試論檢察管理的目標(biāo)及其實現(xiàn)

檢察管理，是指人民檢察院圍繞踐行法律監(jiān)督職能和實現(xiàn)檢察活動目標(biāo)，根據(jù)憲法和法律，運用組織領(lǐng)導(dǎo)、計劃調(diào)控、決策指揮、溝通保障、激勵創(chuàng)新等手段，對檢察機關(guān)人力、物力、財力及其他資源進(jìn)行控制和運用的活動。在檢察管理活動的要素中，管理目標(biāo)是一項十分重要的基礎(chǔ)要素，確立目標(biāo)是檢察管理的首要任務(wù)，它決定著檢察活動以及檢察管理的目的和方向。一、檢察管理目標(biāo)的一般概述（一）檢察管理目標(biāo)的概念檢察管理目標(biāo)是檢察組織的目的和檢務(wù)活動標(biāo)準(zhǔn)的有機統(tǒng)一，是指檢察組織系統(tǒng)在一定時期內(nèi)所要依法進(jìn)行的檢務(wù)活動及其期望達(dá)到的法律監(jiān)督目的和維護(hù)司法公正的結(jié)果。建立在科學(xué)合理基礎(chǔ)上的檢察管理目標(biāo)，能使各級檢察機關(guān)團(tuán)結(jié)一致，戮力同心，為實現(xiàn)目標(biāo)而努力做好各項工作，有條不紊的前進(jìn)，避免和減少檢察機關(guān)內(nèi)部人力、物力、財力的重復(fù)內(nèi)耗，不致產(chǎn)生混亂，使得檢察管理活動有序、有效。（二）檢察管理目標(biāo)的體系完整的檢察管理目標(biāo)體系是科學(xué)嚴(yán)密地組織調(diào)控整個檢察活動的系統(tǒng)行動指南，可以有效形成和協(xié)調(diào)正常的檢察工作秩序，保障各級檢察機關(guān)的高效運作和促進(jìn)整個檢察系統(tǒng)的有序運行。檢察管理目標(biāo)體系的主線條應(yīng)包括總體目標(biāo)、基本目標(biāo)和具體目標(biāo)。l、總體目標(biāo)。我國新時期檢察管理的總體目標(biāo)，是要通過[來自w]機制創(chuàng)新建立完善中國特色社會主義檢察管理體制，有效保障檢察機關(guān)依法公正高效權(quán)威地行使檢察權(quán)。2、基本目標(biāo)。檢察管理中的基本目標(biāo)通常是省級人民檢察院按照總體目標(biāo)，結(jié)合本地區(qū)實際確立的工作要求和綜合實施方案，對一個地區(qū)的檢察工作和檢務(wù)活動具有指導(dǎo)作用。3、具體目標(biāo)。檢察管理中的具體目標(biāo)往往體現(xiàn)為檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的分類目標(biāo)以及檢察人員的單項目標(biāo)及崗位目標(biāo)。（三）檢察管理目標(biāo)的特性在目標(biāo)體系中，由于管理目標(biāo)的制定層級和內(nèi)容不盡相同，檢察管理目標(biāo)體現(xiàn)著以下不同特性:1、層次性。總體目標(biāo)、基本目標(biāo)、具體目標(biāo)之間具有層次行。總體目標(biāo)是最高人民檢察院作出的帶有全局性、整體性、戰(zhàn)略性的目標(biāo)和要求。基本目標(biāo)是由中層檢察組織如省級人民檢察院作出的涉及地區(qū)性、局部性，或者確定本地區(qū)、本部門某一時期、某一階段的主要任務(wù)和目標(biāo)。具體目標(biāo)則是市州分院以及基層檢察院就如何實現(xiàn)基本目標(biāo)所確立的具體工作計劃和行動步驟，以自己的實際行動來完成上級院部署的工作任務(wù)。2、多元性。檢察管理目標(biāo)的多元性不僅體現(xiàn)在管理目標(biāo)之間的位階層次上，也體現(xiàn)在各種不同管理目標(biāo)的類型劃分上。實踐中，按時間的長短分為長期目標(biāo)、中期目標(biāo)和短期目標(biāo)；按目標(biāo)的內(nèi)容可分為綜合性工作目標(biāo)、部門性工作目標(biāo)和專門性工作目標(biāo)；按目標(biāo)執(zhí)行的主體可分為某一檢察院的整體目標(biāo)、內(nèi)設(shè)機構(gòu)的分項目標(biāo)和檢察干警的個人崗位目標(biāo)等等。管理目標(biāo)的多元性從各個方面共同完善充實目標(biāo)體系，使不同層次、不同內(nèi)容、不同類型的目標(biāo)形成相互制約、相互聯(lián)系、良性互動的目標(biāo)群體系，及時促進(jìn)和有效保證檢察管理目標(biāo)的順利實現(xiàn)。