關(guān)于南京街區(qū)老舊小區(qū)出入口改造的調(diào)研

一、“物管”—鼓樓區(qū)老舊小區(qū)出新及長(zhǎng)效管理基本情況介紹南京的城市住房建設(shè)和人口相對(duì)集中。中心城市主要是20世紀(jì)80年代重建城市街道的房屋。在竣工之初，這些房屋很少引入城市規(guī)劃、住宅管理等現(xiàn)代城市建設(shè)的概念，因此沒(méi)有規(guī)劃，生活設(shè)備的連接不足，質(zhì)量也不完整。他們的房間相對(duì)較舊，辦公室、學(xué)校、軍隊(duì)、商業(yè)區(qū)和工廠(chǎng)分散在整個(gè)社區(qū)。這些小區(qū)相對(duì)于新建的全封閉的有標(biāo)準(zhǔn)的保安保全保潔小區(qū)而言,是“老”和“舊”的。近幾年來(lái),出于城市建設(shè)上一臺(tái)階以及南京城市地產(chǎn)建設(shè)深度開(kāi)發(fā)等目的,鼓樓區(qū)政府針對(duì)老舊小區(qū)的房屋管理問(wèn)題采取新的整改措施——即“出新+物管”。“出新”是指給老舊小區(qū)進(jìn)行面上的建設(shè);而“物管”是指給出新后的老舊小區(qū)提供“準(zhǔn)物業(yè)管理式”的保潔保安保修保無(wú)違建的長(zhǎng)效管理。當(dāng)前鼓樓區(qū)老舊小區(qū)的“出新”和“管理”是分開(kāi)的,由政府先“出新”,再由物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)行“管理”,實(shí)在無(wú)法引入物業(yè)管理企業(yè)的出新小區(qū)則由居民委員會(huì)代管或者社區(qū)居民民主自治。2006和2007兩年,鼓樓區(qū)政府陸續(xù)出新了21個(gè)小區(qū),并給各個(gè)出新小區(qū)引入物業(yè)管理企業(yè)。由于地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商不愿意以低利潤(rùn)改造老舊小區(qū),一般居民又普遍存在“搭便車(chē)”心理,小區(qū)出新的主體責(zé)任方以及費(fèi)用支付都由政府買(mǎi)單。2007年一年政府共投入改造資金約2500余萬(wàn)元,其中市級(jí)財(cái)政撥款1750多萬(wàn)元,區(qū)級(jí)財(cái)政投入750多萬(wàn)元。政府將這些錢(qián)主要用于拆除違建、道路翻修、新建車(chē)棚、增設(shè)小區(qū)平面圖和文明公約告示欄、新做宣傳欄、安裝交通安全標(biāo)志標(biāo)識(shí)(例如限速牌、警示牌、反光鏡、減速帶等)、配備垃圾桶和保潔車(chē)輛、購(gòu)買(mǎi)消防滅火器等。出新后,小區(qū)的公共秩序有明顯的好轉(zhuǎn),環(huán)境更加整潔,小區(qū)的綠化得到養(yǎng)護(hù),房屋維修得到保證,房屋資產(chǎn)明顯保值增值。政府在小區(qū)建設(shè)上下了很多功夫,已經(jīng)取得了明顯成效,余下的問(wèn)題就是如何使得這美好的環(huán)境能夠保持下去,這需要依靠“長(zhǎng)效管理”來(lái)解決。目前,2006和2007兩年出新的21個(gè)小區(qū)中,14個(gè)小區(qū)有六家物業(yè)管理企業(yè)進(jìn)駐,其中三家比較大;5個(gè)小區(qū)由社區(qū)自管,還有1個(gè)小區(qū)繼續(xù)單位自管,余下1個(gè)小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)已經(jīng)退出。據(jù)了解,三家較大的物業(yè)管理企業(yè)每年皆虧損10多萬(wàn),其他小企業(yè)情況也不好。盡管出新時(shí)政府給每個(gè)小區(qū)預(yù)留了10萬(wàn)元的管理啟動(dòng)金,但是依然無(wú)法解決物業(yè)管理企業(yè)第二年自力更生的目標(biāo)。一旦物業(yè)管理企業(yè)撤出必然導(dǎo)致“出新+物管+再出新”的局面,所以我們需要尋找一些方法來(lái)解決老舊小區(qū)出新后物業(yè)管理無(wú)法正常良性運(yùn)行的問(wèn)題。二、“單位社區(qū)自治意識(shí)”和“社區(qū)志愿者”之間的沖突老舊小區(qū)出新后“管理”一般采取兩種方法:引進(jìn)物業(yè)管理企業(yè)和社區(qū)民主自治。