目錄TOC\o"1-3"\h\u一、我國公務員制度的建立與發展 1（一）我國公務員制度建立的背景 1（二）我國公務員制度發展的歷程 2二、我國公務員制度存在的主要問題 4（一）我國公務員職位分類制度存在的問題 4（二）我國公務員激勵機制存在的問題 6（三）我國公務員新陳代謝機制存在的問題 8（四）我國公務員考核制度存在的問題 9三、我國公務員制度存在上述問題的主要原因 11(一)經濟體制性原因 11（二）政治體制性原因 12（三）法律法規制定過程的原因 12四、健全我國公務員制度的基本方法 14(一)堅持推行公務員制度的指導思想 14(二)健全與完善公務員制度的機制 14（三）健全國家公務員制度的法規體系 16（四）公務員努力提高自身素質 18結語 19參考文獻 20正文一、我國公務員制度的建立與發展（一）我國公務員制度建立的背景任何一種制度的建立，都有其政治、經濟、文化的原因，經濟與政治、文化相互交融，一定的經濟制度決定一定的政治制度。經濟基礎決定上層建筑，上層建筑對經濟基礎具有能動的反作用。隨著我國經濟社會的發展，經濟體制改革對干部人事制度改革提出了新任務。作為上層建筑的國家公務員制度，是適應我國經濟社會發展而建立的，是為經濟基礎服務的。隨著1978年十一屆三中全會的召開，我國經濟體制的改革向著以市場經濟為取向的方向深化發展，十一屆三中全會決定將全黨的工作重心轉移到社會主義現代化建設上來，并開始逐步改革傳統的計劃經濟體制；1984年黨的十二屆三中全會提出我國的社會主義經濟是公有制基礎上的有計劃的商品經濟；1992年黨的十四大明確提出要建立社會主義市場經濟體制。國家公務員制度作為上層建筑的重要組成部分，就是在這種的市場經濟發展的背景下，實現從適應計劃經濟體制到適應市場經濟體制的轉變，必然會成為一個趨勢。1993年10月1日，我國正式實施了國家公務員制度，國家公務員制度作為人事行政的一種科學的管理制度，它的實施標志著我國人事干部制度的重大改革，同時它的建立標志著我國逐步走上了科學化、法制化的軌道。建立和推行國家公務員制度，就歷史意義而言，既是我國政治體制改革的一項必不可少的重要內容，也是我國建立社會主義市場經濟體制的需要。就其現實意義而言，它的建立，有利于增強政府機關工作人員的政治責任感和法制觀念；有利于加強廉政建設；有利于政府機關精兵簡政，改進工作作風和提高行政效率；有利于實現人事管理的科學化、法制化。十幾年的實踐表明，我國的公務員制度是適應社會主義市場經濟需要、符合社會主義政治文明的發展方向，既體現優良傳統和具有時代特征的好制度。但同時也應該看到，國家公務員制度建設是一個長期的、不斷完善的過程，特別是隨著各項改革制度的深入發展，國家公務員制度一些弊端逐漸暴露出來，這些弊端表現在職位分類制度、激勵機制、新陳代謝機制、考核制度等方面，本文旨在對這些弊端進行分析并提出相應的對策，健全與完善公務員制度。（二）我國公務員制度發展的歷程從我國公務員制度建立的歷史來看，已有20多年。主要經歷了調研準備、決策階段、試點運行、推行實施、健全完善四個階段。調研準備階段(1984一1986年)主要是以調查研究和起草條列為工作重點。黨的十一屆三中全會過后，為落實鄧小平同志關于“要打破老框框，勇于改革不合時宜的組織制度、人事制度”的思想指導下，1984年下半年，中央決定加強干部人事立法，將干部的升遷、選拔、考核、獎懲等環節用法律規定下來。1984年11月，中央組織部和勞動人事部開始組織力量進行相關法規的研討起草工作。1986年，干部人事制度作為一項政治體制改革的重要內容開始進入綜合研究、總體規劃階段。決策階段（1987-1988年）主要是黨和國家國家最高權力機構決定推行公務員制度。1987年，國家公務員制度作為政治體制改革的一項重要內容，在黨的的十二屆三中全會討論通過。隨后1988年3月召開的七屆全國人大一次會議，進一步提出要“抓緊建立和逐步實施國家公務員制度”。并決定組建國家人事部，負責這項工作。試點運行階段(1989一1993年)在這一階段，根據邊實踐、邊探索、邊修改條例的精神，從1989年初開始，首先在國務院六個部門即審計署、海關總署、國家統計局、國家環保局、國家稅務局、國家建材局進行國家公務員制度試點。