3、時限性。明確目標(biāo)，就是要明確在一定時間內(nèi)需完成的工作和要達(dá)到什么樣的要求。除了總體目標(biāo)需要長遠(yuǎn)謀劃并實行外，其他目標(biāo)均應(yīng)具有一定的時限性。具有明確時限性的檢察管理目標(biāo)，要求對各類檢察管理事項的具體啟動、中間執(zhí)行、最終結(jié)束的時間都有明確規(guī)定。二、檢察管理目標(biāo)的基本要求結(jié)合我省檢察工作實際，檢察管理目標(biāo)的基本要求和任務(wù)就是要“落實、增效、規(guī)范、創(chuàng)新”。（一）落實。當(dāng)前，在檢察工作中確實還存在少數(shù)干警執(zhí)法不嚴(yán)、執(zhí)法不力，以及有令不行、有禁不止和上有政策、下有對策等不良風(fēng)氣。通過強化檢察管理抓落實、抓執(zhí)行，就是要求各級檢察機關(guān)和廣大檢察干警嚴(yán)格執(zhí)行法律，全面落實制度，切實提高抓工作落實的自覺性。一方面是嚴(yán)格執(zhí)行法律，在執(zhí)法辦案管理中按照法律規(guī)定的程序、期限，在強調(diào)執(zhí)法辦案主體嚴(yán)格執(zhí)行實體法、程序法的同時，也要重視執(zhí)法管理主體對辦案活動的管理，通過加強執(zhí)法管理，保證執(zhí)法活動的公正性、及時性；另一方面是全面落實制度，按照檢察工作一體化機制的要求，加強上級檢察院對下級檢察院領(lǐng)導(dǎo)，加強決策督辦和重大案件、事項督辦，通過交辦、催辦、指導(dǎo)、通報等形式，督促檢查下級檢察院嚴(yán)格執(zhí)行上級決策、落實工作部署以及關(guān)于檢察工作的各項規(guī)章制度，保證檢令暢通、有令必行、有禁必止，切實轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，提升檢察工作效能，促使執(zhí)法效率的提高。（二）增效。科學(xué)檢察管理追求的“增效”是在充分整合和運用檢察工作資源，注重節(jié)約成本的基礎(chǔ)上，提高效率與提升效果的有機結(jié)合，實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一。在增進(jìn)效益的標(biāo)準(zhǔn)中，需要把握四個方面的內(nèi)容：一是是否正確運用法律監(jiān)督職能保證了國家法律的統(tǒng)一正確實施，實現(xiàn)有法必依，執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的法治要求，實現(xiàn)依法辦事，做到不錯不漏，不枉不縱，保障無罪的人不受追究，有罪的人受到應(yīng)有的法律懲罰；二是是否充分運用法律賦予的監(jiān)督手段，及時、準(zhǔn)確、有效地打擊犯罪，促進(jìn)了社會和諧穩(wěn)定保障經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展順利進(jìn)行；三是是否綜合運用法律監(jiān)督職能，在社會管理創(chuàng)新中充分發(fā)揮了作用；四是對人、財、物等要素的使用、組合效益如何，是否做到人盡其才，財盡其力，物盡其用等。（三）規(guī)范。當(dāng)前，檢察工作中執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不文明的問題仍有發(fā)生，極少數(shù)不公正、不規(guī)范、不文明的執(zhí)法行為甚至還導(dǎo)致辦案事故的發(fā)生。規(guī)范化管理要實現(xiàn)從側(cè)重集中治理向側(cè)重日常管理的轉(zhuǎn)變，用常態(tài)化的體制機制解決執(zhí)法不公正、不規(guī)范、不文明等問題，使規(guī)范執(zhí)法、規(guī)范辦案成為檢察干警的自覺行為。在規(guī)范化的管理中，要重視制度體系的建設(shè)，從而使檢察活動規(guī)范化、法制化。高檢院制定的《檢察機關(guān)執(zhí)法工作基本規(guī)范》以及省檢察院制定的《關(guān)于構(gòu)建促進(jìn)檢察機關(guān)公正廉潔執(zhí)法工作格局的指導(dǎo)意見》是規(guī)范管理中系統(tǒng)性、體系化的制度依據(jù)，必須認(rèn)真加以執(zhí)行落實，此為當(dāng)務(wù)之急、重中之重的現(xiàn)實要求。