科院人才管理研究所主任張勉（2005）認(rèn)為，國(guó)內(nèi)黨政機(jī)關(guān)在人才管理和任用制度上還不夠靈活，眾多措施限制了人才的自我發(fā)揮和創(chuàng)造能力，這是造成人才流失的原因之一，他建議國(guó)家行政部門(mén)在人才管理上借鑒企業(yè)的管理方式，簡(jiǎn)政放權(quán)、給予基層人員更多自主性和寬松度，才能提升基層公務(wù)員的工作滿(mǎn)意度，進(jìn)而減少人員流失率張勉張勉，國(guó)家錄用公務(wù)人員制度探究[N]，光明日?qǐng)?bào)，2005對(duì)于職位級(jí)別低，工作量巨大的“地板干部”（意即基層公務(wù)員），國(guó)家機(jī)關(guān)事務(wù)管理局研究員張旭明（2014）曾針對(duì)全國(guó)30多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府系統(tǒng)的187個(gè)公務(wù)員做過(guò)訪(fǎng)問(wèn)調(diào)查，對(duì)這些“地板干部”的工作狀態(tài)、生存壓力、職業(yè)滿(mǎn)意度和未來(lái)發(fā)展規(guī)劃做了詳細(xì)了解，他得出結(jié)論認(rèn)為應(yīng)從兩個(gè)層面解決該類(lèi)問(wèn)題，一是國(guó)家應(yīng)改革基層公務(wù)員的制度體系，與省級(jí)、地市級(jí)的公務(wù)員區(qū)別對(duì)待，政府財(cái)政資金應(yīng)向基層單位傾斜，二是加強(qiáng)基層人員的培訓(xùn)和激勵(lì)措施，定期組織全員素質(zhì)培訓(xùn)，并給予精神和物質(zhì)方面的獎(jiǎng)勵(lì)張旭明張旭明，國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員生存現(xiàn)狀與發(fā)展調(diào)查，2014關(guān)于人才流失問(wèn)題，個(gè)別學(xué)者從人才的選拔和聘用體系優(yōu)化方面做了解讀，山西省人力資源和社會(huì)保障廳公務(wù)員管理中心主任李揚(yáng)（2016）認(rèn)為每年組織的公務(wù)員考試制度應(yīng)加強(qiáng)對(duì)戶(hù)籍和學(xué)生條件的優(yōu)化，適當(dāng)降低對(duì)于參考標(biāo)準(zhǔn)的要求，盡量選擇當(dāng)?shù)貞?hù)籍人員并予以錄用，這樣能保障人員流失率的降低李揚(yáng)李揚(yáng)，對(duì)于公務(wù)人員錄用制度反思，2016對(duì)于降低公務(wù)員流失率給基層單位造成的積極影響，武漢大學(xué)教授李涵芳（2016）認(rèn)為這可以大幅提升政府的公信力，并且有助于推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)，對(duì)于基層公務(wù)員自身，有助于解決社會(huì)就業(yè)問(wèn)題，減少基層單位的培訓(xùn)成本和時(shí)間成本，具有重大意義李涵芳李涵芳，解決國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員流失[J]，經(jīng)濟(jì)研究2016（58）：101-103國(guó)內(nèi)的研究更多是基于我國(guó)的政治體系來(lái)進(jìn)行，具體內(nèi)容涉及人才流失的原因、人才管理現(xiàn)狀、基層公務(wù)員的生存狀態(tài)等，從微觀(guān)層面研究成果較多，缺乏在宏觀(guān)角度對(duì)體制機(jī)制進(jìn)行變革，這是國(guó)內(nèi)研究的欠缺。1.3研究方法文獻(xiàn)研究法文章在研究基層公務(wù)員流失問(wèn)題之前，參考了國(guó)內(nèi)外有關(guān)該問(wèn)題的眾多研究成果，并結(jié)合人才管理理論和政府公務(wù)員管理制度的要求進(jìn)行分析，結(jié)合呂梁市交口鎮(zhèn)的具體案例進(jìn)行分析，最后得出解決該問(wèn)題的具體辦法。案例研究法文章研究的基層公務(wù)員問(wèn)題研究具有特殊性和地域性，文章選取呂梁市交口鎮(zhèn)的實(shí)際案例作進(jìn)一步分析，有助于提高分析的科學(xué)性和合理性。呂梁市交口鎮(zhèn)位于山西省西部，屬于國(guó)家貧困地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后，基層政府責(zé)任壓力大，社會(huì)矛盾突出，以該鎮(zhèn)的公務(wù)員人才流失問(wèn)題作為具有典型性。問(wèn)卷調(diào)查法為了更加清晰、直觀(guān)的了解基層公務(wù)員的生存狀態(tài)，以及社會(huì)各界對(duì)于基層公務(wù)員的態(tài)度、評(píng)價(jià)，文章選取了數(shù)位相關(guān)人士對(duì)于跟基層公務(wù)員工作內(nèi)容相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行問(wèn)詢(xún)，并匯總結(jié)果供研究使用，并總結(jié)出一般性結(jié)論，對(duì)于全國(guó)出現(xiàn)的共同問(wèn)題有積極意義。1.4論文基本框架文章框架結(jié)構(gòu)如圖1-1所示：?jiǎn)栴}的提出問(wèn)題的提出文獻(xiàn)綜述研究背景與意義研究?jī)?nèi)容與方法理論概述國(guó)外文獻(xiàn)國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)人力資源管理理論案例分析研究結(jié)論內(nèi)外部環(huán)境分析交口鎮(zhèn)案例分析解決措施問(wèn)卷調(diào)查法推廣可能性及意義總結(jié)本文論證 圖1-1文章框架

第2章公務(wù)員相關(guān)理論的范疇2.1基層公務(wù)員相關(guān)概念2.1.1公務(wù)員公務(wù)員，全稱(chēng)為國(guó)家機(jī)關(guān)單位公務(wù)人員，一般指按照國(guó)家《公務(wù)員法》的規(guī)定和要求，通過(guò)正常的招聘渠道，參考組織考核或者遴選，被分配到國(guó)家政府或者黨政部門(mén)的工作人員。對(duì)于公務(wù)員的認(rèn)識(shí)檔案管理，由國(guó)家公務(wù)員管理局統(tǒng)一協(xié)調(diào)、計(jì)算、監(jiān)督和管理，由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)工資和其他福利待遇，并且按照國(guó)家相關(guān)法律和公務(wù)員管理?xiàng)l例的規(guī)定執(zhí)行工作任務(wù)，按期工作內(nèi)容可以劃分為行政管理、執(zhí)法崗位和技術(shù)性崗位，還可以按照單位的具體實(shí)際增設(shè)崗位，需要報(bào)請(qǐng)國(guó)家公務(wù)員管理局批準(zhǔn)，并建立人事檔案。公務(wù)員是國(guó)家或者社會(huì)中執(zhí)行管理任務(wù)、任職于政府部門(mén)的工作人員，公務(wù)員在1982年出版的《職業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》中被劃分為國(guó)家機(jī)關(guān)、黨群組織、企事業(yè)單位的負(fù)責(zé)人類(lèi)別《職業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（《職業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)》（1982版）2.1.2基層公務(wù)員基層公務(wù)員是一個(gè)相對(duì)概念，目前學(xué)術(shù)界有兩種觀(guān)點(diǎn)。一種是以縣級(jí)為基礎(chǔ)，工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單位并且有國(guó)家財(cái)政直接工資和薪金待遇的人員屬于基層公務(wù)員；另一種是以地廳為基礎(chǔ)，包括縣級(jí)及以下政府單位的工作人員。國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界認(rèn)可較廣泛的是：基層公務(wù)員是指公務(wù)員隊(duì)伍中，工作單位分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、偏遠(yuǎn)地區(qū)和邊境線(xiàn)附近，遠(yuǎn)離城市等人口密集地區(qū)，并且直接參與一線(xiàn)工作內(nèi)容的科級(jí)及以下公務(wù)員群體。公務(wù)員是政府體制的神經(jīng)末梢，是最終的權(quán)力執(zhí)行者，對(duì)于國(guó)內(nèi)基層治理意義重大。按照國(guó)家公務(wù)員管理局公布的《國(guó)家公務(wù)員群體調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》顯示，截止到2016年年末，國(guó)家公務(wù)員群體約有799.3萬(wàn)人，基層公務(wù)員占據(jù)大多數(shù)，約有539萬(wàn)人，基層公務(wù)員大多分布在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)單位，主要從事的部門(mén)有國(guó)家黨政機(jī)關(guān)、人大辦事處、公檢法機(jī)關(guān)、政協(xié)會(huì)議和民主黨派組織內(nèi)《國(guó)家公務(wù)員群體調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》《國(guó)家公務(wù)員群體調(diào)查統(tǒng)計(jì)報(bào)告》，2016年12月基層公務(wù)員是我國(guó)公務(wù)員體系的重要組成部分，尤其是發(fā)揮政府的服務(wù)職能、解決和處理民眾的基本生活問(wèn)題方面具有不可替代的作用，各個(gè)國(guó)家都十分重視基層政府部門(mén)的工作，將完善和改革基層政務(wù)體系放在突出位置。“上面千條線(xiàn)，底下一根針”，這句話(huà)充分說(shuō)明了基層公務(wù)員的工作千頭萬(wàn)緒，事情不僅多而且繁雜。我國(guó)于2015年6月推行的“簡(jiǎn)政放權(quán)”改革中將基層職能部門(mén)擺在了更加突出的位置，其重要性不言而喻2014年國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議記錄，2014年2014年國(guó)務(wù)院第一次常務(wù)會(huì)議記錄，2014年2.1.3基層公務(wù)員流失基層公務(wù)員的流失分為流動(dòng)和離職兩個(gè)方面，公務(wù)員流失按照眾多學(xué)者的定義為基層流動(dòng)到其他部門(mén)、企業(yè)或者事業(yè)單位，對(duì)于流失的公務(wù)員群體，既有可能仍在國(guó)家公務(wù)員系統(tǒng)之內(nèi)，屬于平級(jí)、越級(jí)調(diào)動(dòng)，也有可能主動(dòng)離職，也就是失去公務(wù)員系統(tǒng)內(nèi)部的編制和崗位。按人員流失的動(dòng)機(jī)，可以分為主動(dòng)流失和被動(dòng)流失，主動(dòng)流失是指基層公務(wù)員群體獲得自認(rèn)為更好的工作機(jī)會(huì)、升學(xué)再造或者出國(guó)等原因，主動(dòng)向人事部門(mén)提出辭職請(qǐng)求，被動(dòng)流失是指公務(wù)員在工作過(guò)程中因?yàn)楣ぷ魇д`、違反法律、組織調(diào)派等原因，造成離開(kāi)原有崗位的情況。因此，從這個(gè)角度分析，部分基層公務(wù)員離職并不一定對(duì)于政府單位造成影響。從組織管理角度所認(rèn)為的“流失”，是指與組織基本價(jià)值觀(guān)不相符，因?yàn)閭€(gè)人或者外界原因造成人員流動(dòng)的現(xiàn)象，從價(jià)值判斷來(lái)講，一般的人員流失會(huì)對(duì)企業(yè)或者政府機(jī)構(gòu)的工作造成影響，這個(gè)層面表明員工流失是消極現(xiàn)象，文章研究的基層公務(wù)員人才流失問(wèn)題正是基于這一層含義。