1990年，公務員制度的試點從中央擴大到地方，經批準，在哈爾濱市和深圳市進行試點，在兩地的地方政府推行公務員制度，試點工作的實踐進一步完善了條例的內容。推行實施階段(1993一1999年)1993年4月24日，國務院第二次常務會議通過了《國家公務員暫行條例》，并于1993年8月19日公布于世，規定自1993年10月1日起施行。之后，國務院召開會議，對公務員制度的推行工作做了部署，提出“爭取用三年或更多一些時間在全國基本建立起公務員制度，然后再逐步加以完善”。也在此時，國家人事部又陸續制定并出臺了多項公務員管理的規章，如《國家公務員制度實施方案》、《國家公務員暫行考核規定》、《國家公務員錄用暫行規定》等。推行工作在維護社會穩定的前提下，國家人事部從人事變化的大局出發，要求全國從中央到地方，采取了“整體推進，突出重點，分步到位”的方法，展開推行公務員制度的工作。他們根據十四屆五中全會提出的兩個根本性轉變，提出了人事工作的“兩個調整”，把適應計劃經濟的人事管理體制調整到與社會主義市場經濟相匹配的人事管理體制上來，把傳統的人事管理調整調到整體性的人才資源開發上來，并把這個決定貫徹到推行公務員制度和對企事業的人事管理的改革中去。到1998年底，國家公務員制度入軌工作基本到位，有中國特色的國家公務員制度在中央和省、地(市)、縣、鄉(鎮)五級政府機關基本建立，公務員制度顯示了蓬勃的生命力。健全完善階段(1999一)1998年的政府機構改革，進一步轉變了政府職能，為逐步建立辦事高效、運轉協調、行為規范的行政管理體制，建設高素質、專業化的公務員隊伍，莫定了良好的基礎。2002年黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務員制度，為新世紀公務員隊伍建設和制度建設指明了方向。2003年5月23日召開的中央政治局人才工作會議，提出要大力實施人才強國戰略，著力建設黨政人才、企業經營管理人才和專業技術人才三支隊伍，為全面建設小康社會提供堅強的人才保證等；2006年《公務員法》開始，推行這些要求進一步明確了公務員隊伍建設和制度建設的方向。2007年，《公務員考核規定（試行）》，這是為加強公務員管理機制的重要舉措，有利于公務員制度的各項細則化，做到有法可依，有章可循。我國的公務員制度還需進一步健全與完善，在我國正煥發出強大的生命力。二、我國公務員制度存在的主要問題（一）我國公務員職位分類制度存在的問題公務員職位分類制度是公務員制度建立的基礎.公務員都擔任一定職務、并有一定級別。公務員依據職務履行職責，一定的職務不僅蘊含著一定的職權與職責，也是確定公務員報酬和待遇的依據。目前我國公務員職位分類制度存在最根本的問題在于公務員分類不合理，發展渠道過于單一，不利于對廣大公務員形成有效的激勵保障機制。具體表現在以下幾個方面問題。1.關于職務與級別設置的問題職務與級別設置是公務員管理的基礎環節。所謂職務，是公務員所承擔的應該完成的任務，是公務員職權、職責的委托。而級別是反映公務員的能力、責任、資歷和業績的綜合標志，我國公務員既有職務、又有級別，兩者不是彼此取代的關系，而是“一職數級，上下交叉”的有機結合。在我國職級具有相對大的獨立性。上下職務等次對應的級別之間相互交叉。每一職位對應1至6個級別。比如總理對應1級，科員和辦事員各對應6級。確立級別時，既要考慮到公務員的工作實績和個人能力，也要考慮品德表現和工作經歷。但是在我國職級設置往往起不到有效激勵廣大公務員作用，職級設置存在以下幾個問題。（1）晉升渠道單一，“職務本位”現象突出。現行國家公務員制度下，公務員的成長發展、物質待遇的改善主要依靠職務晉升。而我國目前提倡完善的干部職務和職級相結合的制度，要求職務職級激勵作用并重。但在實際生活中，往往是職務晉升片面追求，而對職級晉升卻很少有人關注。在現行制度下，“官本位”思想仍然很嚴重，公務員的成長發展、物質待遇的提高主要與領導職務掛鉤。個人利益的最大化只能由職務升遷來實現，導致職務激勵功能的扭曲。