論行政訴訟中公民死亡后的原告資格轉移問題

關鍵詞:

行政訴訟原告/資格轉移/原始原告/承繼原告

內容提要:

行政訴訟原告資格轉移制度所保護的是原始原告的合法權利和與原始原告有直接利害關系的承繼原告的合法權利。承繼原告資格的取得，應基于其所享有的身份權、名譽權、繼承權、受遺贈權、公法債權、私法債權及其他合法實體權利，由此承繼原告不應受現行法律規定的近親屬范圍的限定。承繼原告的范圍應包括原始原告的近親屬和近親屬之外的遺贈撫養人、公法債權人、私法債權人、受遺贈人、原始原告生前所在的單位或基層組織以及其他利害關系人。

《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）第24條第2、3款規定：“有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。有權提起訴訟的法人或者其他組織終止，承受其權利的法人或者其他組織可以提起訴訟。”最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第11條進而明確了原告公民死亡后有權提起訴訟的近親屬的范圍，包括：“配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孫子女、外孫子女和其他具有撫養、贍養關系的親屬。”現行立法將有權提起行政訴訟的公民死亡后，有權承繼其權利而起訴的原告主體僅僅限定為是該死亡公民的近親屬，這將產生對與死亡公民有直接利害關系但又不是近親屬的其他法律主體不公平的問題，形成對他們的利益保護不足的漏洞。本文試就此問題提出見解，以期能完善行政訴訟原告資格轉移的制度，彌補現行法律規定的不足。

一、行政訴訟原告資格轉移制度設立的目的

《行政訴訟法》第24條第2款的規定明確了作為原告的公民死亡后其原告資格承繼問題。由此，行政訴訟原告要劃分為兩大類來加以分析，即“原始原告”和“承繼原告”（注：這一分類法為劉巍在《行政訴訟原告資格轉移與承受問題探析》（《法學研究》2001年第1期）中所創設，本文贊同并運用這種分類來進行闡述。）。原始原告是指認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益而享有原告資格、但卻死亡或終止的公民、法人或者其他組織；承繼原告是指因原始原告的死亡或終止而承受其原告資格，可以自己的名義提起訴訟的公民、法人或者其他組織。其中原始原告為死亡公民的，是公民原始原告，原始原告為終止了的法人或其他組織的，是組織原始原告。本文主要研究公民原始原告的資格轉移問題，以下所稱原始原告，在范圍上專指公民原始原告。

在行政訴訟中之所以有原告資格轉移的規定，較一致的觀點是：為了監督行政機關及其工作人員依法行使行政職權，確保原告死亡后，違法的具體行政行為也能得到糾正。但在原告資格轉移制度到底保護誰的合法權利的問題上，觀點不甚一致。這主要體現為以下三個方面：

一是認為保護受具體行政行為侵害的原始原告的合法權益。如有學者就提出：“我國行政訴訟法的宗旨是保護公民、法人及其他組織的合法權益不受具體行政行為的侵犯。行政訴訟原告資格轉移制度也不例外。在各個具體的行政訴訟中，主要保護的是被訴具體行政行為所侵犯的合法權益，也即原始原告的合法權益，而承繼原告自身固有的權益并未受到被訴具體行政行為的侵犯。”“從行政訴訟的起始來看，是保護原始原告的權益，正是由于原始原告認為行政機關的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織合法權益，才向法院提起行政訴訟。沒有具體行政行為侵犯公民的合法權益這一法律事實，就沒有行政訴訟原告資格的產生，更沒有原告資格的轉移與承受。這似乎也是法律讓行政訴訟原告資格延續的一個原因。”[1]

二是認為保護承繼原告的合法權利。我國法律規定死亡公民的近親屬享有原告資格，實質上是保護該公民的近親屬的權益。如行政機關對公民財產作出沒收、罰款等處罰，就有可能影響該公民近親屬的財產繼承權或生活來源等。如果具有原告資格的公民死亡后，不許其近親屬提起行政訴訟，其近親屬的合法權益就可能因受到具體行政行為的侵害而得不到司法保護。[2](P182)另外，在我國民法中，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡。民事權利能力是民事主體依法享有民事權利和承擔民事義務的資格。所以公民死亡后不能享有民事權利，這在民法上是一個定論。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權利。因此，行政訴訟法之所以規定原告資格的轉移，主要還是為了保護承受原告資格一方的權利。