（四）創(chuàng)新。強化檢察管理中的創(chuàng)新，一是要著眼于促進(jìn)和推動思想創(chuàng)新，樹立均衡性發(fā)展觀，強調(diào)檢察管理的系統(tǒng)性、整體性、關(guān)聯(lián)性、動態(tài)平衡性，均衡地處理好檢察工作的各個方面和環(huán)節(jié)的關(guān)系，消除過去那些重管理者素能培養(yǎng)輕管理對象個體發(fā)展、重管理手段硬措施輕管理環(huán)境軟建設(shè)、重制度條文制定輕執(zhí)行落實、重整體目標(biāo)輕個體利益維護(hù)、重指標(biāo)附性評價輕文化管理、人文關(guān)懷軟約束等片面觀念，協(xié)調(diào)好各種管理因素、管理手段和方式，促進(jìn)檢察管理活動持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，已達(dá)到最優(yōu)化的管理效果。二是要著眼于促進(jìn)和推動機制創(chuàng)新。在制度化、規(guī)范化管理的同時，要順應(yīng)形勢變化的要求，不斷調(diào)整、完善、創(chuàng)新管理機制，使執(zhí)法管理、隊伍管理、政務(wù)管理、保障管理四大檢察管理活動做到與時俱進(jìn)，滿足檢察工作科學(xué)發(fā)展的需要。三是要著眼于促進(jìn)和推動方式創(chuàng)新。積極引進(jìn)先進(jìn)的管理方式和技術(shù)，以檢察信息化建設(shè)為依托，進(jìn)一步創(chuàng)新管理手段，通過辦公辦案信息化軟件加強對檢察活動的流程管理和過程控制，實現(xiàn)檢察管理工作的全程化、精細(xì)化、實時化和公開化。三、檢察管理目標(biāo)的實現(xiàn)方法在檢察管理工作實踐中，各地檢察機關(guān)都開展了大膽有益的探索，通過各種各樣的管理模式和方法，實現(xiàn)了管理工作有序有效的開展，使得檢察工作不斷上臺階。為了最大化、最優(yōu)化地實現(xiàn)“落實、增效、規(guī)范、創(chuàng)新”這一管理目標(biāo)，在當(dāng)前檢察管理中，應(yīng)注意統(tǒng)籌運用以下四種管理方法：（一）目標(biāo)管理目標(biāo)管理，它廣泛地應(yīng)用于各行各業(yè)，具有很強的操作性。目標(biāo)管理通過提出每個時期或者某項工作所要達(dá)到的要求，下達(dá)要完成的任務(wù)，明確工作要達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)，能夠統(tǒng)一思想，凝聚共識，使檢察人員既有壓力又有動力，變壓力為動力，將目標(biāo)落實為具體的行動，共同努力完成既定目標(biāo)。檢察機關(guān)實行目標(biāo)管理的作用點為“落實”。目標(biāo)管理的過程可以分為建立目標(biāo)體系、組織目標(biāo)實施、進(jìn)行目標(biāo)考核三個過程。首先是建立目標(biāo)體系，檢察管理中的目標(biāo)確定既要考慮法律、紀(jì)律規(guī)定上的硬性要求，也要考慮黨和國家在不同時期的中心任務(wù)和工作目標(biāo)，兩者結(jié)合，根據(jù)實際細(xì)化明確各層級、各部門、各成員的目標(biāo)；其次是組織目標(biāo)實施，管理組織或管理者根據(jù)業(yè)已確定的目標(biāo)，綜合運用決策、計劃、組織、指導(dǎo)、控制等手段，有效利用人、財、物等資源，開展具體行動；最后是進(jìn)行目標(biāo)考核，通過提出工作意見、召開專門會議、開展工作檢查、組織階段考評等管理方式，對目標(biāo)完成情況進(jìn)行督察、考核，確保各項任務(wù)的完成。（二）績效管理績效管理是指檢察機關(guān)作為考評主體采用科學(xué)的方法，對照考核指標(biāo)體系，考查和評定被考核對象工作任務(wù)的成效，并把考評結(jié)果作為評先創(chuàng)優(yōu)、獎懲、晉升等的重要依據(jù)，從而服務(wù)和促進(jìn)檢察管理目標(biāo)實現(xiàn)的管理方法。檢察管理中的績效管理作用點為“增效”。檢察機關(guān)的績效管理需從三個方面著手改進(jìn)：一是建立分層分類的考核指標(biāo)體系。對檢察人員的考核內(nèi)容為“德、能、勤、績．