中國大部分公務員是依靠職級晉升，但在實際工作中職級與實際利益聯系不大，很難調動廣大公務員的工作的積極性。而僅靠職務晉升提高待遇，對絕大多數的公務員來說是不現實的。在我國，大約92%的公務員職務層次在科級職務以下，只有8%的公務員是在副處級以上。而公務員職務的晉升受到職數的限制，所以大多數公務員的個人價值和待遇很難通過職務升遷來實現，影響公務員工作積極性的提高。2.專業技術類職務設置存在的問題專業技術類人才，是在信息化的時代背景下提高決策科學性和執行的準確性的中堅力量。政府需要穩定科技人才的隊伍，不斷吸引新的專業技術人員進入政府。根據公務員是否承擔領導的職責，把公務員分為領導職務與非領導職務。這種分類不利于調動專業人才工作的積極性，后果就是造成專業技術人才流失。根據人事部一份調查報告統計，從1998到2002年，從21個中央部委中抽查，流失本科以上的公務員1039人，占同期公務員人數8.8%。造成這個問題的具體原因在于：公務員分類制度缺乏適合各種公務員成長規律的多樣化的職務系列，沒有設置專業技術類職務，沒有考慮到技術類公務員的特殊性。3.基層公務員職務設置合理性存在問題我國公務員職務體制中，沒有中央公務員與地方公務員之分，統一叫做國家公務員，這就決定了地方公務員職務設置先天就低。而《條列》第三章第十條規定了基層縣鄉的最高職務與職級是“處級正職，縣級正職，調研員：七至十級?！币虼耍覈h鄉基層公務員從辦事員到處級正職只有六級職務，目前我國基層公務員職務設置存在著許多問題。（1）機構的規格限定了基層公務員職務發展的空間公務員基層隊伍越大，職業發展空間就越小。我國縣鄉兩級公務員數目驚人，占全國公務員人數的58%，約有300萬之多，其中大部分以科員身份退休。我國現行的職務設置為縣鄉基層公務員提供晉升的空間太小，這就決定了絕大部分基層公務員的職業生涯只有辦事員和科員兩個臺階。職業的發展空間太小，自然缺少吸引人才、激勵人才的手段，造成人才的流失。（2）關于基層公務員級數偏低存在的問題行政職務中最多的是辦事員，級數最多也就是6級。如一個基層普通的公務員，他可能一輩子就是辦事員或者是科員，他的職業生涯設計可能最多就在15到19級別之間，一共有7個職級。職業發展臺階太少，職業發展空間太小，不可能對基層公務員產生動力和激勵的作用，這對一個公務員的職業發展是極為不利的。（二）我國公務員激勵機制存在的問題國家公務員激勵機制是政府引導公務員行為方式和價值觀念以實現行政目標的過程，同時也是廣大公務員實現共同的行政目標的重要保障，我國公務員制度正在走向成熟,公務員激勵機制的設計和運行也在逐步完善。但是,由于我國推行公務員制度的時間短,社會又正處于體制轉型時期,公務員激勵機制在某些地方、某些領域還存在許多問題,或多或少地限制了激勵機制的效力,阻礙了激勵機制的運行。我國公務員激勵機制存在的問題主要表現在以下幾個方面。1.公務員工資制度中激勵機制的缺失隨著我國市場經濟體制的確立，我國公務員工資開始與市場接軌，經過多次公務員薪資的改革，我國公務員的收入也越來越具有吸引力。但是，從目前來看，我國在執行物質激勵的時候，缺乏更多有效的經濟手段選擇，更多時候加薪似乎成為唯一的選擇。在住房等原有福利貨幣化、市場化的同時，沒有形成科學完善的薪酬制度。我國公務員實行的是職級工資制，其工資主要由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資構成，而在公務員的收入中，還包括獎金、津貼等，這些構成的比例不合理。不同地區的公務員收入存在較大的區別，但在同一地區不同部門、不同職務、不同級別公務員的收入卻沒有明顯差別。比如在廣州，除了國稅等少數幾個部門外，大部分政府部門的工資都有一個統一的標準，相同級別不同部門的工資基本是一樣的；不同級別的公務員工資相差幅度不大，沒有很好地體現責酬相符的原則。現行的工資制度不能很好地反映公務員的工作業績與實際才能，難以通過工資來體現激勵機制，獎勤罰懶，激勵能干的、高效的、有才干的，調動公務員工作的積極性。2.