三是認為既保護原始原告可轉讓的權利（對承繼原告而言就是承受的權利），也保護違法具體行政行為所波及和影響到的承繼原告的利益，以及承繼原告的訴訟權利。[3]這涉及到保護兩者合法權利的問題，主要是從原始原告與承繼原告利益轉換的角度認識的。

我們認為，行政訴訟原告資格轉移制度的設立實際上保護的是綜合權利，既保護原始原告的合法權利，也保護承繼原告的合法權利，單獨保護任何一方都是不全面的。法律制度的設立歸根結底，都是為了保護合法權利。就行政訴訟法而言，行政訴訟法的立法宗旨是為了保護受具體行政行為侵害的公民、法人或者其他組織的合法權利，為侵害的權利提供救濟。那么在行政訴訟原告資格轉移制度中，正是因為原始原告和承繼原告都享有合法權利，并且都存在該合法權利受具體行政行為侵害的法律事實，所以法律規定該項制度以切實保障二者的合法權利，避免出現合法權利得不到法律救濟的情況。以下分別論述：

（一）保護原始原告的合法權利。原始原告生前存在行政機關侵犯其合法權利事實的，原始原告死后該合法權利并未消失，而是轉化為死者的身后權利，行政機關的違法具體行政行為的侵權結果仍然存在。所以，仍然可就該權利提起訴訟。但是，死者享有權利的觀點與傳統的民法理論相違背。在我國民法中，公民的民事權利能力始于出生，終于死亡。民事權利能力是民事主體依法享有民事權利和承擔民事義務的資格，公民死亡后不能享有民事權利。同樣，在我國行政法中，隨著公民的死亡，他們也不再享有行政法上的權利。依此理論，保護原始原告的合法權利的觀點就不甚準確。但是，任何一種理論的提出都是來源于實踐的，隨著實踐的發展，理論也不可能一成不變。民法的“民事權利能力始于出生終于死亡”的觀點已經不適應現實情況了。在實踐中，人死后的某些權利是應受到尊重和保護的，這在很多國家的立法上都已得到體現。如《捷克民法典》第15條規定：“公民死亡后，請求保護他的人身權利屬于配偶和子女。沒有配偶和子女的，屬于父母。”《匈牙利民法典》第86條規定：“死者名譽受到侵犯時，可由死者的親屬和死者遺囑受益人提起訴訟。”我國最高人民法院《關于審理名譽權案件若干問題的解答》第5項規定：“死者名譽受到損害的，其近親屬有權向人民法院起訴。”[4]這些立法例實際上已經突破了傳統的民法理論，是基于需要所作出的規定。死者應享有合法權利，有學者稱其為身后權。對身后權進行法律保護，有利于教育后人，體現了人道主義精神和民眾的良知善行。規定身后權是社會文明進步的一個尺度，并有效防止了侵害死者權利的違法具體行政行為存在，為其進行救濟提供法律基礎。身后權既包括死者生前延續而來的權利，也包括了死者在死亡以后才享有的權利。包括身后名譽權、身后榮譽權等。[5]行政機關在原始原告生前無論侵害了何種合法權利，其死后該合法權利都會轉化為身后權的一種而依然存在。因此依據權利被侵害的事實就可以提起行政訴訟給予原始原告保護。但原始原告已死亡，這決定了他本身不能提起訴訟，而必須借助一定的利害關系人，通過賦予該利害關系人程序意義的訴權來保護死者，也就是原始原告的身后權。因此，行政訴訟法設定了原告資格轉移制度，其目的之一就是通過利害關系人的起訴來保護原始原告的合法權利。

（二）保護承繼原告的合法權利。承繼原告被具體行政行為侵害的合法權利實際包括兩部分：第一，違法具體行政行為在侵害原始原告合法權利的同時，牽連侵害了承繼原告的合法權利。違法具體行政行為雖然只針對原始原告作出，但同時也會牽連侵害了承繼原告的合法權益，這主要是指承繼原告基于與原始原告之間的特定關系（如夫妻、其他共同生活的家庭成員等）而應具有的名譽權、身份權等。當行政機關的違法具體行政行為侵犯了承繼原告的此類權利時，本應通過原始原告的起訴，原始原告在主張保護自己權益的同時就一并保護了承繼原告的這類權利，但由于原始原告已死亡，導致保護承繼原告合法權利的起訴主體已喪失，承繼原告就必須自己提起訴訟才能有效保護這類權益。因此承繼原告獲得了原告資格，成為行政訴訟的真正原告，承繼原告的原告資格取得是基于原始原告的死亡。