根據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn),在出新的21個(gè)小區(qū)中,有6個(gè)小區(qū)實(shí)行社區(qū)自治,一家小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)已經(jīng)撤出,其余的14個(gè)出新小區(qū)都是由物業(yè)管理企業(yè)接管。誠(chéng)然,在不能夠封閉和無(wú)法收取物業(yè)管理費(fèi)用的小區(qū)采取社區(qū)民主自治的方法比較容易操作,但其也有局限性。在出新后的老舊小區(qū)引入物業(yè)管理企業(yè)是最終發(fā)展方向,民主自治式的社區(qū)管理只能是過(guò)渡,因?yàn)?第一,社區(qū)居民參與社區(qū)自治的意愿比較低,居民的社區(qū)主體意識(shí)還沒(méi)有樹(shù)立。中國(guó)若干年前都是實(shí)行“單位社區(qū)”模式,即社區(qū)的管理主要由單位來(lái)管理,小區(qū)居住人都是同一個(gè)單位,只要居住環(huán)境出現(xiàn)問(wèn)題,居民向單位上級(jí)匯報(bào),單位就會(huì)派人來(lái)解決。所以社區(qū)居民有“單位社區(qū)自治意識(shí)”,習(xí)慣于依賴(lài)和聽(tīng)從上級(jí)安排,不習(xí)慣自己做決定和自己去尋求資源解決問(wèn)題。在2008年3月的關(guān)于社區(qū)志愿者的調(diào)研會(huì)議上,社區(qū)居委會(huì)普遍反映志愿者不能夠主動(dòng)參與社區(qū)服務(wù),需要居委會(huì)牽頭和管理以及安排人員的活動(dòng)。社區(qū)志愿者都不能夠主動(dòng)參與,更何況是普通的社區(qū)居民。老舊小區(qū)居民不希望自己做主,希望“搭便車(chē)”的心理根深蒂固。第二,社區(qū)工作資源緊張,物質(zhì)保障缺乏。目前大部分的社區(qū)管理組織和社區(qū)自治組織的經(jīng)濟(jì)力量薄弱且過(guò)于依賴(lài)政府投入和街道經(jīng)濟(jì),而這種投入是相當(dāng)有限的,很難適應(yīng)社區(qū)自治發(fā)展的需要。即使提供免費(fèi)的服務(wù),但服務(wù)中的耗材還是需要購(gòu)買(mǎi)的,這些原因直接導(dǎo)致社區(qū)活動(dòng)無(wú)法開(kāi)展。社區(qū)民主自治的基本支出有門(mén)衛(wèi)和保安的工資,自治活動(dòng)和議事房屋與設(shè)備的提供以及環(huán)衛(wèi)保潔支出等。在海棠里小區(qū),居委會(huì)收入只來(lái)自車(chē)庫(kù)收費(fèi),額外來(lái)自民政局對(duì)社區(qū)民間組織的貼補(bǔ)也可以挪用一些,所以居委會(huì)收入很少,要舉辦大型活動(dòng)時(shí),往往需要尋求社區(qū)駐區(qū)單位的資助。第三,參與社區(qū)自治的人員結(jié)構(gòu)不合理,直接導(dǎo)致社區(qū)自管功能單一和效能低下。參與社區(qū)自治的人員一般包括兩類(lèi),一是社會(huì)生產(chǎn)的非參與者,二是黨員和入黨積極分子,具有政治性特征。這兩類(lèi)人前者主要是老人和小孩,能夠提供的幫助受能力限制;后者是社會(huì)生產(chǎn)的直接參與者,所以參與社區(qū)管理的時(shí)間和精力都不夠,類(lèi)似于兼職性質(zhì),參與提供的績(jī)效有限。此外,社區(qū)自治責(zé)任主體是居委會(huì),但是居委會(huì)疲于應(yīng)付檢查達(dá)標(biāo),忙于各類(lèi)具體事務(wù),沒(méi)有足夠的時(shí)間做“串百家門(mén),知百家情,暖百家心”的事情,自治組織的功能不能發(fā)揮。三、人才匱乏的問(wèn)題通過(guò)上文,我們發(fā)現(xiàn)物業(yè)管理企業(yè)在社區(qū)中協(xié)調(diào)居委會(huì)共同管理社區(qū),它發(fā)揮的作用無(wú)法用社區(qū)自治來(lái)取代,但當(dāng)前出新后進(jìn)駐老舊小區(qū)的物業(yè)管理企業(yè)紛紛要求撤出,他們的工作無(wú)法進(jìn)行。