精神激勵流于形式我國一直以來都非常重視對公務員的精神激勵，公務員被置于人民公仆的地位，法律也沒有明確公務員不能追求個人利益，而是只能多講奉獻、少談個人利益。這種不科學的人性假設在一定程度上否認了公務員首先是一個獨立的物質存在，由此產生的政治宣傳和教育脫離了實際，千辛萬苦樹立的模范代表卻是一個不食人間煙火的完人，時間一久，公務員對此產生懷疑，即使是確有其人、確有其事，也往往會被認為“又是吹捧出來的”，精神激勵失去作用。三天兩頭的政治學習、精神傳達成為公務員的一種負擔，容易產生抵觸情緒，難以達到精神激勵的目的。表面化、形式化的精神激勵在一定程度上扭曲了公務員對精神激勵的認識，產生了負面影響，公務員隊伍的精神面貌難以有較大改觀。另一方面，在從傳統的“官本位”體制向“官商二元”體制轉變過程中，公務員的職業地位和經濟地位有所下降，這種下降必然使得傳統的精神激勵機制失去其原有的強大激勵作用。3.競爭激勵存在缺陷隨著中國社會主義市場經濟體制的確立和公務員制度的完善，公務員競爭激勵機制已初步確立，但是在實際過程中仍然存在諸多不足之處。公務員的職業穩定性使公務員缺少競爭壓力和居安思危的正確觀念，使得公務員隊伍“能進不能出，能上不能下”的局面沒有得到根本轉變。在實際過程中論資排輩現象依然嚴重，優秀人才難以脫穎而出，有些能力平平的人卻因為機緣關系獲得升遷，有能力的人反而受制于年齡、級別、職位空缺情況等因素。選拔干部中存在非正當競爭問題，“由少數人來選人，在少數人中選人”的怪現象時有發生。有些干部不按程序辦事，搞神秘化，搞臨時動議，決定人選在前，授意考核在后，使干部考核流于形式；在用人問題上不是從國家利益、人民利益出發，而是從個人私利出發，選拔自己的人；在選人用人問題上搞交易，你提拔我的人，我提拔你的人，收受賄賂，買官賣官等等。而正在全力推行的“競爭上崗”，沒有一個明確的規定，什么樣的崗位應該拿出來競爭，什么樣的人可以參加競爭，約束太多，操作不規范，“競爭上崗”有時淪為領導排斥異己的“正當”手段，在這種情況下，與領導關系的好壞成為競爭成功的關鍵。4.道德激勵作用的忽視隨著我國從一個傳統的熟人社會向現代社會轉化，從傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，在社會發生變革的過程中，傳統的道德觀念和道德標準受到了一定的沖擊，物質需求對傳統道德提出強有力的挑戰，而新道德標準的建立還有待時日。在這種情況下，在公務員激勵中曾經起過巨大作用的道德激勵因為缺乏物質基礎而越來越失去其昔日的強大威力。傳統的泛道德化開始轉變，人們的價值觀念和評價標準開始多元化，道德的評價權威受到挑戰，公務員本身對自己的評價標準也多元化，所追求的價值觀念也不一樣。有些公務員為人民服務的觀念意識淡薄，官僚主義比較嚴重，有的缺乏正確的權力觀，濫用權力，任人唯親等，這些都是道德激勵作用弱化的表現。（三）我國公務員新陳代謝機制存在的問題我國公務員的新陳代謝機制主要是給公務員提供一個安全、穩定的工作和生活環境，新陳代謝又叫更新機制，它包括人員的更新和人員素質的更新，是促使公務員隊伍保持生機和活力的重要機制。我國公務員制度自1993年推行以來，經過10多年的發展，逐步建立起具有中國特色的公務員新陳代謝機制。但由于相關制度、體制不健全，公務員新陳代謝機制還存在缺失，影響了公務員工作積極性的發揮和政府工作效率的提高，目前公務員新陳代謝機制也存在著一些問題。1.“進口”控制不嚴，整體素質不高公務員的“進口”管理是指對非公務員進入公務員隊伍、獲得公務員身份過程所進行的管理。把好公務員的“進口”關，就是將社會上符合條件和規定的優秀人才吸引到公務員隊伍中來，這關系到政府行政目標的實現和行政效率的提高。根據目前規定非公務員獲得公務員身份主要有四種方式：錄用、選任、調任和聘任，并以錄用為主，選任、調任和聘任為輔，還規定了取得公務員身份的必備條件，并做了限制性規定。但是，我國公務員總體上呈現出參差不齊的特點。我國公務員隊伍比較復雜，有大學畢業生，部隊專業人員，也有調任和轉任的，更有甚者通過人際關系進入到政府機關部門中的，考核方式比較簡單，有的沒有通過考核就進入到公務員隊中，這就使得公務員“進口”的隨意性比較大，人員的整體素質不高。2.公務員隊伍的“出口”暢通性存在問題。暢通“出口”是建立公務員新陳代謝機制的一個難點問題，它主要解決“能進不能出”的弊端，只有公務員的隊伍不斷進入新人，同時不合適的人就必須出去，這樣國家機關才有活力。所謂暢通“出口”是通過辭職、辭退、退休制度的推行來保障的。原人事部曾做過統計，1996年至2003年，全國共有19374名不合格公務員被辭退。退出渠道的不暢嚴重制約了公務員新陳代謝系統的正常運作。3.公務員退出的方式單一