第二，原始原告死亡后，承繼原告可因其死亡獲得的利益。如果違法具體行政行為的實施可能使承繼原告的利益減少或滅失，那么承繼原告基于追回自身利益的要求就應獲得原告資格，向行政機關提起訴訟以保護自己的利益。原始原告死亡后，承繼原告依法可享有的利益包括：1.原始原告可轉讓給承繼原告的財產權利，如承繼原告繼承原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產，繼承原始原告通過行政賠償而獲得的金錢；2.承繼原告應當從原始原告處享有的債權利益等。如承繼原告從原始原告被行政機關因罰沒錯誤而退還的財產中清償應有的債權。可見行政訴訟的原告資格轉移制度，也能保護承繼原告的合法權利。

綜上，行政訴訟原告資格轉移制度的設立，既可以維護原始原告的合法權利，也可以維護承繼原告的合法權利。同時，還起到了監督行政機關及其工作人員依法行使職權的作用，使得原始原告死亡后，不因其死亡而未能糾正違法行政行為。

二、行政訴訟原告資格轉移制度所保護的具體權利

行政訴訟原告資格轉移制度是為了保護原始原告的合法權利和承繼原告的合法權利，但這些合法權利只是一種概括，它還可以分解為各個具體的權利。

對于原始原告來講，主要是保護其身后權，具體而言包括身后姓名權、身后肖像權、身后名譽權、身后榮譽權、身后親權、身后著作權、身后專利權、身后發現權、身后財產權、身后債權、尸首權、冤屈甄平權等。

對于承繼原告來講，對所保護的權利也可以分為一系列具體類型，而且這些具體類型的確定，能決定承繼原告可以是誰。因為每一具體的合法權利的存在，就是該權利享有者成為承繼原告的先決條件。因此，在此要加以具體分析，以有助于確定承繼原告的范圍，為行政訴訟原告資格轉移制度的設計莫定基礎。

我們認為，承繼原告所受到保護的權利，應當是因與原始原告的直接利害關系而應獲得的權利。直接的利害關系是指承繼原告和原始原告之間存在必然的而非偶然的因果關系。也就是說，原始原告的合法權利被行政機關具體行政行為侵害后，由于原始原告死亡，其合法權益得不到救濟的法律事實將直接導致承繼原告的固有利益或預期利益的受侵害或喪失。這種利益的侵害或喪失完全是由于原始原告的合法權益被行政機關侵害導致的，而不能歸咎于其他的原因。并且這種原因是符合事物發展的規律的，是必然的，而不是某種偶然因素的作用，或僅僅在特定情況下才得以發生。那么行政訴訟法必然要賦予利害關系人原告資格，以滿足他們救濟自身權利的要求，更大限度的保障受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織的合法權益。具體講，行政訴訟原告資格轉移制度所保護的承繼原告的具體合法權利，包括身份權、名譽權、繼承權、受遺贈權、公法債權、私法債權以及其他合法權利。以下分述：

第一，保護承繼原告的身份權。身份權是指民事主體基于特定的身份關系所產生的，為維護民事主體的特定身份利益所享有的人身權。[6]身份權的概念，學者的觀點不一，這里只需明確這種權利是因一定的身份關系而享有的權利和義務即可。在原告資格轉移制度中，要保護的是身份權中的配偶權、親權和親屬權，即合法配偶之間，父母對未成年子女，父母對成年子女，祖父母與孫子女，外祖父母與外孫子女以及兄弟姐妹之間及其他親屬之間所享有的權利和義務。這三種權利是在親屬之間，基于婚姻、血緣和收養而產生的人與人之間的權利關系。中國是一個家族、家庭觀念極強的國家。從倫理道德的角度來講，親屬之間有著廣泛的基于親情而產生的相互尊重、照顧和榮辱與共的觀念；從法律的角度來說，法律有必要將一些存在于親屬之間的好的習慣規定下來，以維護婚姻家庭關系的穩定。一方死亡以后，其他親屬方基于身份對死者的親情依然存在，也就是說，作為身份權的基礎仍然存在。那么享有身份權的親屬因為感情的，或者說精神上的需要，仍然有權完成死者生前未完的事項，確定死者應得的法律地位。親屬基于身份權而享有承繼原告資格的法律事由，包括以下幾種：一是原始原告的政治權利，例如著作出版權被行政機關違法剝奪；二是原始原告本應依法獲得的資格而行政機關拒不確認或不予答復；三是原始原告的榮譽權遭受違法具體行政行為的侵害等等。承繼原告提起訴訟看來是為原始原告應得的權能或利益討個說法，承繼原告本人在訴訟中也得不到任何物質利益，但承繼原告可以獲得精神上的撫慰，實現自己的親情利益即身份權。因此，當原始原告受到此類具體行政行為侵害后，承繼原告有權基于身份權獲得承繼原告資格。

