土地流轉分析報告目錄一、土地流轉：向建設用地躍遷 3二、土地流轉改革的背景和意義 41、城鄉二元土地制度 52、土地資源供求結構性失調 63、土地流轉的金融意義：農地抵押的擴圍 7（1）農地抵押面臨的問題 8（2）抵押方式探索 8三、農地流轉現狀和進展 91、農地確權的推進 10（1）農地確權進程 10（2）所有權確權進展 112、土地流轉現狀 16（1）農村土地承包經營權 16（2）宅基地使用權 17四、進程預測與未來展望 181、經營性集體建設用地有望先行 182、區域受益預判 193、土地流轉為地產業帶來機遇 20（1）城中村改造 20（2）核心區域愈發呈現稀缺性 23（3）農民增收驅動房地產市場構建 23一、土地流轉：向建設用地躍遷農地，包括了農用地、集體建設用地、未利用地三種形式。詳細劃分農地流轉，以土地權利（所有權、使用權）以及土地功能（農用地、建設用地）維度兩個衡量，可劃分為三種類型，其一為只涉及土地使用權的農用地內部流轉，即承包經營權流轉；其二為直接變更土地所有權（集體性質轉變為國有性質），集體建設用地及農用地轉變為城鎮建設用地的流轉，這主要體現為國家征地、地票交易等模式，其三則是不改變土地所有權的集體建設用地流轉。目前第一類流轉相對最為完善。承包經營權流轉，對于實現規?；洜I，提升農業生產效率具有積極意義，自1988年土地管理法明確農地使用權出讓的合法性開始，經營權的流轉就開始逐步推演。然而集體建設用地使用權的流轉則是城鎮化不斷推進的進程中不可規避的現實問題，城鎮建設用地稀缺與農村土地閑置的矛盾也在日益強化農村建設用地流轉的緊迫性。但由于歷史遺留問題，農村集體用地使用權在確權、規范方面均較模糊，導致集體建設用地流轉的制度建設一直較為緩慢。涉及建設用地層面的流轉，難點在于其產權有限性，實現流轉最為直接的方式，即通過政府征地行為，將集體產權屬性的土地轉化為國有建設土地。然而這種非市場化模式漸行漸弱，因基于對農村居民權益的保護，08年十七屆三中全會明確“城鎮規劃區范圍外的非公益性項目”不再征地，多數建設用地流轉試點因仍需借道土地所有權的國有化，規模依舊有限。因此，對于集體建設用地流轉的探討，逐步聚焦在第三類流轉模式上，即在維持集體所有權屬性下，如何實現宅基地以及經營性建設用地的直接流轉，從而優化利用。二、土地流轉改革的背景和意義近期，關于“農村土地流轉”的消息引起了廣泛的關注。國土部有關人士表示，農地流轉是大勢所趨，而推進農地流轉也是今年最主要的工作。而破題之意，我們認為能夠實現三方面：完善土地制度、改善土地供求結構以及推進農村金融創新。1、城鄉二元土地制度從土地制度的演進來看，建國以來農地制度經歷了土地私有、社會主義改造、集團所有、聯產承包等階段，自上世紀90年代起開始開展了流轉制度探索，但主要是農村土地承包經營權流轉有了較為突出的進展，并以法律的形式明確了流轉的規范性，然而，在建設用地方面較為模糊。對于建設用地宅基地的定位由最初的私有制至最終以憲法形式確認為集體所有制，跨越三十載——在1954年社會主義改造時期，宅基地并未隨大多數土地收編為集體所有，政策曖昧期宅基地規模明顯增長。兩權分離政策明確后，針對性法規主要集中于使用權規范方面，用以區分和管理非市場化的集體建設用地，與市場化建筑用地。2、土地資源供求結構性失調隨著城市化進程的逐步深入，大量農村剩余勞動力向城市轉移，依附于土地的農村人口比例逐漸減少，空心村現象普遍，形成了城鎮建設用地稀缺與農村土地閑置的矛盾，癥結在于人口的流動與土地難以流轉的矛盾，這也直接導致城鄉之間，承包經營權及宅基地使用權私自流轉相當普遍。另外，農村真實人口不斷減少，但農村建設用地面積卻只增不減，對耕地占用形成了壓力，同時也加劇了城市土地資源的緊張。這是典型的城鄉兩頭占地問題。3、土地流轉的金融意義：農地抵押的擴圍土地流轉的另一大意義在于推動農村金融的發展。