依據我國的《公務員法》及工作實際，公務員退出的方式主要有辭職、辭退、退休、開除、試用期滿不合格取消錄用、到非行政機關任職、解聘這七種，但在現實中，公務員的退出主要集中在“退休”這種方式；其次是“到非行政機關任職”這種組織人事調整；再次是“辭退”；“開除”與“辭職”很少適用，特別是“開除”，現階段只有嚴重的違法亂紀，公務員才會被“開除”；“試用期滿不合格取消錄用”更為罕見；而因為公務員聘任制在我國屬于鳳毛麟角，“解聘”幾乎沒有出現過?？梢哉f，現階段我國公務員的退出方式單一，結構不合理。（四）我國公務員考核制度存在的問題公務員考核是公務員管理的基礎環節，是國家機關工作人員任用、晉升、工資福利、獎懲的基礎和依據。根據公務員法規定，公務員考核是指公務員主管部門和各機關按照管理權限，依據一定的程序和方法，對所管理的公務員的政治業務素質和履行崗位職責、完成工作目標的情況，進行的了解、核實和評價。公務員考核在整個公務員制度中具有舉足輕重的作用。我國公務員考核制度是在汲取傳統干部人事制度的優點的基礎上，經過十幾年的完善發展，逐步建立起來的?？己酥贫鹊慕?，有利于激發公務員的競爭意識和進取精神，增強公務員自身的責任感，保證機關廉潔高效。但我們在看到公務員考核制度取得成績的同時，也應發現在公務員的考核制度中依然存在不少問題，需要認真分析并加以解決，以促進其更好地發展。1.考核缺乏民主性和公正性如何保證考核的“客觀公正”并取得較為滿意的實際效果，擺在了我國公務員考核制度的面前。在實際的生活中存在“少數人在少數人中選人”的現象，優劣等第完全由某個領導說了算。由于部分人員素質較低，不按實際考核的結果進行打分，存在和誰關系好就多打分，跟誰關系不好就多扣分，使得考核結果與實際情況不相符，考核結果也難以真實地反映個人實績和全貌。同時，只讓領導考核下級公務員，而不讓下級公務員對領導進行民主評議，既不公平，也不合理。若考核結果的使用不當，就會出現對優秀公務員的獎勵太輕，而對不稱職公務員的處理又太重，影響考核的公正性和合理性。2.平時考核和年度考核重視程度不同平時考核有助于對公務員日常表現的全面了解和掌握，為年度考核提供充分可靠的依據。而在實際考核公務員的過程中，大部分只重視年度考核，忽視平時考核，導致出現公務員考核結果不準確、不真實的現象。如有的部門對公務員平時考核如何進行并沒有明確具體的規定，許多單位和部門也就不重視平時考核，考核結果大部分是在年終以群眾投票形式產生，這就使得年度考核沒有與平時考核相結合，隨意性較大，就出現一些人情票、關系票。自行制定的一些平時考核方法，要么比較繁瑣，難懂難記，加重了工作負擔，要么與年度考核相脫節，不能為其提供有效的依據，致使年度考核考之無據，考核結果不全面、不準確、不真實，缺乏權威性。3.考核等次結構不合理考核等次是對公務員實際表現優劣的一種高度概括性的評價形式。在我國公務員考核結果有四個等次，優秀、稱職、基本稱職和不稱職。在實踐層面來看，優秀占15%～20%，不稱職者沒有比例要求，其余的75%以上均為稱職。在實際生活中不稱職的公務員也是少數，所以多數人員都集中在這種“稱職的大平臺”上，這其中既包括了相當一部分德才表現和工作實績比較好的公務員，這就導致出現了混淆公務員行為差別的現象，然而他們都在稱職這個等次上享受同樣的待遇，沒有任何差別，在一定程度上助長了"干多干少一個樣"的風氣，加上標準的模糊，使優秀、稱職人員的確定較難，難以起到獎優罰劣的激烈作用。4.考核結果使用存在問題考核結果是否被合理利用，關系到考核本身的意義和價值。