原因是:第一,進(jìn)駐的物業(yè)管理企業(yè)發(fā)展水平比較低,提供的優(yōu)質(zhì)服務(wù)有限。當(dāng)前,南京的老舊小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)主要是由原房管所以及機(jī)關(guān)后勤單位轉(zhuǎn)制成立的物業(yè)管理企業(yè)和在南京本地發(fā)展起來(lái)的物業(yè)管理企業(yè),包括國(guó)有企業(yè)和多種所有制企業(yè),還有很多是由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)企業(yè)派生的物業(yè)管理企業(yè),從業(yè)人員多為下崗、內(nèi)退人員,整體素質(zhì)低、專(zhuān)業(yè)化水平不高,流動(dòng)性很大,服務(wù)意識(shí)不強(qiáng),很多從業(yè)人員自己本身對(duì)物業(yè)管理都不甚了解,整體素質(zhì)偏低。物業(yè)管理行業(yè)仍停留在原始的勞動(dòng)密集型階段,物業(yè)管理企業(yè)中人才匱乏的現(xiàn)象較為普遍,突出表現(xiàn)在:一是傳統(tǒng)的房產(chǎn)管理人才多,從事新型物業(yè)管理人才少;二是能勝任單一崗位工作的人才多,能勝任多個(gè)崗位工作的復(fù)合型人才少;三是初級(jí)管理人才多,中高級(jí)管理人才特別是能擔(dān)任部門(mén)經(jīng)理以上中高級(jí)管理人才少。第二,物業(yè)管理資金匱乏:物業(yè)管理費(fèi)用收不上來(lái),支出卻年年增長(zhǎng)。物業(yè)管理資金最常見(jiàn)的來(lái)源就是物業(yè)管理費(fèi)、停車(chē)費(fèi)和房屋出租費(fèi)用。政府出于穩(wěn)定社會(huì)的目的,背離了價(jià)值規(guī)律,給老舊小區(qū)制定的物業(yè)管理費(fèi)用是0.35元/平方米,而在實(shí)際工作中老舊小區(qū)物業(yè)管理企業(yè)只能收取0.25元/平方米,甚至是0.2元/平方米才能夠保證有50%的收繳率,況且由于價(jià)格剛性存在,物業(yè)管理費(fèi)只有可能降,要漲基本不可能,所以物業(yè)管理費(fèi)用收得很少,很難應(yīng)對(duì)老舊小區(qū)年年增長(zhǎng)的維修費(fèi)等。第三,老舊小區(qū)物業(yè)管理基礎(chǔ)差,居民服務(wù)要求高,雙方矛盾意見(jiàn)多。老舊小區(qū)居住環(huán)境比較陳舊和殘破,配套設(shè)施簡(jiǎn)單且常年失修,房屋圖紙、上下水管資料缺失,導(dǎo)致管理難度大。而與此同時(shí),居民對(duì)居住的環(huán)境要求卻越來(lái)越高。造成居民的期望與實(shí)際情況有較大的出入,導(dǎo)致老舊小區(qū)居民與物業(yè)管理企業(yè)矛盾重重,更加不愿意繳納物業(yè)管理費(fèi)用,從而形成物業(yè)管理資金鏈的惡性循環(huán)。第四,業(yè)主過(guò)度維權(quán)或者業(yè)主自治意識(shí)淡漠皆導(dǎo)致業(yè)主委員會(huì)不作為。當(dāng)前南京鼓樓業(yè)主委員會(huì)出現(xiàn)兩個(gè)極端的現(xiàn)象:一個(gè)是業(yè)主人人搶著當(dāng)業(yè)主委員會(huì)成員,甚者為了當(dāng)上業(yè)委會(huì)主任打架斗毆和上訪(fǎng),例如金陵世紀(jì)花園的業(yè)委會(huì)主任之爭(zhēng)已經(jīng)持續(xù)了一年,到目前仍然沒(méi)有解決;還有一個(gè)是沒(méi)有人愿意做業(yè)主委員會(huì)成員,被他人提名了也要趕快把自己的名字抹去,例如五條巷業(yè)委會(huì)到現(xiàn)在都還沒(méi)有建立起來(lái),升州物業(yè)管理公司是區(qū)房產(chǎn)局選派進(jìn)入小區(qū)的。四、舊社區(qū)的長(zhǎng)期管理假設(shè)1、微觀(guān)管理在物業(yè)管理中的地位不明確物業(yè)管理是幫助政府對(duì)社區(qū)進(jìn)行管理,提供半公共產(chǎn)品的,但是政府對(duì)物業(yè)管理行業(yè)的重視度不夠。