第一章導論社會政策是社會學、社會工作、公共管理等的分支學科,其理論基礎來源于社會學、經濟學、政治學、法學、哲學等現代社會科學,在促進社會公正、解決社會問題、實現社會和諧、推動社會發展方面發揮著不可替代的作用。早在20世紀初,隨著社會學、社會工作被引進,現代意義上的社會政策理論與實踐就已進入我國。新中國成立后,由于社會學、社會工作、政治學等被取消,社會政策學科也進入三十年的沉寂期,但社會政策實踐依然存在。改革開放以來,隨著社會學、社會工作陸續重建,社會政策逐漸取得了應有的學科地位,對社會政策實踐起到了重要的推動作用。第一節社會政策的內涵、類型及發展取向一、社會政策概念的起源及其演變“社會政策”不是本土概念,是一個外來詞,是英語“socialpolicy”的直譯。“社會政策”一詞最早出現于德國。1873年,德國“新歷史學派”的經濟學教授們為解決德國當時最迫切的社會問題——勞資沖突,組織了德國社會政策學會。“社會政策”一詞即發端于此。“社會政策”最初出現時,基于當時勞資關系緊張、對資本主義制度的存在構成嚴重威脅的現實,當時的學者特別關注勞資沖突的解決與緩和,強調勞動政策的重要性。第二次世界大戰以后,社會政策研究在歐美各國普遍受到重視,關于社會政策的界定更多。其時的社會政策不再僅僅針對勞工階級,也不再局限于勞動領域。一些國際組織、機構也給社會政策做過界定。1971年,國際社會福利協會第16屆大會在荷蘭海牙召開,會上印發的一份公報中有一段話涉及社會政策的定義:“按照傳統定義,社會政策是一個國家所采取的旨在減少被剝削階級的社會問題的政策;而現代的觀念則認為,社會政策乃是改善社會環境、探求全體人民的社會安全與平等的政策。”立足中國實際,特別是結合中國式現代化新征程落實共享發展、增進民生福祉、創新社會治理、推進共同富裕對社會政策的新要求,可將社會政策界定為國家或政府為滿足民生需求、提升生活品質、促進社會公正、推動協調發展而制定和實施的各種法律法規和政策體系。社會政策具有托底保障、促進發展、推動共富、實現有序等多種功能。二、社會政策的類型按照社會政策實施領域(對象)來分,可以大致分為社會保障政策、公共衛生政策(醫療社會政策)、公共住房政策(住房社會政策)、公共教育政策(教育社會政策)、勞動就業政策(就業社會政策)、反貧困社會政策、社會福利服務政策、針對特殊人群(老人、兒童、殘疾人、農民工等)的社會政策和其他領域的社會政策體系等。按照社會政策制定和實施的目標來分,可以分為剩余型社會政策、制度型社會政策和發展型社會政策。剩余型社會政策是指只針對那些真正困難的群體而制定的社會政策。剩余型社會政策是指只針對那些真正困難的群體而制定的社會政策。制度型社會政策是指國家或政府積極解決社會問題,滿足公民的需要,保障公民的基本生存和促進社會發展,且以法律文件的形式予以規范化和制度化的社會政策。發展型社會政策強調在應對社會問題和滿足公民需要時實施對象的主體性,是強調個人、家庭、社會和政府多種力量共同合作,同時也強調將社會政策、經濟政策和社會發展相融合,使三者相互促進、相互支持的社會政策。按照社會政策主體的不同來分,可以分為單一型社會政策和多元型社會政策。單一型社會政策主要將政府看作以上所有角色的集合,政府承擔福利事業的所有職責,而這必然會增加政府的負擔,導致行政效能降低和個人對政府的依賴等弊端。多元型社會政策在強調政府主導地位的前提下,充分發動個人、家庭、社區、社會機構、企業等社會力量共同參與社會政策行動,而政府作為社會政策的制定者、監督者和資金支持者發揮作用。按照社會政策實施的目標群體來分,可以分為普遍型社會政策和選擇型社會政策。普遍型社會政策是指社會政策行動傾向于不加區分地給全社會或某些群體中的所有社會成員提供相同的福利待遇,而不論他們是否都有相應的需要。選擇型社會政策是指社會政策行動更傾向于先界定社會中或一個群體中哪些人真正有特殊困難,并在此基礎上將政策項目集中提供給那些最困難的個人或家庭,即不同需求產生不同的政策和行動。按照社會政策的資金來源和運行過程來分,可以大致分為純福利型社會政策和準市場型社會政策。純福利型社會政策是指,社會政策的運行和服務的提供主要由政府或“準政府機構”來發起,社會廣泛實施再分配和收入轉移,社會政策的目標群體可以無償獲得政府資助的公共服務而無須直接付費。