如果考核結果不能不能切實成為其他相關人事管理活動的依據嗎，那么考核的激勵、競爭和行為引導作用就會變得徒有其名，公務員也會失去對它的信賴。在實際考核過程中，如年度考核中被確定為優秀的公務員和被確定為稱職的公務員，但在職務晉升、晉級增資和獎金發放等方面實際上沒有多少區別；對年度考核中不稱職公務員的處理，在某種意義上甚至重于受行政處分的公務員。以上兩種現象，不僅會直接挫傷廣大公務員的積極性，而且由于考核結果的不公平，會對公務員制度本身帶來一定破壞作用。三、我國公務員制度存在上述問題的主要原因冰凍三尺非一日之寒，我國公務員制度存在的問題既受內在因素制約，又受外在因素影響，根據馬克思主義辯證唯物主義法的事物現象與本質的關系，我們可以得出這樣的結論：公務員法本身從體制本身的缺陷到運行的過程中出現的偏失是以問題的形式出現的，而這些問題都是公務員制度不完善的外在表象，要想真正地健全與完善公務員法，我們必須找到完善公務員法的切入點，透過這些問題的表層現象看到問題的本質，在了解存在這些問題的基礎上，發現問題出現的原因，針對原因提出對策，探索解決問題的根本方法。我國公務員法存在的問題不是各自獨立，毫無聯系的，而是相互聯系、相互影響、相互蔓延的過程。導致問題出現的原因亦不是與問題相互對應的，有時幾個問題的出現是一個原因，有時一個問題的凸顯是幾個因素相互交織作用產生的結果。所以我們在考察因果關系，探尋原因時放棄了原因與問題的一一對應的思路，而是總結歸結了如下幾點。(一)經濟體制性原因1.經濟發展水平的局限第一，當前，我國正處于社會主義初級階段，社會生產力發展水平還不不高，與發達國家相比比較低，物質財富的總量與社會的總體需求還存在一定的距離，導致了政府機關在物質方面分配與獎勵方面沒有足夠的資源可以利用，公務員制度的運行機制缺乏一定的物質基礎。第二，我國現階段市場經濟的發育程度比較低，市場還沒有起到通過利益杠桿的作用，進行分配資源，所以沒能進而有效地促進激勵作用的完善。雖然我國已經明確把建立社會主義的市場經濟作為經濟體制的改革目標，但是整個市場體系的完善與市場制度的建設尚還有很長的路要走。第三，市場基礎功能的不足為政府干預市場提供契機。政府職能的擴大或縮小。都會導致政府職能界定不清、無限膨脹，影響了公務員法某些機制的有效實施。（二）政治體制性原因第一，我國實行中央集權式的政治體制，權力與資源高度集中于上級政府，上級政府把自己看作成“無所不能者”，但其管理能力卻還有待進一步提高，這就為下級政府的自主與政策變通留下了大量空間，下級政府就可以根據自己實際的需要，可以自主地實施政策變通，從而導致公務員運行機制實施中變異。其原因就是上級政府對下級政府監督與控制失效的結果。第二，我國為適應時代發展的需要，多次改革政府體制，但歷次政府體制改革中遺留的問題過多，如機構臃腫、人員過剩的現象無法從根本上解決。這導致了公務員制度中，如一些激勵機制中考核等環節的作用不明顯，對辭退等負效激勵置若罔聞，競爭意識不強缺乏危機感等等。（三）法律法規制定過程的原因我國公務員制度的建立是一個漸進決策的過程，是在不斷探索中積累經驗。公務員制度建立的過程實際上就是一個不斷學習和實驗、不斷反饋和調整的過程。這種漸進決策無疑具有很多的優點，因為它有利于避免因決策嚴重失誤所產生的持久性結果。社會是一個慣性很大的系統，越是嚴重的錯誤越難以及時糾正。如果把步子邁得小一些，那么發現了問題就能夠及時糾正。邁大步往往意味著進行重大的政策變革，這樣的激進型做法一方面可能會引起決策層內部的緊張和沖突，導致權力的改組和社會形勢的重大變化，所冒的政治風險較大；另一方面可能會在制度安排和公眾心理方面遇到很大阻力，特別是來自目標群體的阻力，將形成政策執行中的巨大障礙。特別是建立公務員制度的初級階段，一些人思想僵化，不能轉變思想適應社會的發展潮流，對公務員制度的建立與實施極力排斥，形成了一股排斥的阻力。政策制定是一種永無止境的過程，在這一過程中漸進決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定保守主義的偏見，對舊有政策過于留戀，并受思維定式的左右，具有一定程度的惰性，且需要付出大量的時間資源。