第二，保護承繼原告的名譽權。承繼原告的名譽權往往是由于違法具體行政行為侵犯了死者的名譽引起的。從某種意義上講，名譽是具有親屬關系的人能共同享有的。名譽是社會對主體的綜合性評價，家庭某個成員的名譽可能對整個家庭的名譽構成影響，所以損害死者名譽，也就同時損害了死者生存親屬的名譽。[7]那么，違法具體行政行為在侵害死者的同時，會給死者生存親屬帶來精神上的痛苦和壓力，并且會因死者的名譽得不到恢復而持續存在，這種精神上的傷害主要是源于親屬間的親緣關系和特殊感情。近親屬基于名譽權而享有原告資格的法律事由，包括以下幾種：一是行政機關錯誤認定原始原告有違法行為，甚至作出行政處罰、行政強制措施的等等。這時，行政機關在侵犯原始原告合法權利、給原始原告名譽造成一定的損害的同時，也侵犯了承繼原告的名譽權。因此，當原始原告受到此類具體行政行為侵害后，承繼原告有權基于名譽權獲得原告資格，提起行政訴訟。

第三，保護承繼原告的繼承權和受遺贈權。原始原告死亡后，其財產要根據《中華人民共和國繼承法》（以下簡稱《繼承法》）的規定，由繼承人繼承，或由受遺贈人獲得遺贈，有遺贈撫養協議的，遺贈撫養人也有獲得遺贈的權利。如果原始原告受行政機關的侵害造成財產損失，那么將直接導致承繼原告所要繼承或受遺贈的財產的缺失。承繼原告通過行政訴訟可能依法獲得的財產，包括兩個部分：一是原始原告合法的固有財產。如行政機關違法沒收原始原告的財產，行政機關對原始原告違法罰款，行政機關違法采取強制措施對原始原告的財產查封、扣押、凍結等。二是原始原告的除財產權以外的其他合法權利遭受侵害后可通過行政賠償而獲得的財產。如我國現行《國家賠償法》規定，公民的人身權受到行政機關違法侵害后可依法獲得賠償。那么行政訴訟法要賦予繼承人、受遺贈人、遺贈撫養人在這兩種情況下的承繼原告資格，以充分保護繼承權、受遺贈權的實現。

第四，保護承繼原告的公法債權。公法債權是指原始原告生前應當繳納但仍沒有繳納的稅款等而使國家稅務機關等依法享有的債權。稅款由于它本身具有的公益性，且是原始原告生前應繳納的，它不能因原始原告的死亡而滅失，如果原始原告留有遺產的，應從遺產中支付。所以，原始原告生前尚欠一定的公法債務的，如果原始原告遭受行政機關違法侵害后導致財產損失，那么就可能使稅務機關等公法債權人不能實現公法債權。因此法律也應賦予稅務征收機關等公法債權人承繼原告的資格，以使其通過行政訴訟獲得還未繳納的稅款等公法債務。

第五，保護私法債權。私法債權是指基于私法而產生的平等主體之間的債權。從形式上看，可以包括因合同之債、侵權行為、無因管理、不當得利等所應承擔的債務。原始原告具有一定的私法債務，如果原始原告遭受行政機關侵害后導致財產損失，那么就可能使私法債權人不能實現其債權。因此法律也應賦予私法債權人承繼原告資格，以使其通過行政訴訟獲得還未清償的私法債務。

最后，保護其他合法權利。隨著社會經濟、政治的發展和體制的變革，社會關系日益復雜，與原始原告有直接利害關系的法律主體的類型也將日漸豐富。基于行政訴訟法最大限度的保障受具體行政行為侵害的公民、法人或其他組織合法權益的立法宗旨，法律應以概括地形式將可能出現的情況加以規定，彌補列舉式規定的不足。