另外按照國(guó)家《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》的規(guī)定，基層公務(wù)人員的一般任職年限為5年，因此文章研究的公務(wù)員流失問(wèn)題是針對(duì)工作年限在5年以?xún)?nèi)的人員《國(guó)家公務(wù)員《國(guó)家公務(wù)員暫行條例》（1993版）2.2馬斯洛需求理論在19世紀(jì)初期，關(guān)于人的需求方面和需要內(nèi)容不斷有學(xué)者提出自身的理論，當(dāng)時(shí)工業(yè)革命正火熱進(jìn)行，人們的物質(zhì)生活越來(lái)越得到滿(mǎn)足，而對(duì)于精神層面的滿(mǎn)足卻甚少，學(xué)術(shù)界也曾討論過(guò)該類(lèi)問(wèn)題，并對(duì)這些需求進(jìn)行了具體劃分。美國(guó)社會(huì)和心理學(xué)家穆罕默德.馬斯洛正是在前人研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合五種以上的相關(guān)理論提出了“馬斯洛需求層次理論”，這一理論認(rèn)為人類(lèi)按需求的內(nèi)容和等級(jí)可以劃分為五個(gè)層次：1.生存需要（食物。水和其他必要條件）；2.身體和心理的安全需要；3.情感需求（精神需求）；4.受尊重的需要（被他人尊重）；5.自我價(jià)值實(shí)現(xiàn)的需要（對(duì)社會(huì)的貢獻(xiàn)）。自我實(shí)現(xiàn)自我實(shí)現(xiàn)生存需要安全需要情感需要受尊重的需要生存需要安全需要情感需要受尊重的需要 圖2-1馬斯洛需求層次理論按照馬斯洛的理論，人的五種需求基本是按照最低級(jí)向高級(jí)進(jìn)發(fā)，個(gè)別情況下可以越級(jí)滿(mǎn)足，這也取決于個(gè)人的努力程度、社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和組織體系的建設(shè)完善程度。對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的基本需求，完全符合馬斯洛提出的需求的五個(gè)層次，從生存、發(fā)展、認(rèn)可程度和職業(yè)規(guī)劃角度都需要滿(mǎn)足，并且一般是按照低級(jí)向高級(jí)需求層次發(fā)展，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員的激勵(lì)制度也可以圍繞五個(gè)層次來(lái)進(jìn)行。不同行業(yè)即使工作屬性不同，但對(duì)于工作和社會(huì)的需求是一樣的，根據(jù)馬斯洛需求層次理論的概念，基層公務(wù)員也具有生存、安全、情感、受尊重和自我實(shí)現(xiàn)的需要，這對(duì)于研究基層公務(wù)員流失具有借鑒意義。2.3期望理論在二十世紀(jì)末期，西方資本主義制度下的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入快速發(fā)展階段，企業(yè)管理和生產(chǎn)效率也有了很大提高，針對(duì)實(shí)際生產(chǎn)中的這些情況，學(xué)術(shù)界開(kāi)始討論企業(yè)和政府組織內(nèi)部員工的內(nèi)在需要理論。他們分別從企業(yè)的培訓(xùn)、考核、期望度和職業(yè)發(fā)展規(guī)劃角度提出了自己的想法。1975年，美國(guó)心理學(xué)專(zhuān)家邁克爾·比爾在其發(fā)表的著作《員工激勵(lì)理論》中提出了期望理論觀(guān)點(diǎn)。該觀(guān)點(diǎn)圍繞員工的工作能力、期望、獎(jiǎng)勵(lì)、員工價(jià)值目標(biāo)等角度，尋找這幾個(gè)重要因素之間的密切聯(lián)系，進(jìn)而提出了基于員工內(nèi)在需求的期望理論。在假設(shè)員工都為經(jīng)濟(jì)理性人的前提下，他得出結(jié)論，更高的難度和相應(yīng)的激勵(lì)措施往往能夠激發(fā)員工的潛能，提升員工幸福感，并且獲得員工的信任；而難度較低，福利待遇差的任務(wù)往往使員工的存在感和滿(mǎn)足感大大降低，這是造成員工流失的原因之一。因此對(duì)于基層公務(wù)員管理的啟示是，在選拔和錄用基層公務(wù)員的過(guò)程中應(yīng)重視員工的需求，既要設(shè)置有難度的工作任務(wù)，又要在福利待遇方面相配套，這樣才能保證員工的正常使用。2.4職業(yè)倦怠理論職業(yè)倦怠，指?jìng)€(gè)體在工作重壓下產(chǎn)生的身心疲勞與耗竭的狀態(tài)。這和肉體的疲倦勞累不同,它緣自心理的疲乏。縱觀(guān)身邊從事公務(wù)員朋友都不同程度的有職業(yè)倦怠現(xiàn)象。職業(yè)倦怠在各行各業(yè)都會(huì)出現(xiàn)，職業(yè)不同從業(yè)人員表現(xiàn)出的具體倦怠程度不同，這需要根據(jù)職業(yè)屬性和工作強(qiáng)度、內(nèi)容等決定。按照美國(guó)科學(xué)家StephenP.的測(cè)算，社會(huì)不同職業(yè)中政府管理部門(mén)、服務(wù)行業(yè)和銷(xiāo)售人員的倦怠程度排名最靠前。他分析認(rèn)為，職業(yè)壓力、重復(fù)程度和工作內(nèi)容決定了一項(xiàng)工作所帶來(lái)的人員的倦怠程度。基層公務(wù)員是黨和國(guó)家政策的具體實(shí)施者，起著橋梁紐帶的作用。政府轉(zhuǎn)型和構(gòu)建社會(huì)主義和諧以及實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興夢(mèng)都對(duì)基層公務(wù)員提出了更高的要求，基層公務(wù)員職業(yè)倦怠的問(wèn)題成為當(dāng)前要面對(duì)和解決的問(wèn)題。基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀—以呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例3.1我國(guó)基層公務(wù)員現(xiàn)狀（一）基本概況截止到2016年年末，國(guó)家基層公務(wù)員人數(shù)為539.3萬(wàn)人，約占全國(guó)公務(wù)員群體總數(shù)的67.5%，這樣數(shù)值近年來(lái)呈現(xiàn)出擴(kuò)大的趨勢(shì)，一方面是因?yàn)榻陙?lái)國(guó)家推出了大量面向基層、農(nóng)村和社區(qū)的方針政策，這些措施的落實(shí)需要大量的基層一線(xiàn)人員操作和實(shí)踐。這就造成每年的公務(wù)員考試基層崗位占絕大多數(shù)。古語(yǔ)云：“宰相必起于州部，猛將必發(fā)于卒伍。”毋庸置疑，基層是人才成長(zhǎng)的沃土。干部從基層選拔、在基層成長(zhǎng)、到基層培養(yǎng)，是我們一貫的用人方針。只有經(jīng)過(guò)基層的充分磨礪，才能逐漸成長(zhǎng)為人民需要的好干部。另一方面，如果說(shuō)基層政府是國(guó)家治理體系的神經(jīng)末梢，那么基層公務(wù)員就是一個(gè)個(gè)細(xì)胞。他們?cè)鶎樱亲罱咏罕姷墓珯?quán)力行使者，深刻影響著中國(guó)基層治理的現(xiàn)狀和未來(lái)。對(duì)于老百姓來(lái)說(shuō)，在日常的生活中所接觸的也大多是基層干部。后者的一言一行，很大程度上決定了老百姓對(duì)于政府的認(rèn)同度。但是，對(duì)于剛剛踏入基層的年輕人而言，基層也是問(wèn)題最復(fù)雜、任務(wù)最繁重、待遇最差、級(jí)別最低的地方。理想的高遠(yuǎn)與現(xiàn)實(shí)存在較大差距、24小時(shí)隨時(shí)待命的高負(fù)荷工作，讓不少年輕基層干部產(chǎn)生極大落差，進(jìn)而喪失信心。國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀從全國(guó)范圍內(nèi)來(lái)看，基層公務(wù)員流失問(wèn)題普遍較為嚴(yán)重，尤其在我國(guó)中西部地區(qū)最為嚴(yán)重，在新疆、甘肅、西藏等地區(qū)甚至出現(xiàn)人員缺失率超過(guò)80%的現(xiàn)象，極大影響了政府部門(mén)的行政效能。目前國(guó)內(nèi)的基層公務(wù)員群體表現(xiàn)出以下特征：（1）數(shù)量龐大卻人均不足。雖然目前國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員人數(shù)占國(guó)內(nèi)公務(wù)員總?cè)藬?shù)的60%以上，但是從具體的情況來(lái)看，扣除鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)有企業(yè)人員、事業(yè)單位人員和機(jī)關(guān)勤務(wù)人員，職能部門(mén)公務(wù)員人數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于60%的比例，這就造成了總數(shù)龐大，辦事人員空缺的情況。世界范圍內(nèi)來(lái)看，目前我國(guó)公務(wù)人員與民眾之比為1:193（2016年數(shù)據(jù)），而同屬發(fā)展中國(guó)家的印度為1:113；美國(guó)為1:83；英國(guó)為1:101；巴西為1:132；世界平均水平為1:148。上述數(shù)據(jù)表明國(guó)內(nèi)公務(wù)員與民眾之比遠(yuǎn)低于國(guó)際平均水平，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比更是差距明顯，在當(dāng)前國(guó)內(nèi)行政效率和行政自動(dòng)化、系統(tǒng)化仍比較落后的情況下，人員配備少勢(shì)必會(huì)影響服務(wù)質(zhì)量。我國(guó)基層政務(wù)體系包括綜治辦、黨政部門(mén)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展辦公室、城鄉(xiāng)建設(shè)辦和社會(huì)辦等職能部門(mén)，另外還包括婦聯(lián)、人大和共青團(tuán)委等黨群體系，此外還包括劃片管轄的工商所、公安派出所等管理部門(mén)，職能部門(mén)齊全并且管轄人口眾多，與縣級(jí)及以上政府部門(mén)相比，基層公務(wù)人員內(nèi)部分工不明確，“一崗多職”和“一人多用”現(xiàn)象普遍。自2015年簡(jiǎn)政放權(quán)以來(lái)，國(guó)家公務(wù)員管理部門(mén)開(kāi)始嚴(yán)格控制編制數(shù)量，實(shí)行“精兵簡(jiǎn)政”，缺失人員需要上報(bào)給省級(jí)人力和社會(huì)保障廳批準(zhǔn)，并參加全國(guó)統(tǒng)一選拔考試，這一過(guò)程繁瑣且漫長(zhǎng)，因此許多地方便根據(jù)崗位需要自行招聘事業(yè)單位人員或者合同制人員，以此彌補(bǔ)崗位人員空缺。但這一措施僅能緩解燃眉之急，不是長(zhǎng)久之計(jì)。（2）基層公務(wù)員中90%以上是科員及以下級(jí)別。按照光明日?qǐng)?bào)的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)基層公務(wù)員從科員升遷至縣處級(jí)干部的比例僅為4.9%，從縣級(jí)升遷至廳局級(jí)的更是低至1.02%，按全國(guó)目前省部級(jí)官員人數(shù)3200人來(lái)算，從基層公務(wù)員升遷至省部級(jí)的概率為2.1%，剩余97.9%的基層公務(wù)員僅能在職業(yè)生涯后期升遷至縣級(jí)或者副處級(jí)。剛畢業(yè)具有遠(yuǎn)大理想和崇高目標(biāo)的大學(xué)生而言，升遷希望及其渺茫的未來(lái)職業(yè)生涯勢(shì)必會(huì)打擊基層公務(wù)人員的積極性，甚至有可能影響正常的工作和積極性。（3）日常考核和嚴(yán)格監(jiān)管使得基層公務(wù)人員面臨更大的職業(yè)壓力。基層公務(wù)員分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)一般掌握審批權(quán)、人事組織權(quán)、資源調(diào)配權(quán)和財(cái)政權(quán)，而非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)則負(fù)責(zé)具體事務(wù)的實(shí)施和日常事務(wù)的開(kāi)展。就具體內(nèi)容而言，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)工作人員工作內(nèi)容更加瑣碎、重復(fù)性強(qiáng)，直接面對(duì)群眾處理各種生活問(wèn)題和社會(huì)矛盾，工作壓力較大。以離市石區(qū)基層公務(wù)員的工作內(nèi)容為例，開(kāi)會(huì)、申報(bào)材料、審批和實(shí)地調(diào)查走訪(fǎng)花費(fèi)了大量時(shí)間，留給公務(wù)人員處理分內(nèi)事務(wù)的時(shí)間少之又少，增大了基層公務(wù)員的壓力。