準市場型社會政策是指,社會政策的運行可以引入一定的市場機制,主要在改變政府的撥款方式、擴大受益者的選擇范圍、強化政策目標群體的責任和提高對政策實施機構的要求等方面,促使社會政策體系具有更高的效率和更大的活力。按照社會政策的層次來分,可以分為總社會政策、基本社會政策和具體社會政策。總社會政策是一個國家或地區社會政策體系中帶有全局性和原則性、決定社會發展基本方向的社會政策。基本社會政策是用以指導某一領域、某一方面或某一部門的指導性政策,它是連接總的社會政策與各項具體社會政策的中間環節。具體社會政策是基本社會政策的具體化,是為了貫徹、實施基本社會政策而制定的具體行為規則,體現并服從于總社會政策和基本社會政策的目標,是實現總社會政策和基本社會政策的手段和方法。按照社會政策的意識形態背景來分,可以將社會政策劃分出不同類型。按照社會政策與分配制度的關系視角來分,也可以將社會政策劃分出不同類型。三、當代全球社會政策的發展取向首先,福利國家危機及其調整強化了新自由主義對社會政策的影響。其次,全球對貧困問題及貧困治理的再認識拓展了社會政策的內涵與外延。再次,風險社會及其分配機制的改變推動了對公民需求的重新界定。最后,全球化的推拉作用加大了社會政策改革創新的內外張力。第二節社會政策在中國革命、建設、改革時期的角色轉換社會政策作為國家解決民生問題的制度化舉措自中國共產黨誕生以來一直受到關注和重視。社會政策在黨的百年發展歷程中一直在場,在我國革命、建設和改革等不同歷史時期,黨對社會政策角色的運用會根據時代的特點、國情的變化、解決民生方針策略的需要做出調整和改變。一、黨的建立至新中國成立前(1921—1949)中國共產黨誕生之初,中國仍處于半殖民地半封建社會,以社會政策解決民生問題是不現實的,要解決中國最廣大人民的民生問題,首先要為此創造政治前提,即取得民族獨立、人民解放。在中國革命的各個階段,中國共產黨都提出了相應的社會政策主張,甚至在共產黨領導的根據地實行了一定的社會政策舉措,這些主張和舉措作為革命戰略策略的重要組成部分有效且有力地配合了各個階段的革命目標。為動員工農革命而提出的一些社會政策主張及根據地實行的不少福利舉措甚至成為社會主義建設時期社會福利項目的雛形、藍本。二、新中國成立至改革開放前(1949—1978)改革開放之前的30年,我國仿照蘇聯實行高度集中的計劃經濟體制,并仿照蘇聯,基于社會改良主義的淵源而不承認、不接受社會政策,沒有建立獨立的社會政策體系,甚至“社會政策”這個詞也罕有提及。但社會政策作為解決民生問題的國家舉措在計劃經濟時期就實際存在了。這一時期的福利項目、福利舉措之所以難以被稱為社會政策,還在于它實際上是初次分配格局的自然延伸,是對初次分配低工資、低工分的必要補充,而不是嚴格規范的再分配意義上的社會政策——這種社會政策是與市場經濟相聯系的。三、改革開放以來(1978年至今)1978年開始改革開放至今的社會政策演進大致又可分為三個小的階段。其中第一個小的階段是從1978年到2002年,這一階段是經濟體制改革兼顧社會政策發展的階段。第二個小的階段是從2003年到2011年,這個階段可以稱為經濟政策、社會政策協調發展階段。第三個小的階段是從2012年至今,發展型社會政策是這一階段的主要范式。第三節

中國社會政策發展歷程的經驗啟示一、中國社會政策的演進既體現普遍性規律又具有鮮明的獨特性從中國共產黨建立起直至1949年長達28年的歷史時期,更多的是將社會政策作為批判的武器,號召廣大的工農階級為爭取基本的社會權益而斗爭。馬克思主義經典作家對社會政策的這種認識在當時的社會歷史條件下顯然是有科學根據的。黨的十四大明確提出,我國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制,這樣,社會政策在我國就有了廣闊的發展空間和前景。資本主義市場經濟條件下運用社會政策解決民生保障問題有長久的歷史和豐富的經驗,其中有大量體現一般規律的內容,我們都可以充分借鑒并使之本土化。之所以說社會主義制度下社會政策具有廣闊的發展前景,是因為社會主義強調共同富裕,追求所有人的全面自由發展。正如習近平所指出的:“共享理念實質就是堅持以人民為中心的發展思想,體現的是逐步實現共同富裕的要求。”而這與資本主義存在本質不同——社會政策在西方演進的前途是什么其實很不清晰,這一困境至今難以突破,根源在于議會民主社會政策往往循環往復,成為政治斗爭的工具。隨著中國特色社會主義現代化的發展,社會政策在其中扮演的角色將變得越來越重要。二、社會政策是堅持以人民為中心的發展思想的重要制度保障以人民為中心的發展思想是中國特色社會政策的靈魂。在歷史唯物主義看來,人民群眾是歷史的創造者。人民群眾作為社會實踐的主體,是社會物質財富、精神財富的創造者和社會變革的推動者,對歷史發展起著決定性的作用。人民創造了歷史,創造了財富,也應當是財富的享有者。代表人民的利益,“為人民服務”,是中國共產黨人始終遵循的基本政治準則。毛澤東要求把它寫入黨章。三、黨的領導、中國特色社會主義制度是中國推進社會政策的