政府對(duì)城市的宏觀(guān)都市化轉(zhuǎn)變有詳細(xì)的規(guī)劃,但是對(duì)城市房屋的微觀(guān)管理卻沒(méi)有設(shè)想。物業(yè)管理有關(guān)政策不配套,法制建設(shè)滯后于行業(yè)發(fā)展。物業(yè)管理中各種法律主體的權(quán)利、義務(wù)沒(méi)有明確,導(dǎo)致糾紛多,管理難度大。南京市政府職能部門(mén)做了大量的工作,有力地推動(dòng)了物業(yè)管理的發(fā)展,但是在向市場(chǎng)化邁進(jìn)的過(guò)程中,缺乏健全公開(kāi)招標(biāo)、投標(biāo)體系,使物業(yè)管理企業(yè)自我封閉,缺乏市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)。2、社區(qū)物業(yè)的治理:法律上的救濟(jì)物業(yè)管理企業(yè)不是行政管理部門(mén),不能用行政手段進(jìn)行管理,同時(shí)物業(yè)管理企業(yè)不可能擔(dān)當(dāng)行政管理部門(mén)的角色,將太多的精力放在法律訴訟上,即使在訴訟中贏(yíng)了,也不排除敗訴的業(yè)主在以后物業(yè)管理中搗亂的可能,所以物業(yè)管理企業(yè)在治理社區(qū)物業(yè)方面力量還是有限的。此外,諸如房屋裝修及違章搭建中出的問(wèn)題,目前的物業(yè)管理法律法規(guī)中都規(guī)定了“物業(yè)管理企業(yè)有勸阻權(quán),或向有關(guān)主管部門(mén)報(bào)告”,但無(wú)行政處罰權(quán)。在此情況下,政府相關(guān)部門(mén)作為“直接責(zé)任者”沒(méi)有發(fā)揮實(shí)際作用,各責(zé)任部門(mén)的職責(zé)沒(méi)有細(xì)分和強(qiáng)化。3、加強(qiáng)政府協(xié)調(diào)老舊小區(qū)的物業(yè)管理涉及到方方面面,有城管、房管、居委會(huì)、派出所、物價(jià)局、工商局等部門(mén),各個(gè)部門(mén)間矛盾多,只有上級(jí)政府才能夠有效協(xié)調(diào)。充當(dāng)政府與企業(yè)之間的橋梁和紐帶的職能部門(mén),管理和規(guī)范著涉及到各方利益關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定的物業(yè)管理,這些部門(mén)不但面對(duì)著不重視物業(yè)管理的政府,還面對(duì)著開(kāi)展物業(yè)管理難的物業(yè)管理企業(yè),同時(shí)也面對(duì)著對(duì)物業(yè)管理投訴日漸增多的業(yè)主,如果職能部門(mén)的協(xié)調(diào)作用得不到充分發(fā)揮,則物管行業(yè)的發(fā)展比較艱難。4、積極引入大型物業(yè)管理企業(yè),尋求供應(yīng)商的幫助方案一:“定價(jià)全包制”。建立一個(gè)完全靠市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)來(lái)出新老舊小區(qū)的物管模式。例如可以預(yù)先給小區(qū)分類(lèi),然后在全南京范圍內(nèi)的小區(qū)物管招標(biāo)。完全靠市場(chǎng)來(lái)決定物業(yè)管理企業(yè)的服務(wù)項(xiàng)目和服務(wù)費(fèi)用。什么都有一個(gè)價(jià)格,給各個(gè)小區(qū)的基本服務(wù)定價(jià)格,將收費(fèi)和投入都定下價(jià)格來(lái),政府不用支付出新的費(fèi)用,全部都由物業(yè)管理企業(yè)來(lái)做方案,由市場(chǎng)來(lái)決定某個(gè)小區(qū)的出新和長(zhǎng)期維護(hù)價(jià)格,小區(qū)出新計(jì)劃從頭到尾都由物業(yè)管理企業(yè)全包,政府在整個(gè)過(guò)程中對(duì)各個(gè)物業(yè)管理企業(yè)的方案進(jìn)行監(jiān)督和控制,政府作為買(mǎi)主來(lái)向物業(yè)管理企業(yè)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)。方案二:“形象工程”。積極引入大型物業(yè)管理企業(yè),避免小