基層事務(wù)中多實(shí)行“一票否決制”，即涉及社會(huì)治安、維穩(wěn)、食品安全、上訪(fǎng)及重大群體性事件時(shí)，上級(jí)部門(mén)會(huì)根據(jù)事件性質(zhì)和責(zé)任歸屬進(jìn)行警告、通報(bào)批評(píng)甚至開(kāi)除等處分。目前國(guó)內(nèi)正處于社會(huì)深度變革時(shí)期，各項(xiàng)矛盾突出，處理不好有可能引發(fā)更大影響，因此基層公務(wù)員群體較容易出現(xiàn)“群體性焦慮”。（4）基層政府部門(mén)面臨結(jié)構(gòu)性失衡和轉(zhuǎn)型緩慢的問(wèn)題。我國(guó)政府系統(tǒng)內(nèi)部工作人員一般分為綜合管理類(lèi)、行政執(zhí)法類(lèi)和專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗三類(lèi)，以目前形勢(shì)來(lái)看，行政執(zhí)法類(lèi)人員占公務(wù)員總?cè)藬?shù)的45%以上，其余兩類(lèi)人員占比較少。在當(dāng)前國(guó)內(nèi)政府部門(mén)向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，具有專(zhuān)業(yè)技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)技人員和管理人員急缺，這種結(jié)構(gòu)性失衡直接影響國(guó)家政府職能的轉(zhuǎn)變。結(jié)構(gòu)性失衡的另一表現(xiàn)是年齡、性別和學(xué)歷結(jié)構(gòu)的失衡。以呂梁市離石區(qū)為例，該地區(qū)基層公務(wù)員中男性約占62%以上；年齡普遍集中在18-30歲，約占總?cè)藬?shù)的58%以上，現(xiàn)有公務(wù)人員中，本科以下學(xué)歷約占41%，本科學(xué)歷占到54.7%，研究生及以上學(xué)歷僅占到4.3%，學(xué)歷結(jié)構(gòu)偏低，影響政府部門(mén)辦事的專(zhuān)業(yè)性和決策的科學(xué)性。基層政府部門(mén)面臨的另一問(wèn)題是改革轉(zhuǎn)型緩慢，我國(guó)政府體系層級(jí)分明、制度嚴(yán)明，任何政策方針的落實(shí)都需要層層推進(jìn)，逐步實(shí)施。而基層政府部門(mén)由于層級(jí)較低、各項(xiàng)政策改革周期長(zhǎng)，進(jìn)展緩慢，這也是多數(shù)情況下基層政府改革力度小、效果不佳的原因之一。3.2呂梁市離石區(qū)基層公務(wù)員概況文章對(duì)于交口鎮(zhèn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、政治和文化社會(huì)建設(shè)的概況做具體分析，這些外部因素是影響基層公務(wù)員工作內(nèi)容、工作滿(mǎn)意度和離職率的重要影響因素，為后文的具體分析提供鋪墊。選擇離石區(qū)交口鎮(zhèn)是因?yàn)樵撴?zhèn)距離離石區(qū)較近，是典型的中部地區(qū)偏遠(yuǎn)山區(qū)，屬于經(jīng)濟(jì)較落后地區(qū)，本地區(qū)社會(huì)基本面齊全、基層公務(wù)員流失問(wèn)題嚴(yán)重，以該地區(qū)為例進(jìn)行分析具有典型性和代表性。3.2.1交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員服務(wù)對(duì)象交口街道辦位于離石城西南5公里，總國(guó)土面積25.93平方公里，西與柳林縣相接，南與中陽(yáng)縣毗鄰，為三川河匯流，三縣交界之處，古為晉西咽喉，故名交口。轄區(qū)總?cè)丝?6102人，總戶(hù)數(shù)6529戶(hù)。交口鎮(zhèn)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展勢(shì)態(tài)良好，在整個(gè)離石地區(qū)多次被評(píng)為“離石區(qū)先進(jìn)工作集體”，獲得過(guò)多次市級(jí)文明稱(chēng)號(hào)，在黨政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)下充分調(diào)動(dòng)了群眾的生產(chǎn)積極性，也是黨的各項(xiàng)惠民政策落到實(shí)處，在新時(shí)期、新階段，交口鎮(zhèn)僅僅圍繞黨的“十八大”會(huì)議精神，繼續(xù)深化改革，推動(dòng)政府部門(mén)工作落到實(shí)處。交口鎮(zhèn)全鎮(zhèn)目前擁有公務(wù)人員1028人，分布在全鎮(zhèn)社會(huì)綜治辦、經(jīng)濟(jì)辦、維穩(wěn)辦、黨政部門(mén)和其他職能部門(mén)，共分為政府體系和黨群體系，適當(dāng)落實(shí)各項(xiàng)政策的中堅(jiān)力量。保持公務(wù)人員群體的穩(wěn)定性和持續(xù)性是未來(lái)一段時(shí)期內(nèi)該鎮(zhèn)政府工作的重點(diǎn)，是直接關(guān)系到當(dāng)?shù)匕l(fā)展大局和社會(huì)穩(wěn)定的重要工作。（一）服務(wù)人群交口鎮(zhèn)所屬自然村和該鎮(zhèn)常住人員多為農(nóng)業(yè)戶(hù)口人員，基層公務(wù)人員服務(wù)的對(duì)象基本為本鄉(xiāng)鎮(zhèn)常住居民和外來(lái)常住居民，其工作職責(zé)包括了解和掌握本地人口的基本信息（姓名、性別、年齡、婚否等）、生活生產(chǎn)信息以及與外界聯(lián)系等，對(duì)于重點(diǎn)關(guān)注人群還需掌握其基本動(dòng)向、思想動(dòng)態(tài)和活動(dòng)狀況。一般按照分片管轄的原則，3名公務(wù)人員管轄一個(gè)村落。除此之外，公務(wù)人員還需要整理本鎮(zhèn)轄區(qū)人口的子女、就學(xué)、戶(hù)口外遷等事宜。表3-12007年——2016年交口街道辦農(nóng)業(yè)人口數(shù)量年份總?cè)丝趹?hù)數(shù)（戶(hù)）男（人）女（人）2007127983641665561432008128423772667861642009131173951682162962010133163967692463922011131354092683063052012132754200690363722013146184584760170172014149674702778371842015152014660790572962016149305413781371772016年末，轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝?9049人，其中常住人口15749人，農(nóng)業(yè)人口14930人，另有流動(dòng)人口3300人。總?cè)丝谥校行?763人，占51.25％；女性9286人，占48.75％。總?cè)丝谥校詽h族為主，少數(shù)民族寥寥無(wú)幾，有朝鮮族、傈僳族、滿(mǎn)族等民族。（二）服務(wù)企業(yè)群體該鎮(zhèn)公務(wù)人員還承擔(dān)管理本地區(qū)企業(yè)，擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展規(guī)模，吸納更多勞動(dòng)力的任務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)普遍技術(shù)含量不高、規(guī)模較小、管理不善，因此基層公務(wù)人員努力幫助企業(yè)管理人員實(shí)現(xiàn)增加規(guī)模、提升效益的任務(wù)。交口街道辦是離石區(qū)重要的工業(yè)生產(chǎn)基地，初步形成了以煤炭挖掘、加工機(jī)械加工、建筑材料為主的工業(yè)體系。2016年，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)3家，500余人，工業(yè)生產(chǎn)總值59784.8萬(wàn)元，實(shí)現(xiàn)工業(yè)增加值7462萬(wàn)元，比上年增加34％。國(guó)家近年來(lái)大力鼓勵(lì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民興辦企業(yè)，利用當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品和優(yōu)勢(shì)資源進(jìn)行生產(chǎn)建設(shè)，大力提升農(nóng)戶(hù)經(jīng)濟(jì)收入，提高居民人均收入。基層公務(wù)員在這其中扮演政策傳達(dá)和執(zhí)行的任務(wù)，對(duì)于各項(xiàng)優(yōu)惠政策的執(zhí)行直接關(guān)系到國(guó)家“支農(nóng)惠農(nóng)”政策的成功與否。（三）服務(wù)商業(yè)對(duì)象2011年末共有商業(yè)網(wǎng)點(diǎn)280個(gè)，職工450人；已成為市級(jí)汽車(chē)銷(xiāo)售、建筑機(jī)械銷(xiāo)售等專(zhuān)業(yè)交易市場(chǎng)和商品集散地。2012年共有汽車(chē)銷(xiāo)售4S店20個(gè)，銷(xiāo)售汽車(chē)及大型機(jī)械店15個(gè)，2011年社會(huì)商品零售總額達(dá)54773萬(wàn)元，比上年增長(zhǎng)27%。集貿(mào)市場(chǎng)1個(gè)，建筑面積7．12萬(wàn)平方米，擁有494個(gè)商業(yè)門(mén)店。由群眾集資300萬(wàn)元，于1991年9月26日動(dòng)工，1993年10月竣工，每年農(nóng)歷10月初l至15日舉辦離石縣物資交流大會(huì)，市場(chǎng)內(nèi)有國(guó)營(yíng)、集體、個(gè)體商業(yè)1000余戶(hù)，年總成交額達(dá)525萬(wàn)元。3.2.2交口鎮(zhèn)基層政府工作人員的主要工作內(nèi)容交口鎮(zhèn)基層公務(wù)人員隸屬于本地區(qū)政府職能部門(mén)和上級(jí)機(jī)構(gòu)外派至本地區(qū)的工作人員，工作內(nèi)容基本針對(duì)本地區(qū)群眾和經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)活動(dòng)。作為呂梁地區(qū)的主要管理部門(mén)，交口鎮(zhèn)政府部門(mén)主要負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)、政治建設(shè)、黨政廉政建設(shè)、治安管理、安全消防和文化體育建設(shè)，其管理內(nèi)容涉及當(dāng)?shù)毓ぷ鞯姆椒矫婷妫瑢?duì)于發(fā)展和穩(wěn)定大局具有直接責(zé)任。（一）組織建設(shè)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)由于得天獨(dú)厚的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，曾經(jīng)的交口商賈云集，經(jīng)濟(jì)繁榮，早在20多年前交口商業(yè)街就被時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理溫家寶同志視察時(shí)贊稱(chēng)“北方農(nóng)民城”，可由于近年來(lái)，市、區(qū)北（北城區(qū)）擴(kuò)東（東城區(qū)）進(jìn)，向南發(fā)展勢(shì)頭減慢，城市基礎(chǔ)配套設(shè)施滯后，加之干部進(jìn)取心不足，交口昔日輝煌不再。其存在的問(wèn)題還有城市基礎(chǔ)配套設(shè)施滯后，嚴(yán)重制約交口發(fā)展，影響群眾生產(chǎn)生活，群眾反映強(qiáng)烈。處理群眾的信訪(fǎng)工作作為一個(gè)典型的城郊街道，隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，各種利益矛盾凸顯，交口近年來(lái)信訪(fǎng)壓力陡增，信訪(fǎng)總量總處于高位運(yùn)行。可以說(shuō)，街道中心工作的三分之一以上圍繞信訪(fǎng)問(wèn)題。我街道整體信訪(fǎng)形勢(shì)是，個(gè)體訪(fǎng)多，集體訪(fǎng)少。突出問(wèn)題主要存在于：干群矛盾突出；因征地、拆遷、安置、鄰里土地糾紛等引發(fā)的信訪(fǎng)矛盾突出；市政工程遺留問(wèn)題突出；要求解決生活困難矛盾突出；涉法涉訴信訪(fǎng)矛盾突出。