健全的農地流轉市場是形成完善擔保機制、農村金融服務體系的前提和基礎。根據國務院發展研究中心的農村金融調查顯示，作為支農主力軍的農信社貸款以短期貸款為主，短期貸款占當年貸款余額的比重一般都在60%左右。農民之所以不易從正規農信社獲得長期、大額貸款，一個極為重要的原因是農民缺乏有效的抵押擔保物。對于農民而言，最大的資產就是承包的農地和宅基地，利用其農地承包經營權和宅基地使用權抵押進行融資，便可解決抵押擔保物缺乏的難題。這正是國家進行農地抵押試點的原因所在。（1）農地抵押面臨的問題由于農村土地流轉非常困難，因此，后續變現非常困難。名義上，該抵押是貸款農戶的第二還款來源，但實際上，一旦第一還款來源出現問題，銀行沒收土地使用權或者宅基地權后還是很難變現。此外，即使市場目前可以進行土地小部分局部交易，流轉中還存在使用權的問題。由于農村土地屬于宅基地和承包使用的性質，做抵押之后，仍然不得改變農用地的使用方式，因此價值評估有較大困難。（2）抵押方式探索自2008年中央部委下發《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》以來，各地探索了很多不同的土地抵押方式。針對農地和農房難以變現這一難題，東莞和成都選擇引入擔保公司的方式降低銀行的風險，以提高銀行放貸的積極性。但這一方式事實上并沒有解決問題，只是將農地抵押品處置的風險又轉移到了新的主體身上,提供擔保的第三方如何處置抵押品,又成為新的難點。重慶則采取了農民、政府、銀行分擔違約風險的方式，一旦出現壞賬，農民自己的抵押物賠1/3，政府成立的擔保公司幫助賠1/3，商業銀行的壞賬準備金覆蓋剩余的1/3。在法律明確禁止耕地和宅基地進行抵押的情況下，農地抵押試點事實上已經遍地開花，這反映了未來較大的解禁空間。農地抵押是土地流轉改革在金融上的體現。13年2月，銀監會發布《關于做好2013年農村金融服務工作的通知》，支持在法律關系明確地區探索開展農村土地承包經營權、宅基地、農房等抵（質）押貸款業務。我們可以看到，相關部門從探索、試點再到支持農地抵押的態度變化。尤其在土地流轉制度得以規范之后，預計農地抵押會在未來穩步推進，并形成農民增收的一大途徑。三、農地流轉現狀和進展農地實現流轉需要搭建流轉交易的平臺。從各地的實踐來看，由于土地承包經營、林權改革率先行進，各地已經逐步建立起農村產權交易所，平臺內交易標的內容已逐步延展。但涉及到建設用地，確權工作的推進是首要任務。1、農地確權的推進2012年管理層對于確權工作的重視躍然紙上。根據2012年一號文，確權內容包括集體土地所有權、宅基地使用權、集體建設用地使用權等確權登記發證工作，力爭到2012年底把全國范圍內的農村集體土地所有權證確認到每個具有所有權的集體經濟組織，做到農村集體土地確權登記發證全覆蓋。確權內容包括：農村土地所有權，建設用地使用權、宅基地權、土地承包經營權。（1）農地確權進程農村集體土地所有權確權登記發證工作從20世紀80年代后期開始在全國就陸續展開，已經有20多年的時間。根據其進展情況，農村集體土地所有權確權登記發證工作大致經歷了從試點到加速推進的三個階段。（2）所有權確權進展截至今年5月底，全國農村集體土地所有權登記發證率為97%，其中有24個省份的發證率在95%以上，6個省份在90%至95%之間，絕大多數地區已進入成果檢查驗收和階段性總結階段。整個農村集體建設用地所有權確權工作有望于11月前完成。在十八屆三中全會之后，土地制度改革有望進一步推進。農村集體土地所有權確權相繼完成之后，確權工作的重心轉向土地經營權。相對于所有權，農村集體土地使用權確權登記難度更大。宅基地和集體建設用地確權累計發證宗地數約2.6億宗，是所有權發證宗地數40多倍。