三、現行行政訴訟原告資格制度的不足

我國現行行政訴訟法規定有權提起訴訟的公民死亡，其近親屬可以提起訴訟。這一規定的作用在于：其一，通過近親屬提起的訴訟來保護死者的利益，也就是原始原告的合法權利；其二，保護近親屬因與死者的關系而應享有的名譽權、繼承權等合法權益。從表面上看，原告資格轉移制度的規定相當明確，但實踐中卻存在著很大的不足。它既沒有有效保護原始原告的合法權利，也沒有充分保護廣大承繼原告的合法權利。

（一）就原始原告而言，原始原告合法權益的保護是通過承繼原告的訴訟來完成的，如果承繼原告缺位，原始原告的合法權利就無法得到保護。具體而言，當原始原告的某種合法權利遭受具體行政行為的侵害，而原始原告又沒有近親屬，那么按現行法律規定就產生了承繼原告缺位并無人起訴的問題，因而原始原告的合法權利就得不到司法保障。原始原告的合法權利有些是財產權利，在沒有繼承人、受遺贈人或遺贈撫養人時，最終是要歸屬于國家或集體的，在這種情況下原始原告的財產權利已沒有實際意義，因而可以不討論承繼原告及其訴訟問題。但原始原告還有部分合法權利不是財產權利，也不能通過某種方式轉化為財產權利，如原始原告的榮譽權、名譽權等，這些非財產性的合法權利不可能歸屬于國家或集體，而且它對于原始原告來講死亡后仍具有重大價值。這就需要通過承繼原告的訴訟來保護了，如果原始原告死亡后又沒有近親屬，那么這些權益按現行行政訴訟法的規定是得不到司法救濟的。因此，應彌補近親屬范圍內承繼原告的缺位。

（二）就承繼原告而言，現行法律對承繼原告范圍的規定明顯過窄，不能有效保護非近親屬但與原始原告有直接利害關系的法律主體的合法權利。例如，當原始原告合法的財產受到行政機關的非法沒收而受到侵害時，原始原告沒有近親屬但有私法債權人，如果原始原告受到行政機關非法沒收的財產能通過行政訴訟得以返還，則能使原始原告的私法債權人從返還財產中有效實現其應有的債權。但現行法律規定承繼原告只能是近親屬，既然原始原告沒有近親屬便就沒有承繼原告來起訴了，這無法通過行政訴訟來保護原始原告原有的財產權利，繼而使得原始原告的私法債權人應有的債權得不到保護。因此，這也應彌補近親屬范圍內承繼原告的缺位。

四、行政訴訟承繼原告順序的制度設計

行政訴訟原告資格轉移制度要保護原始原告的合法權利以及與原始原告有直接利害關系的承繼原告的合法權利，因而需要將這些利害關系人以一定的層次，按照一定的順序進行排列，以確定存在多個利害關系人時由誰作承繼原告的問題。我國的行政訴訟法僅規定了近親屬的承繼原告資格，而且在近親屬范圍內的各個利害關系人也沒有進行排序，這就有必要對行政訴訟原告資格轉移制度進行重構，按照公平合理原則，依利害關系的大小，利害關系人所得利益的先后以及所盡義務的程度等，確定一定的序列，并在不同序列中確定一定的順序。

（一）非財產性權利的利害關系人的承繼原告順序

先將非財產性權利的利害關系人與財產性權利的利害關系人分列開來，是因為非財產性權利僅限于身份權、名譽權等，這部分利害關系人因死者受行政機關侵害進而使自己的身份權、名譽權等受侵害，因而有理由起訴成為承繼原告，這樣的人只能是原始原告的近親屬，其他利害關系人不可能成為承繼原告。基于此，他們已在現行行政訴訟法規定的保護范圍之內。最高人民法院的《解釋》規定了可以成為承繼原告的近親屬的范圍，與以前的司法解釋相比，只是增加了“其他具有撫養、贍養關系的親屬”，范圍擴大了一些。