在社會加速變革時期，漸進決策可能會顯得無所作為。中國公務員制度的建立走過了一段相當曲折的道路，從醞釀到出臺其中經歷了不少磕磕絆絆的事情。為此所做的資源付出也是很大的，這包括人力、物力、財力、時間等方面的投入。下這樣大的力量就是為了在穩定中求變革，積小變為大變，逐漸淘汰落后的干部人事制度，真正使國家公務員的管理走上法治化的軌道。不足之處總是有的，中國公務員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式。這樣的做法使公務員制度在實施的過程中，難免會出現這樣那樣的弊端，一些機制運行不流暢，存在阻力。四、健全我國公務員制度的基本方法(一)堅持推行公務員制度的指導思想堅持正確的指導思想是公務員制度的靈魂。推行公務員制度的指導思想，是促使這一制度健康發展的根本保證。堅持馬克思主義中國化的理論為總的指導思想，要使這一思想貫穿在公務員法的總則、權利與義務以及各個管理環節中；繼承和發展我國干部人事管理的優良傳統吸收和總結我國干部人事制度改革的成功經驗；同時也要不斷學習與借鑒國外人事管理的有益經驗和科學做法，要適合我國國情和具有中國特色。只有這樣通過建立和推行的公務員制度才有利于我國社會主義國家政權的鞏固和長治久安，有利于改革事業的發展和解放與發展生產力，有利于社會主義市場經濟充分發展，有利于全面建設小康社會和構建社會主義和諧社會。(二)健全與完善公務員制度的機制1．對待職位分類制度存在的問題，要建立健全我國公務員職務級別制度，可以借鑒國外公務員分類制度的合理因素和發展經驗，將我國公務員職務級別制度建立在職位分類的基礎上，以職位分類為導向，同時也要吸收品位分類制度的合理因素，建構適合我國特色的職務級別制度。（1）加快職位分類立法工作，嚴格按照職位分類的原則和方法辦事，在我國職位分類制度建立以職能分解后所確定的“事”的基礎上，因事設職。同時，也要合理增加級別數量，可以有效發揮對公務員的激勵作用。（2）明確區分中央國家公務員和地方國家公務員，職位分類要盡可能反映出各地方的差異性，因地制宜。同時也要向基層傾斜，在級別設置中給基層公務員更多的發展空間，提供廣大的發展平臺。2.建立健全公務員的激勵機制（1）增加考核等次，在現行的考核辦法的四種基礎上進一步增加一個介于優秀與稱職的良好等次，這樣更有利于對公務員進行區分，更有效的進行評價和官職的選任。區別對待，將進一步增加公務員的積極性和上進心，才能最終實現考核的效果。而且要改變以往的對優秀人數比例嚴格限制的情況，要根據各單位具體的工作進行評定，如果單位工作做得普遍好，不必在人數上進行過分的限制。一切從實際出發，實事求是。（2）完善干部選拔機制，制定相應的考評選拔細則，從而形成一種公平的透明的選拔環境，讓公務員看到上升的明顯的通道，明確自己的工作方向以及方式，從而提高個體的工作效率，帶動起整個體系的和諧運轉，形成一種良性的循環。3.完善責任制度（1）加強公務員管理制度的建設，明確公務員的責任和職業道德規范，對公務員的日常工作進行明確的規定，做到有規則可依，從制度的層面去完善對公務員的管理。（2）崗位責任制度的建設要加強，責任的明確依賴明晰的權利分配，因此公務員責任制度的完善需要建立一套詳細的工作計劃和工作權力分配。個體公務員所要做的就是按照自己的工作安排來進行獨立的工作，對于因為自己的原因所帶來的不利結果，需要承擔責任，并受到相應的處罰以自省并警戒后來者。4.健全考核制度公務員考核是公務員管理的基礎環節，是國家機關工作人員任用晉升、工資福利、獎懲等的基礎和依據，并為人事決策科學化和改進人事制度提供指導，健全考核制度是完善公務員制度運行機制的一種基礎性方法。（1）科學設計考核指標體系、并具體化、數量化首先，要健全崗位責任制，制定職位說明書，使每個公務員都有明確的職務、責任、權利和應有的利益，為公務員考核提供科學依據。其次，對定性的指標盡量進行量化。將德、能、勤、績、廉五大指標根據工作和任務的實際給予細化，達到可操作化的程度，同時，確定考核指標的權重，以體現實際考核為主的考核思想。