廉”，在考核指標(biāo)設(shè)定時，必須合理確定這五個方面的權(quán)重，其中考核“績”是重點，應(yīng)側(cè)重于考核檢察人員的工作質(zhì)量、效率和效果。“分層”即按照行政職級分，分為院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、一般干警三個層次。特別是對中層干部的考核應(yīng)主要與“其所在部門工作實績”掛鉤，由分管領(lǐng)導(dǎo)、其他部門[]負(fù)責(zé)人、本部門干警定期對其進(jìn)行測評。“分類”即按照工作性質(zhì)不同，分為綜合、業(yè)務(wù)等類別。其中對于綜合部門干警的考核，由于綜合部門工作不易量化，可以定性指標(biāo)為主，從主觀能動性、數(shù)量、質(zhì)量、創(chuàng)新意識等方面進(jìn)行考核。二是考核主體多元化，形成全方位的考核模式。要建立內(nèi)外結(jié)合的績效考核體系，對內(nèi)建立自上而下、平行制約和自下而上的有機統(tǒng)一的評估體系，從而調(diào)動不同考評主體的參與積極性；對外要拓寬評估渠道，加大外部評估力度。三是重視溝通與反饋，強化對考核的動態(tài)管理。在績效管理中，應(yīng)及時溝通各類信息，運用信息化手段提高績效管理的可操作性，從而提高管理的透明度、公平性，做到績效管理考核“三公開”，即考核標(biāo)準(zhǔn)公開、考核過程公開、考核結(jié)果公開。（三）全面質(zhì)量管理檢察工作中的全面質(zhì)量管理也有著管理學(xué)上的四個要素：產(chǎn)品質(zhì)量一執(zhí)法是否公正、案件質(zhì)量如何；交貨質(zhì)量一執(zhí)法程序、執(zhí)法行為是否遵守法律紀(jì)律規(guī)定：成本質(zhì)量一司法資源使用是否效益化；售后服務(wù)質(zhì)量一錯案、瑕疵案件的糾錯和救濟(jì)。檢察機關(guān)實行全面質(zhì)量管理的作用點為“規(guī)范”。通過全面質(zhì)量管理，就是要在上述四個方面實現(xiàn)內(nèi)部管理上規(guī)范化，取得管理實效，使執(zhí)法程序、執(zhí)法質(zhì)量、執(zhí)法行為、執(zhí)法效果有機統(tǒng)一，達(dá)到最優(yōu)化。如通過案件管理，對個案進(jìn)行評查，對類案進(jìn)行專項檢查，有效地提高案件質(zhì)量，保證執(zhí)法質(zhì)量。同時對案件辦理程序進(jìn)行網(wǎng)上監(jiān)督、流程監(jiān)督，保證案件依照法律程序正常運行，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益；對檢察人員在行使檢察權(quán)時，是否存在違法違規(guī)行為、違反辦案安全規(guī)定、不文明辦案等情形進(jìn)行督察，又體現(xiàn)了對執(zhí)法程序、執(zhí)法行為的管理和監(jiān)督。可以說，將全面質(zhì)量管理理論引入檢察管理中，就是過程論、控制論、系統(tǒng)論在檢察管理上的充分體現(xiàn)，是案件質(zhì)量管理、案件流程管理的綜合運用，應(yīng)當(dāng)成為貫穿于整個檢察管理工作中的基本思維和理念。（四）人本管理人本管理是把成員個體作為組織中最重要的資源，以各個成員的能力、特長、興趣、心理狀況等綜合性情況來科學(xué)地安排最合適的工作，并在工作中充分地考慮到他們的成長和價值，使成員能夠在工作中充分地調(diào)動和發(fā)揮工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，從而提高工作效率、增加工作業(yè)績。在檢察管理中重視人本管理，其作用點為“創(chuàng)新”。檢察人員在檢察管理活動中，既是管理的主體，也是管理的對象。對他們進(jìn)行管理的宗旨就是要堅持以人為本，尊重人、關(guān)心人、激勵人、發(fā)展人，確立檢察人員的主體地位，充分調(diào)動檢察人員的積極性、主動性和創(chuàng)造性，最大限度地發(fā)揮他們的聰明才智。在制度環(huán)境方面，要建立平等競爭、優(yōu)晉劣汰的檢察人員管理制度，因德才而使用，引導(dǎo)和協(xié)調(diào)檢察人員通過揚長避短地自我挖潛、自我修正、自我充實來自我完善目標(biāo)，開展自主管理，充分利用有限資源最大化地創(chuàng)新效益，在整合性的檢察管理中有效實現(xiàn)“整體大于部分之和”的綜合效能。在文化建設(shè)方面，要通過文化管理這