因此，基層公務(wù)員接訪(fǎng)壓力大，一面是說(shuō)走就走的上訪(fǎng)，一面是煞費(fèi)苦心的接訪(fǎng)，基層干部疲憊不堪；涉法涉訴案件納入不到法治軌道解決，群眾信訪(fǎng)不信法，如何運(yùn)用法治思維和法治方式化解矛盾缺乏制度保障。組織進(jìn)行基層黨組織建設(shè)一是通過(guò)落實(shí)黨建工作責(zé)任制、加強(qiáng)民主集中制、堅(jiān)持班子成員率先垂范等，搞好街道黨工委自身班子建設(shè)；二是通過(guò)抓黨員干部素質(zhì)提升、抓后進(jìn)村轉(zhuǎn)化升級(jí)、引深網(wǎng)格化管理模式等，進(jìn)一步強(qiáng)化農(nóng)村支部建設(shè)。存在問(wèn)題：街道領(lǐng)導(dǎo)班子主要是黨建工作與具體業(yè)務(wù)工作結(jié)合不夠密切，重業(yè)務(wù)輕黨建的現(xiàn)象存在；農(nóng)村黨支部主要是部分黨組織戰(zhàn)斗力不強(qiáng)、凝聚力不強(qiáng)，山上村陣地建設(shè)還很薄弱，部分黨員干部做好新形勢(shì)下群眾工作能力差、服務(wù)意識(shí)弱。黨風(fēng)廉政建設(shè)任務(wù)黨建方面：全街道共有14個(gè)行政村，14個(gè)農(nóng)村黨支部，1個(gè)企業(yè)支部，1個(gè)老干支部，1個(gè)聯(lián)合支部，1個(gè)機(jī)關(guān)支部，1個(gè)教工支部，3個(gè)非公企業(yè)黨支部（山西大昌瑞升汽車(chē)銷(xiāo)售服務(wù)有限公司黨支部、呂梁聚富商貿(mào)有限公司黨支部、呂梁順達(dá)汽車(chē)貿(mào)易有限公司黨支部）。交口街道辦自1953年成立以來(lái)，已經(jīng)歷半個(gè)世紀(jì)的歲月。60年來(lái)，交口街道辦的黨政管理機(jī)構(gòu)從簡(jiǎn)略到健全，各項(xiàng)管理機(jī)能漸趨完善。2011年末，交口街道辦設(shè)有中國(guó)共產(chǎn)黨交口街道辦委員會(huì)、交口街道辦人民代表大會(huì)、交口街道辦人民政府三大領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)構(gòu)。2015年，被市委命名的五星級(jí)黨支部有2個(gè)（交口村、喬家塔村），被區(qū)委命名的四星級(jí)黨支部3個(gè)（岐?jiǎng)t溝村、王家塔村、蘆則峁村）；全街道共有農(nóng)村黨員425名，機(jī)關(guān)黨員130名，非公企業(yè)黨員38名。交口街道辦設(shè)黨政綜合辦公室，轄經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展辦公室、計(jì)生辦公室、獸醫(yī)院、財(cái)經(jīng)統(tǒng)計(jì)中心、文化事業(yè)服務(wù)中心、企業(yè)服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)開(kāi)發(fā)中心和農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)中心八個(gè)具體行使行政管理權(quán)限的職能部門(mén)。基層治理中法制觀(guān)念缺失，一些村干部仍存在“法律管不到，不撈白不撈”思想，成了基層治理的病原體，甚至成為觸發(fā)集體上訪(fǎng)、群體事件的火藥桶。還有一小部分干部，依舊大吃大喝，蠶食群眾惠農(nóng)資金，甚至鯨吞土地補(bǔ)償款、出讓金，群眾反映強(qiáng)烈，有的已經(jīng)身陷囹圄。權(quán)力失去監(jiān)督和制衡是根本原因，如何用法治方式和制度手段管住村官的絕對(duì)權(quán)力，是當(dāng)前基層亟需解決的難題。3.3采用問(wèn)卷調(diào)查法研究呂梁市交口鎮(zhèn)基層公務(wù)員流失現(xiàn)狀本章根據(jù)第二章提出的基層公務(wù)人員的工作內(nèi)外部環(huán)境和具體工作內(nèi)容，按照問(wèn)卷調(diào)查法的一般設(shè)計(jì)和組織流程進(jìn)行安排，從流程設(shè)計(jì)、組織調(diào)查和調(diào)查結(jié)果評(píng)估方面進(jìn)行具體設(shè)置，保證問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程在合理、有效地程序下進(jìn)行。文章搜集了離石區(qū)交口鎮(zhèn)近年來(lái)的公務(wù)員錄用情況及流失率情況，并做了如下匯總：表3-1呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)2012年-2016年公務(wù)員流失情況（單位：人）2012年2013年2014年2015年2016年新錄用公務(wù)員人數(shù)1723232631當(dāng)年流失公務(wù)員情況67101415流失率18.3%19.4%21.3%19.2%18.9%（數(shù)據(jù)來(lái)源于呂梁地區(qū)公務(wù)員管理局）從表3-1中可以看出呂梁市離石區(qū)交口鎮(zhèn)近年來(lái)基層公務(wù)員的流失占比較高，高于全國(guó)的平均水平（13.3%），這一方面有當(dāng)?shù)刈匀画h(huán)境惡劣、待遇水平不盡如人意的原因，另一方面主要是基層公務(wù)員自身?yè)駱I(yè)觀(guān)念和心理落差等方面的原因?qū)е拢C合分析該地區(qū)公務(wù)員流失問(wèn)題需從公務(wù)員管理內(nèi)外部環(huán)境等方面出發(fā)，找出解決辦法。對(duì)于解決該地區(qū)基層公務(wù)員流失可以依據(jù)當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)土人情和黨中央、國(guó)務(wù)院頒布的有關(guān)公務(wù)人員管理?xiàng)l例進(jìn)行適度創(chuàng)新，在合法、合理、合情的基礎(chǔ)上準(zhǔn)確實(shí)施。3.3.1問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)原則（一）完備性原則問(wèn)卷調(diào)查的目的在于對(duì)被調(diào)查人員關(guān)于調(diào)查內(nèi)容的觀(guān)點(diǎn)、態(tài)度和建議，具體到本篇文章，問(wèn)卷調(diào)查主要是了解基層公務(wù)人員的工作期望、薪資待遇、工作環(huán)境、人際關(guān)系以及社會(huì)各界對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍的評(píng)價(jià)和意見(jiàn)，廣泛搜集不同人員、不同級(jí)別和區(qū)域的人員，保證所搜集信息具有廣泛性和真實(shí)性。另外調(diào)查訪(fǎng)問(wèn)的人群、地區(qū)和層級(jí)應(yīng)盡量涉及到所有層面，這是因?yàn)榱?chǎng)不同，對(duì)待問(wèn)題的看大也不盡相同。層次性原則層次性原則是指所要調(diào)查的對(duì)象和內(nèi)容應(yīng)按照不同的重要性分別設(shè)立不同的權(quán)重，指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)分別設(shè)立、各有輕重，這也是提高問(wèn)卷調(diào)查科學(xué)性的重要工作。在對(duì)基層公務(wù)員的問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中需要對(duì)不同年齡、不同崗位、不同級(jí)別和不同地區(qū)的人群進(jìn)行訪(fǎng)問(wèn)，訪(fǎng)問(wèn)對(duì)象不僅包括公務(wù)員群體，還應(yīng)該包括專(zhuān)家學(xué)者、基層群眾和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，爭(zhēng)取多方面、全角度了解基層公務(wù)員生存現(xiàn)狀和流失原因，做到統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的廣泛、合理。定性與定量向統(tǒng)一原則問(wèn)卷調(diào)查不僅涉及到打分項(xiàng)目，還包括一些訪(fǎng)談性?xún)?nèi)容，例如基層公務(wù)員的期望值，對(duì)工作環(huán)境的要求，發(fā)現(xiàn)的政府單位的具體問(wèn)題等，定量指標(biāo)是指運(yùn)用科學(xué)的公式運(yùn)算和準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐，用直觀(guān)的數(shù)額或者比率來(lái)表示基層公務(wù)員的在職率、流失率和流失原因等問(wèn)題。以上三個(gè)原則是問(wèn)卷調(diào)查法在設(shè)計(jì)之前、調(diào)查過(guò)程中和調(diào)查結(jié)果分析過(guò)程中缺一不可的重要因素，直接決定了本次問(wèn)卷調(diào)查的成果和結(jié)論的正確性，所以在使用中應(yīng)該堅(jiān)持“統(tǒng)籌兼顧，分清主次”的原則，當(dāng)其中的各項(xiàng)原則之間發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)照顧主要原則，科學(xué)的分析評(píng)價(jià)體系至關(guān)重要。3.3.2問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)過(guò)程（一）調(diào)查目標(biāo)本次問(wèn)卷調(diào)查的目標(biāo)是了解社會(huì)各界人士對(duì)于基層公務(wù)員流失問(wèn)題的看法和原因分析，并結(jié)合文章研究的具體內(nèi)容設(shè)計(jì)問(wèn)卷調(diào)查項(xiàng)目，項(xiàng)目設(shè)計(jì)應(yīng)遵循完備性、科學(xué)性和一致性的原則。問(wèn)卷調(diào)查法是國(guó)際上通用的對(duì)于涉及面廣、人員覆蓋率高和影響力大的民生類(lèi)問(wèn)題，尤其是公共管理層面和需要集思廣益的重大性問(wèn)題適宜采用問(wèn)卷調(diào)查方法。對(duì)于基層公務(wù)員的流失問(wèn)題是國(guó)內(nèi)基層政府單位面臨的普遍性問(wèn)題，解決好這一類(lèi)問(wèn)題，對(duì)于執(zhí)政能力建設(shè)、黨的形象維護(hù)和保證人民群眾生活穩(wěn)定富足具有重要意義。（二）被調(diào)查對(duì)象的選擇被調(diào)查對(duì)象的選擇對(duì)于調(diào)查結(jié)果的影響重大。但是，受到主客觀(guān)因素的影響，例如知識(shí)狀況、實(shí)踐水平、行業(yè)道德等，調(diào)查者的反饋也不盡相同。如何才能得到科學(xué)、公正的風(fēng)險(xiǎn)結(jié)果，就需要選擇具有獨(dú)立判斷能力、思想道德高尚、具有一定專(zhuān)業(yè)知識(shí)的人員，除此之外，還要參考被調(diào)查者是否具有廣泛的代表性，所以可以從以下幾點(diǎn)考慮：1.公務(wù)員群體，公務(wù)員群體作為最直接的當(dāng)事人，對(duì)于政府部門(mén)內(nèi)部的運(yùn)作流程、工作環(huán)境和待遇、評(píng)價(jià)體系最為了解，因此從公務(wù)員群體中選取被調(diào)查對(duì)象是問(wèn)卷調(diào)查的重要內(nèi)容；2.社會(huì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、心理學(xué)方面專(zhuān)家，專(zhuān)家往往在某一領(lǐng)域具有深厚的造詣和充足的理論知識(shí)，對(duì)于問(wèn)題的分析有獨(dú)到見(jiàn)解，并能給予專(zhuān)業(yè)性解讀；3.普通民眾，普通民眾作為政府部門(mén)直接服務(wù)的對(duì)象，對(duì)于政府部門(mén)的工作成效、服務(wù)態(tài)度、辦事流程等有一定的體會(huì)，并從受眾角度對(duì)政府工作提出意見(jiàn)和建議。據(jù)此，文章選擇了50位政府基層公務(wù)員，20位專(zhuān)家學(xué)者，30位普通民眾作為被調(diào)查對(duì)象。被調(diào)查對(duì)象實(shí)現(xiàn)已經(jīng)選定并堅(jiān)持隨機(jī)性原則，問(wèn)卷調(diào)查的地址分別為工作辦公室、訪(fǎng)談室和居民家庭，在不影響受訪(fǎng)者正常工作和生活的前提下進(jìn)行，并告知受訪(fǎng)者對(duì)于基本資料和問(wèn)卷內(nèi)容嚴(yán)格保密，并簽訂合同明確雙方的權(quán)利義務(wù)。