使重在考績的原則得以貫徹落實，做到于人激勵，于法嚴格與人簡便。（2）對國家公務員考核進行有效監督國家公務員考核工作是一項法定性、政治性、原則性很強的工作，在工作實踐中容易受到各方面因素的影響，對考核工作全過程進行有效監是非常必要和重要的。首先，建立公務員責任制，明確規定在各種公務員考核的各個環節考核主體應付的責任以及若考核結果失實則考核主體將受到追究，以保證考核過程和考核結果客觀、公正、公平。其次，要建立嚴格的考核監督體系，抓好事前監控、事中監控和事后監控三個環節。最后，實行國家公務員考核問責制，加強對國家公務員考核工作中違法違紀主體的責任追究，從而達到考核的真正目的，取得良好的考核效果。（3）強化績效考核結果的使用，使考核結果的運用與考核目的相符我國公務員考核的根本目的主要體現在三個方面：一是客觀公正評價公務員工作態度、工作狀況和工作績效，判斷其對工作崗位的適應性。二是為公務員的獎懲、培訓、晉級增資提供依據。三是培養、發掘優秀人才。目前，我國公務員的考核結果主要應用于人員的升、降、懲，在這一定程度上確實發揮了激勵競爭的作用，但要注意考核的目的不僅僅是為了激勵人員，如果考核結果不能有效轉化為對公務員的進一步培養、發展的途徑，那么考核的激勵、競爭作用會變得沒有意義。因此，考核結果的運用要與考核的目的相符，不僅要切實與薪酬、晉升、培訓、獎懲掛鉤，還要與公務員的職業發展相聯系，讓公務員在為組織作出貢獻的過程中，獲得成就感和自我實現感。確保考核結果落實到實處是國家公務員考核制度改革的重要組成部分和國家公務員考核工作的生命力所在。要做到增加年度考核結果等次；及時反饋結果；加強考核結果兌現工作等，確保考核結果確實落實到實處。（三）健全國家公務員制度的法規體系健全公務員法規體系是完善國家公務員制度的根本保證。世界各國在建立和推行公務員制度的過程中，都十分重視公務員的立法，不但制定有公務員總法規，而且有單項法規和配套的實施細則。各國都把是否“依法用人治事”作為現代國家公務員制度的重要標志?？梢哉f，沒有“法治”便沒有現代公務員制度。我國要想完善國家公務員制度，就應該健全國家公務員制度的的法規體系。1.公務員的管理必須有法可依我國《國家公務員暫行條例》的頒布和實施，對我國公務員制度的建立起了十分重要的作用。但是六年多的實踐表明，僅有《暫行條例》是不夠的，仍不足以約束和規范推行公務員制度的行為，難以糾正“推公”中的種種偏差和失誤。因此，完善國家公務員制度，關鍵是要在公務員法制建設方面取得進展。首先，要提高立法層次。我國應該在總結經驗的基礎上，加快起草《國家公務員法》的步伐，爭取該法案盡早在全國人大通過并頒布實施。其次，逐步健全單項配套法規。對已出臺的職位分類、考核、獎勵任免、升降、辭職、辭退、培訓等單項法規進行補充和完善。此外，還要抓緊對公務員紀律、聘任、監督等內容進行研究，爭取在近年內出臺法律規定。從而建立起比較系統、比較完備的公務員管理體系。使國家對公務員的管理做到有法可依，有章可循。2.公務員行為必須用法律加以規范當公民通過法定程序進入公務員隊伍后，就與國家行政機關建立了行政法意義上的職務關系。這樣，公務員在執行公務時，是代表國家在行使行政權力。從事社會事務的管理。而非個人行為。因此，公務員的行為必須用法律加以規范和約束，防止公務員手中的權力“越軌”避免侵害公民和法人的合法權益。使公務員手中掌握的公共權力始終為公共利益服務。公務員的行為規范包括政治行為規范、工作行為規范、廉政行為規范、生活行為規范等內容。3.公務員的權益必須有法律保障為了使公務員忠于職守，國家必須對公務員的合法權益進行保護。公務員權益保障體系的內容主要有：（1）職業保障。即公務員“非因法定事由和非經法定程序不被免職、降職、退職或者行政處分”。有了職業保障，公務員才能安心工作，認真履行職責，而無后顧之憂。（2）經濟權益保障。即公務員有“獲得勞動報酬和享受保險、福利待遇”的權利。除國家法律和政策規定外，任何機關或領導人不得以任何形式增加或者扣減國家公務員的工資，也不得提高或者降低國家公務員的保險和福利待遇。（3）政治權益保障。即公務員有“獲得履行職責所應有的權力”；有