顯著優勢黨的領導和舉國體制是中國特色社會主義制度的本質特征和最大優勢。改革開放以來,黨將社會政策作為保障和改善民生的主要手段,并不斷強化社會政策的作用,社會政策與經濟政策相對獨立,其地位也在不斷提高。可見,社會政策是解決民生問題的專業手段,中國共產黨在各個不同歷史時期都曾利用它來完成自己的歷史使命。舉國體制,是以國家利益為最高目標,舉全國之力,取得重點領域或重大項目關鍵突破的組織體系和運行機制。集中力量辦大事是舉國體制的基本特征和效能保障,黨的領導是舉國體制實施的根本保證。黨通過領導一個個國家經濟與社會發展“五年規劃”的制定和實施、通過重大社會政策項目的重點突破、通過完善舉國體制推動社會政策的發展與完善。實踐證明,在黨中央的堅強領導下,全黨全軍全國各族人民能夠圍繞共同的社會政策目標,集中各方面力量,調動各方面資源,上下一心,高效有力地辦成民生大事,這是我國推進社會政策的顯著優勢之一。四、積極進取型社會政策是整個社會主義初級階段社會政策的

范式選擇“發展型社會政策”是20世紀70年代以來國際社會政策理論與實踐發展的一個重要的新趨勢,強調社會政策與經濟政策二者的整合形態,認為社會政策是內嵌于經濟發展政策之中的,發展是最重要的主題,經濟發展之后才能提高社會福利,增加就業崗位和人民收入。這一政策范式也稱為“積極社會政策”,本書結合中國現實稱其為“積極進取型社會政策”,新中國成立后前三十年我國的社會福利政策可以看作比較極端的發展型社會政策——社會政策依附于經濟體制,“先生產,后生活”。改革開放以來適應建立社會主義市場經濟體制的需要,社會政策雖然取得了相對獨立的地位,但在整個社會主義初級階段,效率原則是必須始終遵循的,在此情形下,在一個較長時期實施“兼顧范式”的社會政策后,推進“互構范式”的社會政策(即發展型社會政策)仍是一個較長時期的政策選擇。五、社會政策建設既要盡力而為又要量力而行、避免“福利病”黨的二十大強調要“緊緊抓住人民最關心最直接最現實的利益問題,堅持盡力而為、量力而行”,“采取更多惠民生、暖民心舉措,著力解決好人民群眾急難愁盼問題,健全基本公共服務體系,提高公共服務水平,增強均衡性和可及性”。盡力而為,旨在應對我國民生保障事業存在的短板、不足、缺陷和問題。在黨的十七大提出學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居等民生建設五大目標的基礎上,黨的十九大又補充了“幼有所育”“弱有所扶”兩大目標。量力而行,是對民生保障內在規律的遵循。“二戰”后,西方國家普遍實施福利國家模式,實行高稅收、高福利,在短時間內起到了凝聚國內民心、提升國家認同的作用,但長期來看,由于過度福利化,結果導致效率低下、增長停滯、通貨膨脹,收入分配情況最終反而惡化。六、社會政策建設必須走法治化道路、依法推進依法推進,走制度化、體系化、規范化道路,是社會政策創新發展的一般規律,國際上發達國家、不少發展中國家社會政策的推進就是走的這條道路。社會政策依法推進、走制度化道路,在黨的歷史上由來已久。早在1930年中央蘇區就頒發了《勞動暫行法》,對社會保險等做了明確規定。黨的十八大以來,黨領導人民推動中國特色社會福利體系建設,社會福利制度更加完善、法治化程度進一步提高、治理能力明顯提高,為人民幸福提供了有力保障。實踐證明,我國社會福利制度與治理體系具有“堅持以人民為中心的發展思想,不斷保障和改善民生、增進人民福祉,走共同富裕道路的顯著優勢”。第四節中國社會政策建設的現狀及特點隨著中國特色社會主義進入新時代,在前期建設、改革的基礎上,我國社會政策建設取得了新的長足進步,黨的二十大報告宣布我國已“建成世界上規模最大的教育體系、社會保障體系、醫療衛生體系”,這是我國社會政策建設