（三）調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)文章研究的是基層公務(wù)員的人才流失問(wèn)題，因此調(diào)查內(nèi)容應(yīng)圍繞該問(wèn)題進(jìn)行設(shè)計(jì)，并且對(duì)于不同人群設(shè)計(jì)不用的調(diào)查問(wèn)卷，根據(jù)被調(diào)查者的屬性和職業(yè)不同，分別進(jìn)行研究。其次，按照調(diào)查要素進(jìn)行分值設(shè)計(jì)，以重要性不同作為賦值的主要影響因素，一般將分值設(shè)計(jì)為0-10分，0分代表“非常不滿(mǎn)意”，10分代表“完全滿(mǎn)意”，并將選擇項(xiàng)目劃分為非常滿(mǎn)意（8-10分）、比較滿(mǎn)意（6-7分）、一般（4-5分）、比較不滿(mǎn)意（2-3分）、非常不滿(mǎn)意（1分）。本次調(diào)查問(wèn)卷的設(shè)計(jì)具體內(nèi)容如4-1所示（詳見(jiàn)附件1）；表4-2（附件2）是對(duì)問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容的具體解釋?zhuān)?-1、4-2（詳見(jiàn)附件）—是對(duì)被調(diào)查對(duì)象的的定量調(diào)查，根據(jù)分值打分即可，為堅(jiān)持定性和定量相統(tǒng)一的原則，本次問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中還設(shè)置了訪(fǎng)談性的調(diào)查，主要是對(duì)被調(diào)查者進(jìn)行面對(duì)面問(wèn)詢(xún)和談話(huà)，因?yàn)橹饕獮橹饔^(guān)性?xún)?nèi)容，故不設(shè)置具體分值，定性調(diào)查問(wèn)卷的具體內(nèi)容如下：你認(rèn)為政府基層單位在選人用人方面存在哪些缺陷？應(yīng)從哪些角度進(jìn)行改正？對(duì)于基層公務(wù)員大量流失問(wèn)題，你認(rèn)為主要是政府單位的原因還是公務(wù)員自身問(wèn)題所在？應(yīng)從哪些角度優(yōu)化來(lái)減少公務(wù)員流失問(wèn)題？本次問(wèn)卷采取不記名方式，并對(duì)調(diào)查內(nèi)容和問(wèn)卷進(jìn)行充分保密，在調(diào)查前后有工作人員進(jìn)行問(wèn)題解讀和基礎(chǔ)知識(shí)問(wèn)答，保證調(diào)查工作的順利進(jìn)行。（四）調(diào)查結(jié)果統(tǒng)計(jì)在調(diào)查人員的準(zhǔn)確計(jì)算和匯總之后，對(duì)于本次調(diào)查結(jié)果總結(jié)如下表：表4-3問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果匯總表（單位：人）評(píng)價(jià)具體內(nèi)容1分（非常不滿(mǎn)意）2-3分（比較不滿(mǎn)意）4-5分（一般）6-7分（比較滿(mǎn)意）8-10分（非常滿(mǎn)意）體制建設(shè)方面8142工作內(nèi)容方面131416人際交往方面27383薪酬待遇方面312612職位晉升方面181324崗位劃分方面12101績(jī)效考核方面17239黨建方面0023綜上所述，被調(diào)查人員的意見(jiàn)反饋主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：1.對(duì)于體制機(jī)制的建設(shè)較為滿(mǎn)意，但仍有不滿(mǎn)意的地方，主要體現(xiàn)在不能講基層與城市公務(wù)員區(qū)別對(duì)待，這將使得基層工作崗位喪失吸引力，并且由于中央各項(xiàng)決策和規(guī)定到達(dá)基層需要花費(fèi)很長(zhǎng)時(shí)間，延誤了執(zhí)行的時(shí)效性和效率，引起響應(yīng)遲鈍和反饋不及時(shí)等問(wèn)題，這是國(guó)家的政治體制改革需要考慮的方向。被調(diào)查人員普遍對(duì)于工作內(nèi)容和薪酬待遇方面的不滿(mǎn)意程度較高，基層工作崗位由于直接面對(duì)群眾，是黨的各項(xiàng)政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，因此根據(jù)調(diào)查結(jié)果可以為決策和執(zhí)行機(jī)構(gòu)提供改革的具體方向。人際關(guān)系處理是導(dǎo)致基層公務(wù)員流失的重要原因之一，在與上級(jí)、同級(jí)和群眾的交際過(guò)程中，需要運(yùn)用靈活的思維和高超的處事能力來(lái)應(yīng)對(duì)各種突發(fā)問(wèn)題和意外事件，而剛剛步入工作崗位的基層公務(wù)員多為年輕人活著畢業(yè)大學(xué)生，人際交往能力差，處事不冷靜等，因此應(yīng)該在培訓(xùn)階段加入日常事務(wù)和人際關(guān)系處理等內(nèi)容的培訓(xùn)。受訪(fǎng)者普遍對(duì)職位升遷的不滿(mǎn)意程度較高，結(jié)合當(dāng)前的反腐形勢(shì)來(lái)看，基層公務(wù)員在職務(wù)犯罪和組織提拔過(guò)程中的腐敗問(wèn)題突出，致使有能力的公務(wù)員往往受到外界因素影響而遺憾落榜，終不得志，這是導(dǎo)致基層人才流失的重要因素。對(duì)此應(yīng)在績(jī)效考核的執(zhí)行上嚴(yán)格遵守黨紀(jì)國(guó)法，按照《公務(wù)員管理?xiàng)l例》的規(guī)定進(jìn)行績(jī)效任務(wù)的考核和獎(jiǎng)懲。總之基層公務(wù)員的管理和培養(yǎng)問(wèn)題應(yīng)堅(jiān)持完善法律和制度，依靠“制度管人”，而不是“上級(jí)管人”，這就避免了工作中的各種腐敗和不公正現(xiàn)象，另外還需要對(duì)基層公務(wù)員實(shí)行優(yōu)撫優(yōu)待，區(qū)別對(duì)待，以保證付出與收獲成正比例。3.4問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果分析（一）流失原因分析對(duì)于10位被調(diào)查者的訪(fǎng)談性問(wèn)卷調(diào)查結(jié)果匯總之后，文章從基層工作單位的體制機(jī)制、工作內(nèi)容、文化制度建設(shè)、管理理念和內(nèi)在需求等層面進(jìn)行分析之后，做了描述性結(jié)果分析：圖4-1造成基層公務(wù)員人員流失原因結(jié)果匯總根據(jù)圖4-1所示，造成基層公務(wù)員人才流失問(wèn)題的主要原因集中在薪資待遇差、工作環(huán)境惡劣、工作任務(wù)繁重等，這是造成基層公務(wù)員離職原因的主要方面。流失去向分析通過(guò)問(wèn)詢(xún)、調(diào)查和實(shí)地跟蹤走訪(fǎng)發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員流失后的去向主要為縣級(jí)、市級(jí)政府單位、國(guó)企和事業(yè)單位、學(xué)校和其他用人單位，但是去往上級(jí)政府單位和國(guó)有企業(yè)的人群仍占絕大多數(shù)比例，這顯示了基層公務(wù)員仍向往體制內(nèi)工作崗位，這也顯示了基層公務(wù)員流失主要與基層地區(qū)的工作環(huán)境、工作內(nèi)容和強(qiáng)度等直接相關(guān)。表4-1表示近5年來(lái)，呂梁地區(qū)流失公務(wù)員去向統(tǒng)計(jì)表：表4-42012年-2016年基層流失公務(wù)員去向統(tǒng)計(jì)表縣級(jí)政府單位市級(jí)政府單位國(guó)有企業(yè)事業(yè)單位其他人數(shù)（人）181110126占總?cè)藬?shù)比例（%）31.6%19.3%17.5%21.2%10.5%3.5本章小結(jié)本章首先綜述了國(guó)內(nèi)基層公務(wù)員的發(fā)展現(xiàn)狀和流失概況，再以呂梁地區(qū)交口鎮(zhèn)的公務(wù)員流失為案例進(jìn)行分析，采用問(wèn)卷調(diào)查法調(diào)查了相關(guān)人員，這些受訪(fǎng)人員不僅包括流動(dòng)當(dāng)事人，還包括基層部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍、專(zhuān)家學(xué)者和其他相關(guān)人員，問(wèn)卷調(diào)查法可以較為直觀(guān)的反應(yīng)某一問(wèn)題的直接數(shù)據(jù)，對(duì)于分析其中的動(dòng)因具有重要意義。

第4章基層公務(wù)員流失原因及影響分析基層公務(wù)員流失給基層政府部門(mén)的正常工作帶來(lái)嚴(yán)重困擾，基層公務(wù)員流失不同于人員的正常晉升和人員調(diào)動(dòng)，過(guò)量的、不正常的異動(dòng)便已經(jīng)構(gòu)成人才流失問(wèn)題，對(duì)于基層地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展造成嚴(yán)重影響。4.1基層公務(wù)員流失原因分析4.1.1基層公務(wù)員晉升困難基層公務(wù)員基數(shù)大，處于公務(wù)員金字塔體系的底層。據(jù)人社部門(mén)數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)約93%的公務(wù)員都處于科級(jí)以下職務(wù)，機(jī)構(gòu)的層次限制了基層公務(wù)員的發(fā)展空間，只有很少一部分人能晉升到處級(jí)以上職務(wù)。以我所在的縣為例，相當(dāng)大部分的公務(wù)員在科員這個(gè)層次走完仕途退休。基層公務(wù)員因?yàn)閸徫粫x升的通道狹窄而導(dǎo)致職業(yè)發(fā)展前景非常緩慢，長(zhǎng)期在崗位上做重復(fù)性的工作，直接影響了對(duì)工作的自信心和成就感，長(zhǎng)期以來(lái)產(chǎn)生了職業(yè)倦怠。有研究表明，從科員到縣處級(jí)干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級(jí)升遷為廳局級(jí)的比例更是低至1%。目前全國(guó)約有省部級(jí)現(xiàn)職官員3000人，估算公務(wù)員隊(duì)伍中能晉升到省部級(jí)的比例僅為萬(wàn)分之四。現(xiàn)實(shí)中，大部分基層公務(wù)員是在辦事員和科員兩個(gè)級(jí)別上走完全部仕途的，約九成公務(wù)員是科級(jí)以下干部。在2016年的兩會(huì)上，國(guó)家人力資源和社會(huì)保障部部長(zhǎng)尹蔚民提出了未來(lái)國(guó)家公務(wù)員改革的基本方向：“我們國(guó)家720多萬(wàn)公務(wù)員，60%分布在縣以下機(jī)關(guān)工作，條件更為艱苦，工作任務(wù)十分繁重。但是由于縣以下機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)規(guī)格比較低，所以基層公務(wù)員晉升難、待遇低的矛盾比較突出。為了解決這個(gè)問(wèn)題，提出建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度。經(jīng)過(guò)中央批準(zhǔn)，今年全國(guó)縣以下機(jī)關(guān)都要實(shí)行公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行的制度。”對(duì)于剛畢業(yè)對(duì)未來(lái)充滿(mǎn)憧憬和期許的大學(xué)生，前途的不明朗和晉升體系的不完善大大傷害了該群體的工作積極性，久而久之易產(chǎn)生消極怠工、工作積極性差、得過(guò)且過(guò)的心態(tài)，十分不利于改善政府窗口部門(mén)的形象、樹(shù)立政府的良好形象。4.1.2基層公務(wù)員工作壓力大基層的任務(wù)重，事情繁雜。正所謂上面千根線(xiàn)，下面一根針，績(jī)效考核、一票否決、督辦件、責(zé)任狀，讓基層公務(wù)員特別是年青公務(wù)員變成苦力中的苦力，加班多，雙休節(jié)假日難以保證。位卑責(zé)重，還要時(shí)刻受到來(lái)自上級(jí)的各項(xiàng)工作壓力。加上社會(huì)對(duì)公務(wù)員的要求和期望越來(lái)越高，公務(wù)員工作的壓力更是加大不少。長(zhǎng)期在這種情況下工作，壓力得不到釋放，必定會(huì)產(chǎn)生職業(yè)倦怠。國(guó)家層面的所有工作，除了外交工作和對(duì)外事務(wù)，在基層一級(jí)政府部門(mén)工作中都能體現(xiàn)出來(lái)。