但關于原始原告死亡后其原告資格在多個近親屬之間如何轉移的問題，學者還有三種觀點：一是參照《繼承法》的順序；二是直接以《解釋》中規定的字面順序為原告資格轉移的順序；三是以共同訴訟的方式來解決問題。我們認為以共同訴訟的方式解決比較合適。因為承繼原告的名譽權被侵害的程度是隨著親等的遠近而有弱強之分。一般來說，親等越近，影響越大；親等越遠，影響越小。從我國現實情況看，人們從親屬關系上獲取精神利益的范圍越來越小，因而，生存親屬的范圍不宜擴大，對此，《解釋》的規定是比較合適的。當死者生存近親屬有多個時，是提起一個名譽侵權之訴，還是多個名譽侵權之訴？我們認為應視權利被侵害的狀況而定。顯然，對死者及其近親屬名譽的侵害，是屬于同一個具體行政行為侵害多個名譽權，凡認為對其名譽權有侵害的死者近親屬，都可作為承繼原告提起訴訟。只是由于每一近親屬的個人狀況不同，損害的后果也不一樣，法律救濟的結果也應有別。[7]近親屬所享有的身份權與此相類似，因此，如果多個近親屬都提起訴訟，因為訴訟標的是同一具體行政行為，適用同一訴訟程序，受同一人民法院管轄，符合共同訴訟的條件，那么法院可以共同訴訟的方式來解決。

如果原始原告死亡后又沒有近親屬，那么死者的這些非財產性權利應由其近親屬范圍之外、且有直接利害關系的人來作為承繼原告實施保護。我們認為，這些人可以是死者的遺贈撫養人、受遺贈人、死者生前所在的單位或基層組織等。

（二）財產性權利的利害關系人的承繼原告順序

財產性權利的利害關系人不僅僅只是原始原告的近親屬，也還可能是近親屬之外的其他利害關系人，其中其他利害關系人目前是不在行政訴訟法規定的保護范圍之內的。因為最高人民法院的《解釋》只規定了可以成為承繼原告的近親屬的范圍，這樣他們的合法財產權益在死者死亡后是無法得到司法保護的，基于這種情況，就要修改完善行政訴訟法并依一定的標準重新設計財產性權利的利害關系人的承繼原告順序。對此，我們認為主要應遵循兩個標準：一為利害關系人對原始原告所盡義務的大小。按照權利和義務相對應的原則，利害關系人所盡的義務越大，那么他所享有的權利就應該越多，在原告資格轉移制度中，就意味著該利害關系人應優先獲得承繼原告資格；二為社會利益本位原則。基于保障基本生活條件，維護社會公平與秩序，當涉及社會公共利益時，應貫徹社會利益優先原則，使享有該利益的利害關系人優先獲得承繼原告資格。

原始原告死亡后，因其死亡而可以依法獲得一定財產利益的利害關系人，包括：1.近親屬范圍內有死者遺囑、且缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人；2.近親屬范圍內的遺囑繼承人；3.近親屬范圍內除前兩項外的其他法定繼承人；4.非近親屬范圍的遺贈撫養人、受遺贈人、國家稅務機關等公法債權人、私法債權人、原始原告生前所在的單位或基層組織及其他利害關系人。

我們先就死者近親屬的排序進行分析：

第一，有死者遺囑、且缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人。我國《繼承法》第19條規定：“遺囑應當對缺乏勞動能力又沒有生活來源的繼承人保留必要的遺產份額。”《最高人民法院關于貫徹執行〈中華人民共和國繼承法〉若干問題的意見》（以下簡稱《意見》）第61條規定：“繼承人中有缺乏勞動能力又沒有生活來源的人，即使遺產不足清償債務，也應為其保護適當遺產……”這也就是說，當原始原告通過遺囑已經設立了一定的繼承人或受遺贈人，或者原始原告生前有一定債務的，如果在繼承人中有缺乏勞動能力又沒有生活來源的家庭成員，這部分繼承人不能受已設定的遺囑或所欠債務的限制，而應絕對地優先獲得一定的遺產份額。法律這樣規定的目的是為了使這部分家庭成員的生存和基本生活條件有保障。如果允許原始原告通過遺囑避免用其遺產來撫養其家庭成員，那么將不利于本應由其撫養的缺乏勞動能力又無生活來源的家庭成員的基本生活保障，這實質上是將本應由個人承擔的責任轉嫁給社會，增加社會的負擔。“故被繼承人意思雖應受尊重，但只能在不違反社會一般利益范圍內，予以承認。”[8](P180)所以，基于保障生存權，尊重社會利益的原則，應將缺乏勞動能力又無生活來源的繼承人列于承繼原告之首，當行政機關的具體行政行為侵犯原始原告的財產利益時，他們有權絕對優先于其他利害關系人而享有承繼原告資格，通過行政訴訟得到自己從原始原告身后財產中應有的利益。