在實際操作過程中，宅基地使用權的確權工作難度較之經營性建設用地使用權確權又將更高。據統計調查，全國宅基地戶均面積約400平方米/戶，在城市化率逐步提升、宅基地繼承制度下，宅基地規模超標的情況十分普遍。目前涉及集體土地使用權確權，深圳已經形成雛形方案。在推進土地流轉改革的過程中，我們認為借鑒林權改革的可能性較大。林權改革的主要經驗在于08年全國開始以江西、福建試點為藍本，全面推進林權改革。對于根據江西林權改革的具體經驗，主要有四大舉措：明晰產權、減輕稅費、放活經營、規范流轉；四大措施之下分設具體措施。明晰產權是林權制度的基礎?？紤]到銷售農產品無需繳納增值稅銷項稅、從事農產品初加工也無需繳納企業所得稅，農地改革主要應考慮借鑒明晰產權方面的經驗。在明晰產權上江西采取的具體措施包括：自留山穩定不變，已分包到戶的責任山穩定不變、按人口折算人均山林面積，以戶為單位劃片承包經營；集體統一經營且群眾比較滿意的山林，可以繼續實行集體統一經營。但要將現有林地、林木折股分配給集體內部成員均等持有，明確經營主體，財務單獨核算，收益70%以上按股分配。此外在林權的轉讓上，改革規定有償轉讓經營?，F有山林可通過公開招標租賃、拍賣等方式轉讓給集體經濟組織內部成員，或內部自由組合，聯戶承包，或其它社會經營主體承包。轉讓費按年計收，70%以上由集體內部成員平均分配，剩余部分用于林業發展和公益事業。福建林改的重點也是從明晰產權入手，在具體產權分割上，強調要把“四權”(山林所有權、經營權、處置權、收益權)的落實作為一個有機整體推進，建立以林農為主體的微觀市場經營主體，放活山林經營權，落實林業經營者對林木的處置權，確保林地經營者的收益權。建立經營主體多元化，權、責、利相統一的集體林權經營管理新機制，實現“山有其主、主有其權、權有其責、責有其利”的目標。林改要求建立林權流轉的平臺．林農在承包期內，可以依法將擁有的林木所有權和林地使用權流轉、買賣、變現。這實際上是給了林農一個完整的物權，借以給林農耕山育林提供激勵機制。2、土地流轉現狀（1）農村土地承包經營權農村土地承包經營權流轉方面，近幾年來呈現逐漸加快的趨勢，2011年上半年，全國土地流轉量2.07億畝，占全國家庭承包耕地面積的16.2%，比2008年底增長了近一倍。分區域來看，經濟越發達的地區土地流轉占比越大，這同樣是未來的方向。轉包、出租、互換、轉讓、股份合作是農村土地流轉的幾種主要形式，其中轉包和出租相對占比更高。整體而言，無論從規模還是形式抑或制度建設角度，承包經營權的流轉都日趨完善。（2）宅基地使用權由于現行制度，宅基地的流轉較為困難，而隨城市化的持續深化，農村人口相對減少，對于宅基地的吸納能力也逐步削弱，宅基地閑置與城鎮建設用地緊缺成為越來越顯著的矛盾，這也是各地紛紛探索宅基地流轉的動力。今年上半年我們曾在《城鎮化之宅基地》一文中，詳細歸納了目前幾大典型流轉模式，縱觀流轉方式，盡管廣東省在宅基地直接流轉方面積極探索，目前仍處于框架建設中——因其需沖破的政策樊籬仍較深厚。而其他不管是地票模式、置換模式還是轉權退出模式，均需國家征收土地的環節從而使得宅基地市場化。在具體方式選擇上來看，地票模式因其在城鄉建設指標流轉方面更具靈活性，對于仍處于中心城區人口集聚期的區域而言更具借鑒意義；置換模式以及轉權退出模式往往與城市化率快速增長、城市邊界迅速擴張并行出現，宅基地流轉作為農民轉市民的輔助政策；合作開發模式未對產權進行變更，而是以類似股份制的方式集結零散宅基地用以物業出租，這對于包括工業等產業線豐富的城市將能夠形成有效供給，同時讓農民分享土地增值收益。四、進程預測與未來展望1、經營性集體建設用地有望先行作為被普遍認為是新型城鎮化所必須的配套改革，以打破土地二元結構限制、推動農村集體土地流轉為核心的新一輪土改，在《土地管理法》修訂何時完成尚未可知的情況下，可能在11月召開的十八屆三中全會上被提及。