但是由于編制和審批等的限制，一般情況下都會(huì)出現(xiàn)人手不夠的情況。工作的廣泛性之外，是基層工作之“難”。這種難，體現(xiàn)在能夠?qū)⒅小⑹　⑹械恼呓Y(jié)合本地實(shí)際貫徹落實(shí)下去，又體現(xiàn)在能夠隨時(shí)處理與本地老百姓息息相關(guān)的急事、難事。4.1.3基層公務(wù)員的工資待遇比較低公務(wù)員的工資待遇存在地區(qū)和地區(qū)之間、基層和非基層的差別，也存著與社會(huì)不同行業(yè)工資待遇的差別。由于基層公務(wù)員職務(wù)級(jí)別較低，工資水平也較低，一些不可描述的福利待遇覆蓋不到基層。同時(shí)十八大以來(lái)，各項(xiàng)工資福利大大完善，加上五險(xiǎn)一金制度的改革，出現(xiàn)實(shí)際收入降低的情況。造成基層公務(wù)員心理不平衡，引發(fā)職業(yè)倦怠，大大的造成了人才流失，不利于基層公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定。長(zhǎng)期處于基層，工資待遇和政治待遇又不能與城市中的公務(wù)員群體相比較，這樣的境況極易對(duì)地方的政治生態(tài)產(chǎn)生負(fù)面影響。一些長(zhǎng)期不得志的官員，受不了基層工作的辛苦，于是便有了“走偏門(mén)”之心。根據(jù)媒體調(diào)查的實(shí)際情況，對(duì)于長(zhǎng)期在基層工作的干部而言，工作時(shí)間是個(gè)非常模糊的概念。“工作就是生活，生活就是工作”、“星期六保證不休息，星期日休息不保證”、“24小時(shí)在線(xiàn)”、“白加黑”等，這些基本反映了基層公務(wù)員的生活狀態(tài)，由此一來(lái)，工作的滿(mǎn)負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)影響的還有基層公務(wù)員的心理和家庭情況。長(zhǎng)期的基層工作，使得這些上有老、下有小的年輕干部們與自己家人無(wú)形間產(chǎn)生了距離感。工作壓力大、與家人相距較遠(yuǎn)、升職上的困難，讓一些滿(mǎn)懷熱情的年輕人逐漸喪失了剛參加工作時(shí)的那份激情。4.1.4公務(wù)員自身沒(méi)有正確的職業(yè)觀(guān)公務(wù)員的定位是為公眾服務(wù)的的公共服務(wù)者。部分公務(wù)員卻存在著官本位意識(shí)和“升官發(fā)財(cái)”的錯(cuò)誤思想。另外公務(wù)員隊(duì)伍的穩(wěn)定性也讓部分基層公務(wù)員缺乏危機(jī)意識(shí)，認(rèn)為多做多錯(cuò)少做少錯(cuò)，工作沒(méi)有積極性和主動(dòng)性。從年輕人角度考慮，除了制度上的完善，作為年輕干部本人，也要對(duì)自己有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)判斷，要有扎根基層的理想信念。須知年輕的時(shí)候正是自己打基礎(chǔ)的時(shí)候，一個(gè)人的成功必須經(jīng)歷各種苦難。年輕干部要及時(shí)剔除掉那種不切實(shí)際的不良心態(tài)。“當(dāng)官發(fā)財(cái)”是眾多報(bào)考公務(wù)員人群的普遍心態(tài)，仍有部分報(bào)考者認(rèn)為公務(wù)員就是“喝茶、聊天、看報(bào)紙”，這與實(shí)際情況大相徑庭。尤其是基層公務(wù)員任務(wù)繁重、直面社會(huì)基本矛盾，這對(duì)于剛步入社會(huì)的大學(xué)生，缺乏從業(yè)經(jīng)驗(yàn)的人群來(lái)說(shuō)困難重重，滋生出更多問(wèn)題。4.2基層公務(wù)員流失造成的影響分析在多年的地方基層公務(wù)員體系建設(shè)發(fā)展過(guò)程中表現(xiàn)出兩個(gè)趨勢(shì)：一方面，人才回歸基層；另一方面，基層依舊喊渴。盡管到基層去的人越來(lái)越多，但不少基層單位仍然存在的“人才荒”、“人才斷檔”現(xiàn)象，成為制約一方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸。單向的、非互補(bǔ)的人員流動(dòng)預(yù)示著流出單位必然存在某種實(shí)質(zhì)性缺陷。4.2.1人才短缺阻礙了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，政府部門(mén)的財(cái)政支持職能、政策引導(dǎo)職能和為民服務(wù)職能是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要保證，但是由于地方公務(wù)員流失嚴(yán)重，缺乏充足的精干力量執(zhí)行各項(xiàng)政策，服務(wù)地方民眾，這種缺口還表現(xiàn)在政府基層單位辦事效率低下，人員學(xué)歷水平不高，直接影響“窗口”單位的辦事速度和質(zhì)量。以交口鎮(zhèn)為例，近年來(lái)隨著電子商務(wù)發(fā)展迅速，很多農(nóng)產(chǎn)品通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行銷(xiāo)售。交口鎮(zhèn)盛產(chǎn)核桃和紅棗等農(nóng)業(yè)產(chǎn)品，這些產(chǎn)品屬于山西省地區(qū)的優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品，市場(chǎng)需求量大、產(chǎn)品質(zhì)量高，深受市場(chǎng)歡迎。但是在國(guó)內(nèi)其他地區(qū)大力興辦農(nóng)村金融、扶持農(nóng)民建立互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售渠道之際，交口鎮(zhèn)政府內(nèi)部人員由于缺乏了解和熟練使用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的工作人員，對(duì)于互聯(lián)網(wǎng)銷(xiāo)售知識(shí)了解甚少，更沒(méi)有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)支撐，就導(dǎo)致農(nóng)民生產(chǎn)出大量的紅棗和核桃產(chǎn)品，市場(chǎng)需求缺口大但仍缺乏渠道進(jìn)行“牽線(xiàn)搭橋”，鎮(zhèn)政府只能外派工作人員去外地學(xué)習(xí)考察，進(jìn)而引進(jìn)外地的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。這一過(guò)程耗時(shí)費(fèi)力，不利于節(jié)約當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)成本，并且連續(xù)性差，不利于地方經(jīng)濟(jì)搭乘互聯(lián)網(wǎng)興起的便利而快速壯大，一定程度上制約了基層經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從流動(dòng)方向來(lái)看，基層公務(wù)員多流向縣級(jí)、市級(jí)政府單位和國(guó)有企業(yè)，并且以年輕群體（18-35歲）居多，然而從市級(jí)、縣級(jí)向鎮(zhèn)級(jí)政府部門(mén)流動(dòng)的卻少之又少。長(zhǎng)此以往會(huì)造成基層政府部門(mén)工作人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，多以中老年人群為主，不利于部門(mén)的工作活力和人才交接。另外年齡較大群體普遍學(xué)歷較低，多以高職院校和高中畢業(yè)為主，這也直接拉低了政府工作的專(zhuān)業(yè)化程度。4.2.2基層公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)滯后，導(dǎo)致工作連續(xù)性深受影響基層公務(wù)員隊(duì)伍隊(duì)伍由于流失率高，長(zhǎng)期不能形成規(guī)定的人員隊(duì)伍，因此對(duì)于工作的順利進(jìn)行造成嚴(yán)重影響，尤其是某些職能部門(mén)，人員缺失已經(jīng)造成重要工作被延誤，民怨四起，也對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門(mén)的公眾形象造成影響。交口鎮(zhèn)某村小學(xué)僅有44名學(xué)生，前來(lái)任教的教師流失頻率極高，新入職教師基本三個(gè)月左右就會(huì)離職，2016年9月，通過(guò)招考來(lái)此的青年教師還沒(méi)入編就辭職。由于師資的嚴(yán)重缺乏，當(dāng)?shù)卦絹?lái)越多的家長(zhǎng)帶著孩子前往縣城上學(xué)。在問(wèn)卷調(diào)查過(guò)程中，有15.6%的民眾遇到過(guò)職能部門(mén)公務(wù)人員缺失造成辦事受阻的境況，尤其一些亟待解決的問(wèn)題，諸如每年小學(xué)開(kāi)學(xué)之前的6-8月份，有大量民眾需要開(kāi)具社區(qū)證明和本地居住證明，而辦理該業(yè)務(wù)的業(yè)務(wù)員早已離職，單位借調(diào)的工作人員遲遲未到崗，這就延誤了將近80戶(hù)家庭子女的上學(xué)，危害巨大。4.2.3直接制約基層公共服務(wù)水平的提升以交口鎮(zhèn)衛(wèi)生院和交口鎮(zhèn)檢察院的實(shí)際案例進(jìn)行分析，交口鎮(zhèn)有40名職業(yè)醫(yī)生和助理醫(yī)生，只達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的一半。其中，僅有正高職稱(chēng)醫(yī)生2名，副高以上職稱(chēng)11名。“村里的想往縣里跑，縣里的想往市里跑，目前交口鎮(zhèn)鄉(xiāng)村高級(jí)醫(yī)療人才為零，不能給農(nóng)民提供較好的醫(yī)療服務(wù)。”2014年至2016年間，交口鎮(zhèn)法院共流失法官11人，其中調(diào)動(dòng)3人、選調(diào)2人、參加公務(wù)員考試5人、辭職1人。流失人才中，30歲以下5人，碩士研究生以上學(xué)歷的5人，具有審判資格的10人。法官人才流失，使“案多人少”的矛盾更加突出。自2016年5月開(kāi)始國(guó)務(wù)院在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施簡(jiǎn)政放權(quán)，其中一項(xiàng)基本內(nèi)容便是權(quán)力下放，將原先集中于省級(jí)、市級(jí)和縣級(jí)的某些非核心職能，充分發(fā)揮地方政府就近管理的優(yōu)勢(shì)，但這項(xiàng)利民政策卻引發(fā)一系列問(wèn)題，其中首當(dāng)其沖的便是“權(quán)力下來(lái)了、人沒(méi)下來(lái)”，地方政府權(quán)力和職能擴(kuò)大，但是基層政府部門(mén)人員明顯不足、很多權(quán)利并無(wú)處理經(jīng)驗(yàn)和應(yīng)對(duì)措施。以離石區(qū)交口鎮(zhèn)為例，鎮(zhèn)政府承接了噪聲、玻璃幕墻和涂料等相關(guān)處罰權(quán)，但這些噪聲、玻璃幕墻等的處罰標(biāo)準(zhǔn)、采樣設(shè)備、專(zhuān)業(yè)鑒定人員等都幾乎是空白，即使招聘也需要較長(zhǎng)時(shí)間的磨合和適應(yīng)，而這些問(wèn)題的及時(shí)處置和管理迫不及待，不容懈怠。4.2.4工作人員結(jié)構(gòu)失衡根據(jù)上一章節(jié)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，基層公務(wù)員流失群體多以年輕人為主，留守在基層崗位的年齡普遍偏大（35歲以上）。以交口鎮(zhèn)為例，在全鎮(zhèn)1027位公務(wù)員中，年齡大于40歲的為472人，約占總?cè)藬?shù)的50.1%。實(shí)地調(diào)查發(fā)現(xiàn)年齡較大群體存在學(xué)歷低、知識(shí)面窄的問(wèn)題，且這些年齡較大公務(wù)員群體中，超過(guò)50%屬于離崗?fù)损B(yǎng)人員。在職員工不能正常工作，編制數(shù)量較少有不能招聘更多年輕力量，造成基層政府部門(mén)工作人員“年年招、年年缺”。4.2.5增大了基層公務(wù)員的培養(yǎng)成本近年來(lái)國(guó)家加大了對(duì)黨群和行政系統(tǒng)招聘公務(wù)人員的規(guī)范和審查力度，從制度、法律、人員和資金等方面投入大量精力確保公務(wù)人員招聘的公平性和合理性，這無(wú)形中加大了錄用新公務(wù)人員的工作量和資金耗費(fèi)，還加大了培養(yǎng)成本。