第二，遺囑繼承人。遺囑繼承人是原始原告在遺囑中指定的繼承遺產的近親屬。《繼承法》第5條規定：“繼承開始后，按照法定繼承辦理；有遺囑的，按照遺囑繼承或者遺贈辦理；有遺贈撫養協議的，按照協議辦理。”也就是說，遺囑繼承人要優先于除前列第一項之外的其他法定繼承人獲得遺產。因為原始原告往往把對其盡了主要贍養義務的近親屬確定為遺囑繼承人，而排除或減少了其他享有繼承權的近親屬繼承遺產的機會。因此，按照所盡義務的大小及保護原始原告的意愿，應將遺囑繼承人排在較為靠前的位置。

第三，其他法定繼承人。當原始原告沒有設立遺囑，或執行完遺囑繼承、遺贈后仍有部分遺產的，其遺產按法定繼承辦理。我國《繼承法》第10條規定：“遺產按照下列順利繼承：第一順序，配偶、子女、父母；第二順序，兄弟姐妹、祖父母、外祖父母。繼承開始后，由第一順序繼承人繼承，第二順序繼承人不繼承。沒有第一順序繼承人繼承的，由第二順序繼承人繼承。……”如果法定繼承人有多人的，該法定繼承人應共同享有承繼原告資格，作共同原告。

以上三種均屬于原始原告近親屬的范圍。如果死者死亡后有近親屬且不存在其他情況，其近親屬成為承繼原告的排序應按以上方式進行。

在現實生活中，除上述情況之外，還可能會有其他利害關系人會因死者的死亡而使自己應有的財產利益受損害的情況，法律必須保護其他利害關系人的合法權益，如死者還有非近親屬范圍內的遺贈撫養人、受遺贈人、國家稅務機關等公法債權人、私法債權人等等。我國現行行政訴訟法規定只有死者的近親屬才能成為承繼原告提起行政訴訟，而其他利害關系人的承繼原告法律地位行政訴訟法沒有加以規定。為了有效保障他們的合法權益，我們認為，如果死者死亡后有近親屬，可以由近親屬作為承繼原告提起行政訴訟，但追加其他利害關系人作為第三人參加訴訟，使他們能參入訴訟程序以保護他們的實體財產利益。將他們作為第三人使之參加訴訟，是因為他們有重要的實體財產利益，而且這些實體財產利益依據繼承法的規定應當先于死者的某些近親屬而實現，但基于現行行政訴訟法的規定他們無法在訴訟程序上成為承繼原告，為此必須作為第三人參加訴訟，對此我們可以通過這些利害關系人在財產利益上的地位來認識：

其一，關于遺贈撫養人。遺贈撫養人是與公民簽訂遺贈撫養協議，按照協議，承擔公民生養死葬的義務，享有受遺贈的權利的公民或組織。這些公民或組織不是死者的近親屬，但根據《繼承法》第5條的規定，存在遺贈撫養協議的，遺贈撫養人可以優先于受遺贈人、遺囑繼承人和法定繼承人獲得遺產。這主要是因為遺贈撫養人承擔了生養死葬的義務，顯然不同于受遺贈人等可無償取得遺產的利害關系人。基于所盡義務的大小，他們完全應當有權成為承繼原告，并且本應排在遺囑繼承人和某些法定繼承人之前。

其二，關于公法債權人和私法債權人。國家稅務機關等公法債權人和私法債權人依法也可以優先于法定繼承人或受遺贈人從遺產中清償債務。我國《繼承法》第33條規定：“繼承遺產應當清償被繼承人依法繳納的稅款和債務。”《意見》第34條規定：“執行遺贈不得妨礙清償遺贈人依法應當繳納的稅款和債務。”法律這樣規定的原因在于債權人（包括公法債權人和私法債權人，下同）的債權一般是有償取得的，債權人支付了相應的對價才取得了這項權利，而受遺贈人接受遺贈或繼承人獲得繼承是無償的，并沒有履行一定的義務。

其三，關于受遺贈人。原始原告將遺產遺贈給近親屬以外的公民或組織，該公民或組織是受遺贈人。根據《繼承法》第5條的規定，受遺贈人也應優先于法定繼承人獲得遺產。

根據這些利害關系人應有的實體地位，他們毫無疑問應當通過參入訴訟來實現他們的應有利益。