但我們預計三中全會只會提出一個框架性思路，具體的方案可能還是有賴各地逐步的探索試點較為成熟后才能形成。相對而言，我們認為集體經營性建設用地的流轉遇到的阻礙將相對較小，其支配主體為鄉鎮企業，確權難度低于宅基地，而從土地功能性質而言，與城鎮建設用地同樣具備盈利性質，在溫州最近提出的方案中也單獨列示，因此，此類使用權率先推進的概率較大。2、區域受益預判從區域的角度，我們認為宅基地的制度變化仍然最為舉足輕重。對于未來宅基地制度的變革動力，我們認為主要來自城市化進程的進一步發展過程中，城市建設用地相對緊缺程度的加深，一方面農民比例的下降促進對于宅基地變革，另一方面由此導致的地價上漲驅動地方政府實施集約化配置措施。為考量區域之間的改革動力差異，我們從人均宅基地與人均居住面積、地方土地財政依賴程度以及城市城鎮化率三個維度進行縱向比較。人均宅基地與人均居住面積的比例反映城市用地相對稀缺程度，因此比例越高意味著宅基地實現流轉越有價值；地方土地財政依賴程度通過土地購置費占地方財政收入比例，這一方面能夠體現當地地價水平，同時也能衡量由地方財政角度體現的政府改革驅動力；城鎮化率水平體現城市的發展階段，對于城鎮化完成程度保持上行趨勢的城市，宅基地制度的加速完善將更利于城市的更新擴容。從以上三個方面，我們認為農地流轉制度的完善，如下幾個省份受益程度會更為顯著，包括安徽、海南、湖北、黑龍江、遼寧、吉林等區域。3、土地流轉為地產業帶來機遇（1）城中村改造對于土地流轉最為迫切的區域，就是以深圳為典型的城市范圍內仍存有大量難以流轉地塊的城市，因土地本身受益于城市邊界的擴圍而顯著升值，但因無法流轉而難以形成市場有效供應。深圳經歷了全面土地變性的階段，而在許多其他地區，類似的區域仍然保留著集體產權屬性，即城中村，它們面臨著同樣的問題，而隨土地流轉的建立，也將迎來同樣的機遇。城中村源于城市化進程中，原來位于城區邊緣的農村被劃入城區，在區域上雖然已經成為城市的一部分，但是在土地權屬、戶籍、行政上仍然保留著農村模式的村落。由于城市化進程穩步推進與城市基礎設施建設和城市開發步伐的不一致，許多城市都形成了規模龐大的城中村。據統計，中國目前將近5萬個城中村，而在全國大小不同的城市中，有2.6億人全部住在農村宅基地和農村集體建設用地上蓋的小產權房屋。城中村土地性質為集體土地，主要用于建造房屋，居住人群主要為城市外來流動人口，引發城市管理治安和環境問題。另一方面，許多城中村位于大城市的中心位置，其土地利用效率低，在我國城市建設用地日益緊張的背景下，城中村改造問題迫在眉睫。目前許多城市都出臺了城中村改造的計劃和實施細則，但城中村改造異常復雜。改造的主要做法是由政府出面將土地征收，將集體土地性質變更為國有土地，然后再將土地出讓給開發商進行開發。這里最主要的問題原土地所有者的利益補償和改造資金缺乏。因為政府拆遷具有一定的強制性，補償標準不一定合理，所以容易引發糾紛，甚至嚴重的沖突，許多開發商因此也對城中村改造望而卻步，許多改造計劃因此擱置。以武漢市為例，在數十年的發展建設中，武漢形成了168個城中村，數量和規模居全國前列。早在2004年9月，武漢市就擬定了《關于積極敦促城中村綜合更始工作的意見》，提出了“城中村”更新的方針使命。2009年，城中村改造建設正式啟動，并計劃2011年底前完成二環線內54個城中村的綜合改造任務，相對而言，武漢在城中村改造方面屬于先行者。但截至目前，這一目標仍未實現，許多城中村拆遷因補償方案問題和資金短缺處于停滯狀態。城中村改造涉及到復雜的利益分配，正是由于土地性質必須經過政府改變后才能進行相應的建設，導致各市場主體無法直接進行拆遷補償方案協商，因此進度緩慢。一旦集體建設土地能夠在市場上實現流轉，就可以減少政府在征地拆遷過程中的參與，而由原土地所有者與開發企業平等協商，將會加快城