以山西省為例，該省于每年4月下旬發(fā)布招聘省級(jí)及以下公務(wù)人員招聘公告，一般與5月下旬、6月上旬進(jìn)行統(tǒng)一考試，根據(jù)初始成績(jī)安排復(fù)試，一般于6月進(jìn)行復(fù)試。對(duì)初試和復(fù)試的綜合成績(jī)進(jìn)行綜合加權(quán)之后確定最終進(jìn)入體檢環(huán)節(jié)的人員名單。這一過(guò)程從開(kāi)始到結(jié)束幾乎花費(fèi)了近6個(gè)月時(shí)間，錄用結(jié)束還會(huì)有長(zhǎng)達(dá)6-12個(gè)月的培訓(xùn)期（見(jiàn)習(xí)期），期間的各項(xiàng)人力、資金耗費(fèi)全部計(jì)入培養(yǎng)成本，為保障整個(gè)過(guò)程的順利進(jìn)行，每年的國(guó)家和省級(jí)公務(wù)員錄用考試都會(huì)聯(lián)合公安、紀(jì)律檢查、教育和無(wú)線(xiàn)電管理部門(mén)通力合作，再次增加了招聘錄用的成本。基層公務(wù)員的人才缺口無(wú)疑是整個(gè)公務(wù)員體系中最大的，這也決定了每年的公務(wù)員考試招聘人員中基層所占比例最大，且近年來(lái)增長(zhǎng)速度也更快。但是究其原因，主要還是每年錄用的新任公務(wù)員絕大多數(shù)會(huì)逐漸流失，一般的新錄用人員在完成考核、培訓(xùn)和試崗期之后便開(kāi)始逐漸流失，這種無(wú)效支出造成本就資金緊張的基層政府部門(mén)更大的資金壓力，其最終解決是人才缺口仍在，成本支出更加擴(kuò)大。4.3本章小結(jié)本章主要分析造成呂梁市交口鎮(zhèn)基層公務(wù)員流失的原因及其對(duì)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)建設(shè)的影響，在當(dāng)前全國(guó)推行改善基層政府服務(wù)體制，創(chuàng)辦文明先進(jìn)窗口單位的號(hào)召下，過(guò)多的人才流失已經(jīng)使得各個(gè)基層政府部門(mén)人手短缺、公務(wù)不能及時(shí)辦妥，直接影響民眾的辦事速度和滿(mǎn)意度，長(zhǎng)此以往，必然會(huì)損害國(guó)家政府部門(mén)在民眾心目中的地位，也不利于當(dāng)?shù)卣喂ぷ鞯恼Ｕ归_(kāi)。研究本章的目的在于表明解決基層政府單位人才流失問(wèn)題的迫切性和必要性，是必須引起重視并加以解決的重大問(wèn)題。

第5章基層公務(wù)員人才流失解決措施基層公務(wù)員人才流失問(wèn)題已經(jīng)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理造成了實(shí)質(zhì)性影響，如果不加以解決勢(shì)必會(huì)影響地方發(fā)展大局，影響黨的威望和政府權(quán)威，更影響民眾的基本生活和民生改善。解決這一類(lèi)社會(huì)問(wèn)題需要各方力量綜合，按照本地區(qū)實(shí)際社情進(jìn)行，在當(dāng)前全國(guó)普遍面臨基層公務(wù)員流失問(wèn)題的大背景下具有開(kāi)創(chuàng)性意義。5.1創(chuàng)新管理制度，實(shí)行職務(wù)與職級(jí)并行（一）職級(jí)概念職務(wù)是指公務(wù)員所具有的頭銜稱(chēng)謂，主要體現(xiàn)工作能力和職責(zé)大小，如縣長(zhǎng)。而職級(jí)是指一定職務(wù)層次所對(duì)應(yīng)的級(jí)別，主要體現(xiàn)資歷，如縣長(zhǎng)所對(duì)應(yīng)的職級(jí)一般是縣處級(jí)正職。根據(jù)現(xiàn)行《公務(wù)員法》，職務(wù)、職級(jí)、工資三者相對(duì)應(yīng)和掛鉤。職務(wù)能夠決定職級(jí)，職級(jí)隨職務(wù)變化，并獲得相應(yīng)的工資待遇。如果職務(wù)不能晉升，待遇也將原地踏步。按照目前的職務(wù)晉升通道，從基層科員到縣區(qū)最高的正處級(jí)，概率小、名額少，很難調(diào)動(dòng)起員工的工作積極性。公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行，簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)，就是在職務(wù)與待遇掛鉤的基礎(chǔ)上，職級(jí)也跟待遇掛鉤。公務(wù)員只要工作能力、工作表現(xiàn)合乎要求，就能不斷提高職級(jí)。具體操作辦法對(duì)縣以下機(jī)關(guān)公務(wù)員設(shè)置5個(gè)職級(jí)，由低到高依次為科員級(jí)、副科級(jí)、正科級(jí)、副處級(jí)和正處級(jí)。辦事員任滿(mǎn)8年未提拔，可享受科員待遇；科員任滿(mǎn)12年未提拔，可享受副科待遇；副鄉(xiāng)科級(jí)、副主任科員滿(mǎn)15年未提拔，可享受正科級(jí)待遇，正科級(jí)干部15年未提拔，可享受副處級(jí)待遇，副縣處級(jí)干部15年未提拔，可享受正處級(jí)待遇。職級(jí)晉升后，可以享受相應(yīng)職務(wù)層次非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的工資待遇，但工作崗位不變。比如，一名縣文化局局長(zhǎng)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)鎮(zhèn)長(zhǎng)，一直未得到提拔，滿(mǎn)15年后，雖然還當(dāng)局長(zhǎng)或鎮(zhèn)長(zhǎng)，但可享受副縣長(zhǎng)的工資待遇。借鑒河南省的成功經(jīng)驗(yàn)為例2016年年末，河南省勞動(dòng)與社會(huì)保障廳頒布《河南省“十三五”人力資源和社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展規(guī)劃》(簡(jiǎn)稱(chēng)《規(guī)劃》)。《規(guī)劃》提出，事業(yè)單位人員將向合同用人轉(zhuǎn)變，事業(yè)單位公開(kāi)招聘人員數(shù)量占新進(jìn)人員總數(shù)的90%以上。1.實(shí)行和完善聘任制度。河南省將全面深化事業(yè)單位人事制度改革，實(shí)現(xiàn)由固定用人向合同用人轉(zhuǎn)變、由身份管理向崗位管理轉(zhuǎn)變。其中提到要推進(jìn)公開(kāi)招聘制度全覆蓋，事業(yè)單位公開(kāi)招聘人員數(shù)量占新進(jìn)人員總數(shù)的90%以上。同時(shí)還將規(guī)范事業(yè)單位聘用管理，指導(dǎo)不同行業(yè)、不同類(lèi)型事業(yè)單位實(shí)行聘用合同制度，推進(jìn)事業(yè)單位人員聘用制度全覆蓋。推行競(jìng)聘上崗，研究制定競(jìng)聘上崗制度，將競(jìng)聘上崗作為事業(yè)單位內(nèi)部人員選拔聘用的主要方式。此外，公務(wù)員交流機(jī)制也會(huì)得到完善，探索全省公開(kāi)遴選公務(wù)員辦法，進(jìn)一步暢通和規(guī)范基層公務(wù)員的上升通道。針對(duì)貧困和基層地區(qū)現(xiàn)狀進(jìn)行“特事特辦”，對(duì)于貧困地區(qū)的公務(wù)員，河南省將按照有關(guān)通知要求，科學(xué)編制考試錄用計(jì)劃，適當(dāng)放寬錄用資格條件，努力緩解基層一線(xiàn)用人難、留人難與新錄用公務(wù)員流失快等問(wèn)題。河南省的成功經(jīng)驗(yàn)可以引用到其他地區(qū)，通過(guò)改革人員聘用體系，去除以往的“鐵飯碗”概念，轉(zhuǎn)而實(shí)行企業(yè)式的聘用制，并根據(jù)工作內(nèi)容和成效進(jìn)行績(jī)效考核，基層員工待遇跟實(shí)際工作量和完成質(zhì)量相關(guān)，并給予基層、偏遠(yuǎn)地區(qū)公務(wù)員一定的補(bǔ)貼和優(yōu)惠制度，這在一定程度上解決了基層公務(wù)員管理制度不健全，人員懶散、職責(zé)不明確的情況。（四）加強(qiáng)制度建設(shè)制度建設(shè)方面，對(duì)于基層年輕干部的培養(yǎng)和愛(ài)護(hù)機(jī)制，需要從四個(gè)方面著手準(zhǔn)備：一是能夠真正落實(shí)相關(guān)待遇，不僅僅是物質(zhì)方面的待遇，還有精神層面的，讓基層的干部能夠有奔頭、有干勁。二是真正改善基層的工作環(huán)境，包括基層干部子女的教育問(wèn)題，讓他們沒(méi)有顧慮地去干工作。又比如公車(chē)改革，應(yīng)該系統(tǒng)地向基層工作者解釋為什么要進(jìn)行公車(chē)改革，改的話(huà)也應(yīng)從有利于工作的角度去改。三是按照建設(shè)學(xué)習(xí)型政黨的要求，建立基層公務(wù)員的培訓(xùn)、輪訓(xùn)制度，及時(shí)疏導(dǎo)他們工作中所產(chǎn)生的負(fù)面心理。最后，一定要建立一個(gè)客觀(guān)、公正的評(píng)價(jià)體系，提升他們的職業(yè)榮譽(yù)感，不能出現(xiàn)那種干得越多，錯(cuò)的越多，得到的回報(bào)越低的怪圈。5.2改善基層公務(wù)員晉升渠道在公務(wù)員管理制度中，職務(wù)與級(jí)別制度是重要的組成部分，也是確定公務(wù)員工資及其他待遇的依據(jù)。職務(wù)是指公務(wù)員所具有的頭銜稱(chēng)謂，比如縣長(zhǎng)；職級(jí)指一定職務(wù)層次所對(duì)應(yīng)的級(jí)別，主要體現(xiàn)資歷，比如縣長(zhǎng)所對(duì)應(yīng)的職級(jí)多是縣處級(jí)正職。從目前情況來(lái)看，公務(wù)員的各種待遇仍主要與職務(wù)掛鉤，造成過(guò)分看重職務(wù)的問(wèn)題。特別是在縣以下機(jī)關(guān)，公務(wù)員受機(jī)構(gòu)規(guī)格等因素限制，職務(wù)晉升空間小的矛盾更為突出。建立公務(wù)員職務(wù)與職級(jí)并行制度，形成職務(wù)與職級(jí)兩個(gè)晉升通道，是對(duì)干部人事制度的重要調(diào)整和改革，也是對(duì)公務(wù)員制度的創(chuàng)新和完善，可鼓勵(lì)他們立足本職，踏實(shí)工作。國(guó)家行政學(xué)院副教授胡穎廉曾撰文表示，中國(guó)公務(wù)員從科員到縣處級(jí)干部的升遷比例僅為4.4%，從縣處級(jí)升為廳局級(jí)的比例更是低至1%。公務(wù)員通過(guò)升職來(lái)提高待遇，非常難，被稱(chēng)為“千軍萬(wàn)馬過(guò)獨(dú)木橋”。這也導(dǎo)致近年來(lái)基層公務(wù)員隊(duì)伍人員不穩(wěn)定，優(yōu)秀人才流失嚴(yán)重的問(wèn)題，引起了國(guó)家相關(guān)部門(mén)的重視。5.3了解基層公務(wù)員需求，緩解職業(yè)倦怠（一）職業(yè)倦怠現(xiàn)狀在2008年發(fā)布的《中國(guó)職場(chǎng)人士工作倦怠情況調(diào)查報(bào)告》中，公務(wù)員職業(yè)倦怠情況與其他職業(yè)向北名列前茅。根據(jù)調(diào)查報(bào)告顯示，公務(wù)員的倦怠指數(shù)是54.88%，工作敬業(yè)度在全部行業(yè)中偏低，只有50%的公務(wù)員沒(méi)有出現(xiàn)工作倦怠，30%的公務(wù)員還有工作激情。2013年，中國(guó)社科院有一項(xiàng)研究，對(duì)10個(gè)省份的2000余名基層公務(wù)員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，結(jié)果顯示，存在輕度工作倦怠的基層公務(wù)員占調(diào)查總數(shù)的79.8%，存在重度工作倦怠的基層公務(wù)員占調(diào)查總是的6.4%。圍城外是公務(wù)員考試熱，圍城內(nèi)是公務(wù)員職業(yè)倦怠。從行政效能分析，這是一種巨大的浪費(fèi)，需要引起重視，預(yù)防和緩解公務(wù)員職業(yè)倦怠是一個(gè)不可回避的問(wèn)題。（二）應(yīng)對(duì)措施第一要通過(guò)加強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員的培訓(xùn)，提升公務(wù)員的職業(yè)歸屬感，樹(shù)立正確的職業(yè)觀(guān)。建立起完善的規(guī)劃指導(dǎo)和心理健康干預(yù)體系，幫助和指導(dǎo)基層公務(wù)員結(jié)合實(shí)際情況建立合理的人生規(guī)劃，在工作上、生活上構(gòu)建合理的發(fā)展藍(lán)圖，制定合理的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)關(guān)注基層公務(wù)員的心理健康，疏導(dǎo)公務(wù)員的負(fù)面情緒。基層公務(wù)員也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)習(xí)新知識(shí)和新技能，提升工作能力，適應(yīng)快速發(fā)展的需要。第二要提高基層公務(wù)員的工資待遇。簡(jiǎn)單來(lái)說(shuō)就是逐漸增加基層公務(wù)員的工資和福利待遇，尤其是對(duì)于基層公務(wù)員，國(guó)家公務(wù)員管理部門(mén)應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)的條例對(duì)于基層、偏遠(yuǎn)地區(qū)和條件惡劣地區(qū)的公務(wù)人員進(jìn)行額外補(bǔ)貼，滿(mǎn)足其基本生活需求，并適當(dāng)提高該類(lèi)人員的工資標(biāo)準(zhǔn)。第三要完善基層公務(wù)員的激勵(lì)和晉升機(jī)制。一言蔽之，把不可描述的激勵(lì)和晉升變?yōu)楣焦倪x拔晉升。第四要加強(qiáng)基層公務(wù)員的組織管理工作。例如可以通過(guò)崗位輪換，讓基層公務(wù)員接觸到不同的工作崗位，減少工作單調(diào)性，豐富和擴(kuò)大工作內(nèi)容，也有助于基層公務(wù)員提升工作能力。第五要提升人文關(guān)懷，關(guān)注并解決基層公務(wù)員的基本生活問(wèn)題和困難補(bǔ)助，對(duì)于加入基層公務(wù)員團(tuán)體的新公務(wù)人員，應(yīng)關(guān)注到公務(wù)人員的住房、醫(yī)療、生育、婚姻和親屬就業(yè)問(wèn)題，在國(guó)家規(guī)定范圍內(nèi)給予適當(dāng)幫助，并且建立關(guān)懷新任公務(wù)員基本生活的長(zhǎng)效機(jī)制，建立制度化、人文化關(guān)懷體系，增強(qiáng)基層地區(qū)的吸引力，從制度、情感和物質(zhì)方面給予更多優(yōu)惠，讓基層公務(wù)人員生活安心、工作順心。5.4優(yōu)化基層政府生態(tài)按照上文問(wèn)卷調(diào)查的結(jié)果，有11%的人員認(rèn)為基層公務(wù)員離職與基層部門(mén)內(nèi)部的工作氛圍有關(guān)，根據(jù)受調(diào)查人的表述，公務(wù)員內(nèi)部之間由于利益、升遷等因素往往發(fā)生內(nèi)部矛盾，直接影響員工上班的情緒和工作效率，這也是造成基層公務(wù)員離職的重要原因。因此基層政府單位應(yīng)建立完善透明的協(xié)調(diào)機(jī)制，根據(jù)問(wèn)題發(fā)生的原因進(jìn)行類(lèi)似于談話(huà)、溝通、協(xié)調(diào)甚至于調(diào)崗等措施，在保證工作順利進(jìn)行的前提下，創(chuàng)建類(lèi)似于“文化沙龍”、組建團(tuán)隊(duì)建設(shè)活動(dòng)、角色互換等活動(dòng)，從而加強(qiáng)員工之間的溝通，減少工作沖突。與此同時(shí)，要穩(wěn)固住基層的隊(duì)伍，領(lǐng)導(dǎo)干部一定要以身作則，設(shè)身處地為基層人才著想，有突出成果的必須得到表彰，形成一種人才輩出的機(jī)制，讓每一位基層工作者的工作熱情不亞于領(lǐng)導(dǎo)者。在所有促進(jìn)溝通的方式方法中，談話(huà)是最簡(jiǎn)單有效的一種。談話(huà)可以分為領(lǐng)導(dǎo)與基層公務(wù)員之間、基層人員之間、基層公務(wù)員與外界群眾的交流談話(huà)，交談渠道有面對(duì)面、電話(huà)、互聯(lián)網(wǎng)、社交軟件等溝通方式，要注意談話(huà)過(guò)程中的發(fā)現(xiàn)基層公務(wù)員中間存在的問(wèn)題，并以此展開(kāi)，進(jìn)行深入、關(guān)懷性的交流。5.5運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)提升基層政府部門(mén)辦事效率當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)已經(jīng)滲透到各行各業(yè)中，也深刻改變著不同部門(mén)的工作內(nèi)容和效率，尤其是企業(yè)和各事業(yè)單位已經(jīng)相繼推動(dòng)了本系統(tǒng)內(nèi)部的互聯(lián)網(wǎng)化。利用快速的信息傳播和高效便捷的信息傳遞大大提升了活動(dòng)效率。相比之下國(guó)內(nèi)行政辦公系統(tǒng)使用互聯(lián)網(wǎng)的步伐明顯較慢，這其中有一部分原因是因?yàn)榻?jīng)費(fèi)不足，另一個(gè)重要原因是目前的政府系統(tǒng)內(nèi)部仍然認(rèn)識(shí)不到互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)帶來(lái)的重大革命，各職能部門(mén)仍然沿用人工辦公的方式既費(fèi)時(shí)、又費(fèi)力。作為基層政務(wù)部門(mén)，面對(duì)的普遍是最繁瑣、最復(fù)雜的工作任務(wù)，其信息需求量大、面對(duì)人員眾多，工作內(nèi)容又涉及到民眾的方方面面，如果不適用諸如用戶(hù)管理系統(tǒng)（CRM）之類(lèi)的軟件系統(tǒng)，僅靠人力整理、歸納和調(diào)取已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能勝任建設(shè)高效、快捷、順暢的窗口服務(wù)的要求。因此基層政府部門(mén)應(yīng)申請(qǐng)完善辦公軟硬件設(shè)施，在保障信息安全的情況下購(gòu)入互聯(lián)網(wǎng)設(shè)備，運(yùn)用在農(nóng)業(yè)、工業(yè)、社會(huì)安全、人員管理和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個(gè)方面，以此提升行政辦公效率，緩解人員不足的矛盾。5.6本章小結(jié)本章針對(duì)基層公務(wù)員流失嚴(yán)重問(wèn)題提出了有效的解決措施，從制度建設(shè)、工作內(nèi)容規(guī)劃、人才培養(yǎng)和提升政府部門(mén)行政效率角度分別予以分析，只有從內(nèi)外部不同角度形成合力，才能從根本上解決基層公務(wù)員流失問(wèn)題。在實(shí)際操作過(guò)程中還需要考慮各個(gè)地方的實(shí)際情況，按照本地區(qū)的服務(wù)人口和工作內(nèi)容進(jìn)行合理的人員配置，在當(dāng)前全國(guó)進(jìn)行優(yōu)化行政體制改革、完善政府服務(wù)體系的過(guò)程中，基層政府部門(mén)首當(dāng)其沖應(yīng)該從完善自身結(jié)構(gòu)、提升行政效能出發(fā)，竭力解決民眾最關(guān)心的問(wèn)題。

第6章結(jié)論和展望6.1主要結(jié)論文章研究的基層公務(wù)員人才流失問(wèn)題是國(guó)內(nèi)目前普遍存在的問(wèn)題，其形成原因眾多，并且造成的影響較大，因此受到各界的普遍關(guān)注，文章正是基于該問(wèn)題的重要性和關(guān)鍵性，因此選擇針對(duì)這一問(wèn)題進(jìn)行深入研究，以期發(fā)現(xiàn)造成人才流失的主要原因，根據(jù)問(wèn)卷調(diào)查法和訪(fǎng)談法進(jìn)行具體資料搜集，最后根據(jù)人才管理理論、政府機(jī)關(guān)公務(wù)員的管理辦法進(jìn)行具體措施整合，并結(jié)合呂梁市離市區(qū)交口鎮(zhèn)的具體情況進(jìn)行分析，增強(qiáng)文章的科學(xué)性和合理性，文章經(jīng)過(guò)研究得出以下重要結(jié)論：1.盡管每年基層政府單位都會(huì)錄用大量公務(wù)員，但是較大比例的基層公務(wù)員流失問(wèn)題仍給地方政府的正常運(yùn)行造成嚴(yán)重困擾，造成人才流失的問(wèn)題眾多，一方面是鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)待遇條件差，新錄用的公務(wù)員中年輕人占絕大多數(shù)，這部分年輕群體很少愿意在鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)安家立業(yè)；另一方面的原因是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層單位在管人、用人方面制度、體系、管理辦法不到位，晉升體系不規(guī)范，出現(xiàn)選人用人的不合理、不規(guī)范，影響國(guó)家政務(wù)系統(tǒng)的正常運(yùn)行。2.公務(wù)員的工資待遇存在地區(qū)和地區(qū)之間、基層和非基層的差別，也存著與社會(huì)不同行業(yè)工資待遇的差別。由于基層公務(wù)員職務(wù)級(jí)別較低，工資水平也較低，一些不可描述的福利待遇覆蓋不到基層。同時(shí)十八大以來(lái)，各項(xiàng)工資福利大大完善，加上五險(xiǎn)一金制度的改革，出現(xiàn)實(shí)際收入降低的情況。造成基層公務(wù)員心理不平衡，引發(fā)職業(yè)倦怠，大大的造成了人才流失，不利于基層公務(wù)員隊(duì)伍穩(wěn)定。3.強(qiáng)對(duì)基層公務(wù)員的培訓(xùn)，提升公務(wù)員的職業(yè)歸屬感，樹(shù)立正確的職業(yè)觀(guān)。建立起完善的規(guī)劃指導(dǎo)和心理健康干預(yù)體系，幫助和指導(dǎo)基層公務(wù)員結(jié)合實(shí)際情況建立合理的人生規(guī)劃，在工作上、生活上構(gòu)建合理的發(fā)展藍(lán)圖，制定合理的發(fā)展目標(biāo)，同時(shí)關(guān)注基層公務(wù)員的心理健康，疏導(dǎo)公務(wù)員的負(fù)面情緒。基層公務(wù)員也應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，學(xué)習(xí)新知識(shí)和新技能，提升工作能力，適應(yīng)快速發(fā)展的需要。4.文章針對(duì)基層公務(wù)員流失問(wèn)題提出了一些保障性措施，例如加強(qiáng)人文關(guān)懷，運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)提升辦事效率等，這些措施時(shí)保障上述措施順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)，只有全方位深化改革，才能切實(shí)解決流失問(wèn)題，為推動(dòng)政府部門(mén)職能轉(zhuǎn)變貢獻(xiàn)力量。6.2不足之處文章參考了眾多文獻(xiàn)資料和人才管理理論體系，再此基礎(chǔ)上運(yùn)用案例分析法和問(wèn)卷調(diào)查法進(jìn)行了問(wèn)題分析和總結(jié)，但由于國(guó)家對(duì)于政府單位公務(wù)員的管理規(guī)定時(shí)刻在變，由于外界壓力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的變化，可能會(huì)從某些方面出現(xiàn)減少基層公務(wù)員流失率的狀況，此時(shí)文章的某些結(jié)論就不完全準(zhǔn)確。

附錄附錄1對(duì)于基層公務(wù)員問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容表4-1對(duì)于基層公務(wù)員的問(wèn)卷調(diào)查內(nèi)容評(píng)價(jià)具體內(nèi)容1分（非常不滿(mǎn)意）2-3分（比較不滿(mǎn)意）4-5分（一般）6-7分（比較滿(mǎn)意）8-10分（非常滿(mǎn)意）體制建設(shè)方面工作內(nèi)容方面人際交往方面薪酬待遇方面職位晉升方面附錄2問(wèn)卷調(diào)查具體評(píng)價(jià)內(nèi)容表4-2問(wèn)卷調(diào)查的具體內(nèi)容體制建設(shè)方面對(duì)于基層政府單位的管理體制的看法；人事管理和工作內(nèi)容安排；現(xiàn)有國(guó)家對(duì)于公務(wù)員隊(duì)伍的政策法規(guī)工作內(nèi)容方面任務(wù)量大小；是否有能力勝任；加班時(shí)間長(zhǎng)短人際交往方面部門(mén)、辦公室內(nèi)部以及同級(jí)公務(wù)員之間關(guān)系；與領(lǐng)導(dǎo)層關(guān)系與辦事民眾的人際交往薪酬待遇方面薪酬多少對(duì)于獎(jiǎng)勵(lì)和罰款的認(rèn)可程度年度績(jī)效獎(jiǎng)、其他方面福利職位晉升方面對(duì)